相對集中行政處罰權(quán)存在的問題與對策

劉 紅 李寒冰 高新國

相對集中行政處罰權(quán)是指依法將兩個或者兩上以上行政機(jī)關(guān)行使的處罰權(quán)集中,由一個行政機(jī)關(guān)行使,原行政機(jī)關(guān)不再行使已集中行使的行政處罰權(quán)的執(zhí)法制度。相對集中行政處罰權(quán)是我國行政機(jī)構(gòu)改革的探索與嘗試,是對政府及政府工作部門行政執(zhí)法權(quán)的重新整合,目的在于精簡機(jī)構(gòu),提高效能。

一、相對集中行政處罰權(quán)的源起及發(fā)展

相對集中行政處罰權(quán)制度最先發(fā)端于聯(lián)合執(zhí)法與綜合執(zhí)法的實(shí)踐。1987年北京,率先從工商、公安等各行政執(zhí)法部門和監(jiān)察、法制等執(zhí)法監(jiān)督部門組建了“北京市人民政府聯(lián)合執(zhí)法檢查隊(duì)”,進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法活動,查處各類違法行為。①此種執(zhí)法形式,成效顯著,一定程度上解決了“多頂大蓋帽管不了一頂破草帽”的怪現(xiàn)象。聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法是相對集中行政處罰權(quán)的最初端倪,為相對集中行政處罰權(quán)法律制度的出臺,奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。1996年《中國人民共和國行政處罰法》的頒布,首次以法律條文的形式對相對集中行政處罰權(quán)加以規(guī)定。②相對集中行政處罰權(quán)制度的運(yùn)作有了法律上的保障,此后,國務(wù)院先后發(fā)出三個文件以建立和推廣相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法形式,其發(fā)展經(jīng)歷了三個階段:

第一階段,從1996年10月到2000年9月為試點(diǎn)啟動階段。國務(wù)院發(fā)出《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施(中華人民共和國行政處罰法)的通知》(國發(fā)[1996]13號文件)國務(wù)院法制辦先后批準(zhǔn)了天津、 黑龍江等16個省、自治區(qū)、直轄市啟動了相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作。

第二階段,從2000年9月到 2002年7月為擴(kuò)大試點(diǎn)范圍階段。國務(wù)院發(fā)出《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》(國辦發(fā)[2000]63號文件)這一階段,國務(wù)院法制辦又先后批準(zhǔn)了65個設(shè)區(qū)市開展試點(diǎn)工作,并初步統(tǒng)一了試點(diǎn)機(jī)構(gòu)名稱及行使的權(quán)限范圍、內(nèi)容等。至此,全國大部分省市都已建立了相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)。

第三階段,從2002年8月至今,為推廣階段。國務(wù)院發(fā)出《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)[2002]17號文件)根據(jù)此文件,各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權(quán)工作,《決定》 印發(fā)后,各省、自治區(qū)、直轄市立即做出響應(yīng),制定了貫徹實(shí)施意見,使得這項(xiàng)工作在全國范圍內(nèi)“遍地開花”,并由省、市進(jìn)一步向區(qū)、街道延伸。

二、相對集中行政處罰權(quán)存在的問題

從各別城市試點(diǎn)到全國范圍內(nèi)全面推廣,這項(xiàng)執(zhí)法體制改革,取得了一定成效,但同時出現(xiàn)了很多問題,主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)相對集中行政處罰權(quán)執(zhí)法依據(jù)混亂

相對集中行政處罰權(quán)是一項(xiàng)很復(fù)雜的改革舉措,涉及的部門多、范圍廣,必須要有相對完善的法律體系、甚至專項(xiàng)立法加以保障。目前,相對集中行政處罰權(quán)的立法工作相對滯后,很多地方的執(zhí)法依據(jù)還是90年代層級較低的規(guī)范性文件,各地方?jīng)]有對區(qū)域性規(guī)范性文件及時進(jìn)行梳理與更新?，F(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章內(nèi)容上往往互相沖突、缺漏或重復(fù),可操作性差,許多執(zhí)法人員在適用具體法律條文時存在疑問,甚至無所適從。如同樣是在杭州市區(qū)占道設(shè)攤,《杭州市市政設(shè)施管理?xiàng)l例》規(guī)定處以100元以上1000元以下的罰款,《杭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》則規(guī)定處以200元以上2000元以下的罰款。③

(二)相對集中行政處罰權(quán)與相關(guān)職能部門協(xié)作有待提高

相對集中行政處罰權(quán)實(shí)質(zhì)上是行政職權(quán)的重新分配,其有效運(yùn)行離不開相關(guān)職能部門的有效配合。目前,相對集中行政處罰權(quán)與相關(guān)職能部門在協(xié)作方面存在問題主要表現(xiàn)在職責(zé)不清、關(guān)系不順、聯(lián)系不夠、相互推諉,行政管理與行政執(zhí)法的低效等方面。一方面,現(xiàn)有法律沒有明確界定相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法范圍,在運(yùn)作過程中,各地試點(diǎn)城市的做法不一,操作混亂。少數(shù)地方縮小了相對集中行政處罰權(quán)的范圍,大部分城市擴(kuò)大了相對集中行政處罰權(quán)的范圍,存在擴(kuò)大化的趨勢。④盲目擴(kuò)大相對集中行政處罰權(quán)的范圍,勢必會造成失去底線,產(chǎn)生新的混亂。另一方面,在劃定相對集中行政處罰權(quán)執(zhí)法范圍時缺少科學(xué)的指導(dǎo)原則,操作時遇到很多障礙,一些部門思想認(rèn)識不到位,部門利益保護(hù)主義嚴(yán)重,只愿意把“利小麻煩多”的職權(quán)進(jìn)行劃轉(zhuǎn),涉及到利益多、收費(fèi)數(shù)額大的職權(quán)問題,便嚴(yán)重抵觸相對集中行政處罰權(quán)改革,在確定劃轉(zhuǎn)的職權(quán)后,一些部門,往往以各種理由不及時移交處罰權(quán),或者采取被動應(yīng)付的態(tài)度,將相應(yīng)職權(quán)一交了之,不配合新機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作,給相對集中行政處罰權(quán)工作帶來很大難度。

(三)相對集中行政處罰權(quán)的監(jiān)督體制不完善

相對集中行政處罰權(quán)的監(jiān)督體制很不完善,沒有形成有效的監(jiān)督約束機(jī)制,城管打人,暴力抗法,激化社會矛盾的事件時有發(fā)生,從一定程度上說來是監(jiān)督位缺帶來的負(fù)面結(jié)果。從各地相對集中行政處罰的運(yùn)行情況來看,有權(quán)對相對集中行政執(zhí)法部門的進(jìn)行監(jiān)督的主要是本級政府和其自身,立法機(jī)關(guān)、人民群眾沒有納入到監(jiān)督主體范圍,而有權(quán)監(jiān)督的政府往往其監(jiān)督職能比較宏觀,相對集中行政處罰權(quán)又是一項(xiàng)非常細(xì)微的工作,其作用很難發(fā)揮,依靠相對集中行政執(zhí)法部門自身的監(jiān)督,其力度有限,很難與有效的外部監(jiān)督約束機(jī)制相比擬,這就導(dǎo)致相對集中行政處罰權(quán)執(zhí)法過程中各類違法行為日益增多,執(zhí)法人員濫用手中的行政職權(quán),隨意行使自由裁量權(quán),導(dǎo)致執(zhí)法不公激化社會矛盾,甚至發(fā)生城管打死人、城管被殺的極端社會事件

三、進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的完善建議

(一)完善法律體系,保障相對集中行政處罰權(quán)有法可依

相對集中行政處罰權(quán)執(zhí)法制度的有效運(yùn)行,必須要有完善的法律體系為保障。制定專門的《相對集中行政處罰法》或者《相對集中行政處罰條例》是歷史的必然趨勢,但是從目前的情況來看,制定全國統(tǒng)一的法律、法規(guī)時機(jī)尚未成熟,相對集中行政處罰權(quán)實(shí)施的時間尚短,還需要更多的積累經(jīng)驗(yàn)與不斷的探索,以尋求最有效的運(yùn)行模式。筆者認(rèn)為,在完善立法方面,保障相對集中行政處罰權(quán)有法可依,有章可循,省級人大及政府的作用不可忽視。各省級人大及政府應(yīng)當(dāng)及時對現(xiàn)有層級較低的規(guī)范性文件及時進(jìn)行梳理、修改與更新,避免各規(guī)范性文件之間內(nèi)容重疊或者矛盾,同時各省級人大及政府應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)相對集中行政處罰權(quán)工作的經(jīng)驗(yàn),在區(qū)域立法條件成熟時,針對相對集中行政處罰權(quán)進(jìn)行專項(xiàng)立法,通過地方性法規(guī)明確相對集中行政處罰權(quán)的目的與宗旨、職責(zé)與權(quán)限、部門協(xié)調(diào)、財(cái)政制度、管理體制、規(guī)范性執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督以及法律責(zé)任等問題。

(二)建立有效的協(xié)作機(jī)制

1.理清職責(zé)?？茖W(xué)劃分相對集中行政處罰執(zhí)法范圍與原行政機(jī)關(guān)保留的執(zhí)法范圍,明確各自的職責(zé)所在,是建立有效協(xié)作機(jī)制的前提?！跋鄬行姓幜P權(quán)”不是“絕對的集中”,到底應(yīng)當(dāng)集中哪些行政處罰權(quán),在什么程度上集中,我們認(rèn)為,相對集中行政處罰權(quán)范圍既不能太小,也不能盲目擴(kuò)大。相對集中行政處罰權(quán)范圍太小,是一種行政資源的浪費(fèi),難以實(shí)現(xiàn)精簡機(jī)構(gòu)、提高效能的目的。盲目擴(kuò)大相對集中行政處罰權(quán)也會導(dǎo)致平行機(jī)關(guān)之間和新舊機(jī)關(guān)之間關(guān)系協(xié)調(diào)困難,縱向、橫向管理關(guān)系難以理順,出現(xiàn)了新的權(quán)力交叉,這與相對集中行政處罰權(quán)的改革目的相背,不但不利于實(shí)現(xiàn)改革的目的,反而會制造更多新的難題。對于相對集中政處罰權(quán)程度的把握,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)在國家確定總體原則和限制性規(guī)定的前提下,允許地方根據(jù)自身的情況劃轉(zhuǎn)行政處罰權(quán),但一定要理清職責(zé),明確各自的執(zhí)法范圍。根據(jù)城市管理的特點(diǎn), 綜合執(zhí)法的內(nèi)容應(yīng)主要集中在日常的、案情簡單、能直接判斷, 不需要進(jìn)行更進(jìn)一步技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定的、大量的違法違章行為。而對于那些案情復(fù)雜隱蔽, 專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的違法案件與行政管理職權(quán)密切相關(guān)的案件應(yīng)由專業(yè)執(zhí)法部門保留處罰權(quán)。

2.完善行政協(xié)調(diào)機(jī)制,提高行政整體效能。集中處罰權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)與相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合是實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)的重要環(huán)節(jié)。建立有效的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制本級政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其組織、協(xié)調(diào)職能,探索多種方式與途徑:(1)聯(lián)席會議制。可以根據(jù)工作需要不定期召開聯(lián)席會議,通過聯(lián)席會議互相通報(bào)和溝通執(zhí)法工作情況,交流執(zhí)法經(jīng)驗(yàn),協(xié)調(diào)執(zhí)法中的矛盾和爭議,探討進(jìn)一步深化相對集中行政處罰權(quán)工作的方式、方法與途徑,從而加強(qiáng)執(zhí)法中的協(xié)調(diào)與配合。(2)建立權(quán)威機(jī)構(gòu)。由權(quán)威機(jī)構(gòu)對各部門之間的職責(zé)予以明確,細(xì)化各部門之間互相協(xié)作、配合的義務(wù),并建立相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制,依靠制度促使相關(guān)部門加強(qiáng)溝通與協(xié)作。(3)建立征詢、抄告制。對重大或敏感行政審批和處罰事項(xiàng),行政管理部門和相對集中行政處罰執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)相互征求意見,及時抄告審批或處罰文件。如涉及建設(shè)工程、道路挖掘等。(4)信息資源共享制。利用現(xiàn)有條件建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺或者采取雙方互派聯(lián)絡(luò)員等形式及時交流與溝通,資源共享。

(三)完善監(jiān)督機(jī)制

有效的監(jiān)督約束機(jī)制可以規(guī)范行政執(zhí)法行為,保障相對集中行政處罰權(quán)改革目的的順利實(shí)現(xiàn)。目前,相對集中行政處罰權(quán)還沒有形成全國統(tǒng)一有效的監(jiān)督執(zhí)行法,只有各別地方出臺了專門的相對集中行政處罰權(quán)監(jiān)督的地方性規(guī)范性文件,⑤筆者認(rèn)為,完善的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面:第一,賦予地方權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)限。相對集中行政處罰權(quán)是行政系統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整,從某種意義上講屬于立法權(quán)限范疇,應(yīng)該得到各級人大及常委會的有效監(jiān)督。第二,形成有效的層級監(jiān)督。行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督是行之有效的監(jiān)督約束機(jī)制。在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立相對集中行政處罰權(quán)的層級監(jiān)督主要包括:上下級之間監(jiān)督,本級政府監(jiān)督,行政監(jiān)察部門監(jiān)督三個方面。第三,建立完善的行政執(zhí)法責(zé)任制。具體操作要層層分解執(zhí)法任務(wù)、量化目標(biāo)責(zé)任,明確城管執(zhí)法工作的各個環(huán)節(jié)、工作流程和每一名工作人員的工作任務(wù)與目標(biāo),切實(shí)做了崗位責(zé)任制。第四,形成良好的群眾監(jiān)督機(jī)制。相對集中行政處罰權(quán)部門應(yīng)當(dāng)建立信息公開制度,及時公示并宣傳相關(guān)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章,使行政相對人及時了解規(guī)范性文件的內(nèi)容,一方面可以使相對人更好的理解與配合執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動,另一方面可以使人民群眾更好的行使監(jiān)督權(quán)力。同時相對集中行政處罰權(quán)部門還應(yīng)建立暢通的救濟(jì)途徑與公民投訴渠道,保障人民群眾監(jiān)督權(quán)的行使。

(四)提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)

相對集中行政處罰權(quán)現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍人員大都由原監(jiān)察人員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人、公開招考的工作人員三部分組成。行政執(zhí)法涉及的專業(yè)領(lǐng)域廣,涉及的法律、法規(guī)幾百項(xiàng),對人員的素質(zhì)要求非常高,不僅要熟悉各專業(yè)領(lǐng)域的法律、法規(guī),而且要清楚每項(xiàng)執(zhí)法程序,甚至要掌握專門的檢查技術(shù),從目前情況看,較大一部分人員素質(zhì)顯然不能完全適應(yīng)工作需要。提高行政執(zhí)法人員素質(zhì),可以從以下幾個方面把握:第一,把好進(jìn)人關(guān)。相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)為公務(wù)員,需通過正規(guī)公務(wù)員考試,或其他符合法律規(guī)定的途徑方可進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍,要做到寧缺勿濫。第二,加強(qiáng)對專業(yè)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。重點(diǎn)加強(qiáng)對專業(yè)執(zhí)法人法律知識培訓(xùn),執(zhí)法方式、方法培訓(xùn),依法執(zhí)法,人性化管理、柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法并用,避免激化社會矛盾。