我國(guó)行政訴訟受案范圍若干問(wèn)題的思考

魏月霞

一、行政訴訟受案范圍的立法體例

從世界范圍來(lái)考察,行政訴訟受案范圍主要有三種立法體例:一是概括式,即由單行法律或者判例概括地確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),只要符合這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),相對(duì)人就可以提起行政訴訟。二是列舉式,列舉式又有肯定列舉和否定列舉之分?？隙信e,即由單行的法律或者判例分別列舉法院可以受理的行政案件范圍,只有符合這些特別規(guī)定,相對(duì)人才可以提起行政訴訟。否定列舉,即對(duì)不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)分別列舉,凡列舉的事項(xiàng)都被排除在受案范圍之外,未作排除列舉的都屬受案范圍。三是結(jié)合式,即綜合概括式和列舉式來(lái)確定行政訴訟受案范圍。

我國(guó)《行政訴訟法》采取的是結(jié)合式來(lái)劃定受案范圍,其中列舉式又采取了肯定列舉和否定列舉并用的方式?！缎姓V訟法》第2條概括規(guī)定了行政訴訟受案范圍,第11條采用肯定方式列舉了法院應(yīng)當(dāng)受理的行政案件,第12條則用否定列舉方式規(guī)定了4種不予受理的事項(xiàng)。其中第11條第1款第1-7項(xiàng)具體列舉了幾類常見(jiàn)的行政案件,第8項(xiàng)用局部概括式列舉了“侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”案件,第2款則指引其他法律、法規(guī)規(guī)定可以受理的案件。

《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的這種立法體例,很容易讓人產(chǎn)生理解上的分歧:第一,雖然第2條對(duì)受案范圍作了概括性規(guī)定,但是由于這一條文列在總則之中,并不在受案范圍一章之下,因而很容易被理解為僅是具有指導(dǎo)作用的原則規(guī)定,使行政訴訟受案范圍實(shí)際上成為了列舉式。有的學(xué)者就認(rèn)為,我國(guó)行政訴訟受案范圍的立法體例是由第11條肯定列舉和第12條否定列舉構(gòu)成的列舉式。其理由是:第2條規(guī)定的立法本意不在于確定行政訴訟的具體受案范圍,而在于確定行政訴訟法的適用范圍,因而不是法院受理行政案件的依據(jù)。行政爭(zhēng)議是否可訴,必須依據(jù)其它條文關(guān)于受案范圍的具體規(guī)定。第二,第2條概括式與第11條肯定列舉同時(shí)并用,會(huì)給人造成一種認(rèn)識(shí)上的偏差,往往只重視第11條所列舉的內(nèi)容,而忽視第2條概括性規(guī)定,從而人為地縮小受案范圍。第三,由于肯定列舉不可能窮盡所有可訴的行政案件,肯定列舉和否定列舉并用就產(chǎn)生了邏輯上的不周延問(wèn)題,那些既未被肯定列舉又未被否定列舉的事項(xiàng)就成了受案范圍的灰色地帶,某一案件能否進(jìn)人行政訴訟就成為盲區(qū)。

在行政審判實(shí)踐中,上述缺陷一方面限制了法院的受案范圍,另一方面也給法院留下了自由裁量的空間。最高人民法院在1991年發(fā)布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》中,增加了幾類明顯屬于《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍的行政案件。此后,最高人民法院又陸續(xù)以批復(fù)的形式,對(duì)幾類特定類型的案件應(yīng)否作為行政案件受理作了批復(fù)。上述司法解釋擴(kuò)大了《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍,但沒(méi)有觸動(dòng)受案范圍的立法體例。到了1999年,最高人民法院通過(guò)了《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》。該解釋第1條對(duì)受案范圍的立法體例作了根本修改,用概括式和否定列舉式來(lái)確定行政訴訟的受案范圍。雖然1999年司法解釋彌補(bǔ)了行政訴訟受案范圍立法體例方面的不足,更加符合審判實(shí)踐的需要,更加符合行政訴訟制度發(fā)展方向,但對(duì)立法體例的根本修改無(wú)異于是局部變法,是一次司法篡權(quán),因而也受到人們的質(zhì)疑。

筆者認(rèn)為,要完善我國(guó)行政訴訟受案范圍立法體例,并使最高人民法院的司法解釋免于這種尷尬境地,必須修改《行政訴訟法》,肯定1999年司法解釋的合理規(guī)定,采取概括式和否定列舉式來(lái)劃定行政訴訟的受案范圍。在概括式規(guī)定中,應(yīng)顯示充分的彈性,宜寬不宜窄。否定列舉的事項(xiàng)必須詳盡、明確,應(yīng)當(dāng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)看確實(shí)是不能或無(wú)需納入行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)。

二、可訴行政行為

《行政訴訟法》在確定受案范圍時(shí),首先以具體行政行為為標(biāo)準(zhǔn),將受案范圍限定為具體行政行為,排除了抽象行政行為的可訴性,這不能不說(shuō)是《行政訴訟法》的一個(gè)缺陷。雖然最高人民法院在1999年司法解釋中,拋棄了具體行政行為標(biāo)準(zhǔn),代之以“行政行為”標(biāo)準(zhǔn),但在否定列舉中,仍將抽象行政行為排除在受案范圍之外。目前,理論界要求把抽象行政行為納入受案范圍的呼聲非常強(qiáng)烈。筆者也贊同這種觀點(diǎn),但要區(qū)分不同性質(zhì)的抽象行政行為,進(jìn)而界定可訴抽象行政行為的范圍。

在行政法上,抽象行政行為,是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為,又分為行政立法和制定其他規(guī)范性文件行為。行政立法專指制定行政法規(guī)、行政規(guī)章的行為,其性質(zhì)屬于立法行為。制定其他規(guī)范性文件行為,是指制定和發(fā)布行政決定、命令等規(guī)范性文件的行為,其本質(zhì)屬于行政行為。筆者認(rèn)為,對(duì)行政立法的審查和監(jiān)督,仍按現(xiàn)行憲法和法律所確定的方式、程序進(jìn)行,而對(duì)制定其他規(guī)范性文件行為,應(yīng)當(dāng)納入受案范圍。這樣,可訴行政行為的范圍,除具體行政行為外,還應(yīng)當(dāng)包括制定其他規(guī)范性文件的行為。

行政立法不宜納入受案范圍,這是由其立法性質(zhì)決定的。第一,行政立法來(lái)自憲法和法律的授權(quán),憲法和法律在授權(quán)時(shí),對(duì)行政立法主體作了嚴(yán)格的限制;第二,行政立法遵循的是立法程序,包括立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布,其制定程序非常嚴(yán)格。第三,憲法和立法法對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章的審查和監(jiān)督作了完備的規(guī)定。可見(jiàn),對(duì)于行政立法的監(jiān)督完全可以通過(guò)現(xiàn)有的監(jiān)督體制實(shí)現(xiàn)。

制定其他規(guī)范性文件行為屬于行政行為,應(yīng)納入受案范圍:第一,制定主體廣泛混亂。在我國(guó),上至國(guó)務(wù)院,下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其所屬部門都可以制定其他規(guī)范性文件;第二,制定程序簡(jiǎn)單,隨意性較大;第三,實(shí)踐中,其他規(guī)范性文件越權(quán)情況嚴(yán)重,內(nèi)容違背法律、法規(guī)規(guī)定,有的甚至成了部門利益、地方保護(hù)主義的溫床。作為行政管理的主要依據(jù),其他規(guī)范性文件對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響更直接,更具有經(jīng)常性。可見(jiàn),將制定其他規(guī)范性文件行為納入受案范圍具有現(xiàn)實(shí)的必要性。

將制定其他規(guī)范性文件行為納入受案范圍具有可行性。第一,《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定,相對(duì)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí),可以一并向復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定的審查申請(qǐng)。盡管這種審查申請(qǐng)還是一種附帶性的,但至少說(shuō)明在我國(guó),將其他規(guī)范性文件納入受案范圍已不存在理論障礙;第二,行政訴訟法實(shí)施20年來(lái),人民法院積累了豐富的行政審判經(jīng)驗(yàn),同時(shí)由于法官考試、考核制度的實(shí)施,促使審判人員不斷提高自身素質(zhì),出現(xiàn)了一大批具備較高法學(xué)理論素養(yǎng)的法官。法官審理行政案件的專業(yè)水平較行政訴訟法實(shí)施初期有了很大提高。人民法院完全有能力對(duì)其他規(guī)范性文件進(jìn)行審查;第三,在行政訴訟制度比較完善的一些西方國(guó)家,通常只把行政立法行為、國(guó)家行為排除在行政訴訟的受案范圍之外,而將其他抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍之中。

三、相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)范圍

《行政訴訟法》關(guān)于相對(duì)人權(quán)利保護(hù)范圍,規(guī)定在第2條和第11條中。第2條概括規(guī)定,相對(duì)人認(rèn)為行政行為侵犯其“合法權(quán)益”,有權(quán)提起行政訴訟。第11條第1款具體列舉了相對(duì)人可以提起行政訴訟的案件,包括不服行政處罰的案件,不服行政強(qiáng)制措施的案件,侵犯法定經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的案件,拒絕頒發(fā)或不予答復(fù)頒發(fā)許可證和執(zhí)照申請(qǐng)的案件,不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)的案件,沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金的案件,違法要求履行義務(wù)的案件以及“侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”的案件。第2款規(guī)定:“除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！?/p>

《行政訴訟法》對(duì)于相對(duì)人權(quán)利保護(hù)范圍的規(guī)定,其缺陷是明顯的:第一,從第2條的規(guī)定看,相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)范圍應(yīng)當(dāng)是合法權(quán)益。但從第11條所表達(dá)的含意看,卻主要限于侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。據(jù)此,法學(xué)界認(rèn)為人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)是確定受案范圍的又一標(biāo)準(zhǔn),即只有行政行為涉及相對(duì)人人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的才可以起訴,涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利不能起訴。第二,即使是“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”這樣一個(gè)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn),由于我國(guó)理論界對(duì)其概念和范圍尚沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),因而,在司法實(shí)踐中,往往難以準(zhǔn)確認(rèn)定某一行政行為究竟侵犯了相對(duì)人的何種權(quán)利。況且有些權(quán)利,如社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利,無(wú)不直接或間接地涉及到相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。第三,《行政訴訟法》對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益的保護(hù),實(shí)際上采取的是一種消極立法的方式,即對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益的保護(hù)不作出直接、積極的正面規(guī)定,而是規(guī)定由其他法律、法規(guī)加以規(guī)定的方式。其他法律、法規(guī)有規(guī)定的,則予以保護(hù);未作規(guī)定的,則不予保護(hù)。從立法的實(shí)踐看,《行政訴訟法》之后出臺(tái)的大量法律、法規(guī),幾乎都只是在行政訴訟法列舉的關(guān)于保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的受案范圍框架之內(nèi)作出規(guī)定,沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破。

《行政訴訟法》關(guān)于相對(duì)人權(quán)利保護(hù)范圍的規(guī)定,與其說(shuō)是留有一個(gè)廣泛的保護(hù)空間,不如說(shuō)是對(duì)公民合法權(quán)益保護(hù)的限制。因?yàn)樵谖覈?guó)法律語(yǔ)境中,人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)并未被看作公民權(quán)利的統(tǒng)稱。實(shí)踐中,雖然各地法院零星受理了侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的案件,如涉及受教育權(quán)案件,但并不能從根本上改變相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)狀,對(duì)于涉及政治權(quán)利的案件,法院仍持否定態(tài)度。

筆者認(rèn)為,要最大限度地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益,必須對(duì)《行政訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行修改,將相對(duì)人權(quán)利保護(hù)范圍擴(kuò)大到除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利。第一,我國(guó)《憲法》和法律對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)是非常廣泛的,除人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)外,還包括政治權(quán)利和社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利包括勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、獲得物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)等。這些權(quán)利客觀上都有可能受到違法行政行為的侵犯,如果將其排除在行政訴訟保護(hù)范圍之外,不僅沒(méi)有憲法依據(jù),也違背“有權(quán)利就有救濟(jì)”這一公認(rèn)的法理。第二,我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義民主法治國(guó)家,保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益不受違法行政行為的侵犯,是行政訴訟法的根本目的。行政訴訟制度的確立,就是保障相對(duì)人通過(guò)國(guó)家司法權(quán)來(lái)維護(hù)其合法權(quán)益。將人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利排除在行政訴訟法保護(hù)范圍之外,也不符合行政訴訟法的立法宗旨。第三,《行政訴訟法》立法之時(shí),之所以僅列舉了涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件,而對(duì)涉及其他權(quán)利的案件采取了回避態(tài)度,主要是考慮政治權(quán)利比較敏感,法院也往往難以審查。但是,隨著我國(guó)民主政治的發(fā)展,公民的政治權(quán)利意識(shí)日漸強(qiáng)烈,保護(hù)公民的政治權(quán)利不受侵犯也日漸重要。行政訴訟法應(yīng)該以更加開(kāi)明的態(tài)度來(lái)對(duì)待公民的政治權(quán)利,將相對(duì)人權(quán)利保護(hù)范圍擴(kuò)大到政治權(quán)利。