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    略論農(nóng)村法律秩序之構(gòu)建

    2009-06-18 06:26:10蔣傳宓
    經(jīng)濟研究導(dǎo)刊 2009年9期
    關(guān)鍵詞:保障構(gòu)建

    蔣傳宓

    摘要:合理的社會秩序應(yīng)該能夠充分地保護社會各主體的合法權(quán)益。由于歷史和現(xiàn)實的原因,中國現(xiàn)有的農(nóng)村社會秩序所固有的缺陷,已無法在新形勢下對農(nóng)民權(quán)益進行有效的保護。在市場經(jīng)濟與民主政治的框架下,要實現(xiàn)新農(nóng)村目標(biāo),構(gòu)建農(nóng)村法律秩序是必然的選擇,也是建設(shè)和諧農(nóng)村的當(dāng)務(wù)之急。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村法律秩序;構(gòu)建;村民權(quán)利;保障

    中圖分類號:DF2文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)09-09-0049-02

    中國雖然從立法上確立了村民自治制度,黨中央和國務(wù)院也非常重視農(nóng)村法制建設(shè),但是從現(xiàn)實情況看,法治農(nóng)村還面臨不少問題。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進,農(nóng)村社會的利益沖突不斷涌現(xiàn),構(gòu)建農(nóng)村法律秩序,已成中國農(nóng)村社會改革與發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

    一、構(gòu)建農(nóng)村法律秩序面臨的問題

    (一)村民自治體制不合理,自治受阻

    改革開放以來,人民公社體制被否定,中國農(nóng)村基本上實行了政社分設(shè)的“鄉(xiāng)政村治”體制。農(nóng)村政治事務(wù)、行政事務(wù)由鄉(xiāng)級政府進行管理,公共事務(wù)和公益事業(yè)則實行村民自治。

    然而,這種體制存在三個最基本的矛盾:農(nóng)村基層黨組織(領(lǐng)導(dǎo)權(quán))與村委會(村治權(quán))相互沖突;鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力干涉村民的自治權(quán);村委會權(quán)力沖擊集體經(jīng)濟權(quán)。這嚴(yán)重阻止了村民自治。據(jù)調(diào)查,在村務(wù)管理中,村民會議很少召開,甚至有的村從未召開過;由于村務(wù)公開欄的內(nèi)容基本上是計劃生育方案和村干部人事變動情況,而村財務(wù)及救災(zāi)救濟款物的發(fā)放情況較少,極少有人去看[1]。

    (二)集體所有權(quán)實現(xiàn)機制不健全,村民的經(jīng)濟權(quán)利受到威脅

    憲法確立了農(nóng)村土地集體所有制,農(nóng)民只能承包經(jīng)營。但承包經(jīng)營并不順利:一是村委會憑借對土地的控制權(quán),為了獲取土地收益,制造種種借口,單方撕毀承包合同,隨意“調(diào)整”已發(fā)包的土地,侵害了農(nóng)民的土地承包權(quán)和土地收益權(quán)?!度嗣穹ㄔ簣蟆肪驮d一個案例:黑龍江省村民楊文彬所承包的400畝荒山熟化后被無償收回,并被罰款[2]。二是在集體土地國有化的過程中,農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的權(quán)益被侵害。有些地方政府為了追求“政績”,甚至為了“提高”財政收益,憑借手中的權(quán)力,對集體土地強征濫占,并給予農(nóng)民過低標(biāo)準(zhǔn)的補償[3]。

    (三)權(quán)利救濟措施不到位,村民權(quán)益得不到保障

    調(diào)查顯示,調(diào)解仍然是中國農(nóng)村救濟權(quán)利最重要的方式。對于鄰里糾紛,大多數(shù)村民選擇找村干部或人民調(diào)解員解決,或者選擇找村里有威信的人解決,甚至有的人干脆忍氣吞聲,只有少數(shù)選擇打官司。而遇到村委會侵犯承包經(jīng)營權(quán)時,絕大多數(shù)村民選擇找村委會、向鄉(xiāng)政府反映或到上級政府上訪,選擇打官司的只是極少數(shù),個別村民找新聞媒體主持公道。村民認為遇事打官司是因為沒有其他辦法,實屬被逼無奈[1]。

    (四)村民、干部法律意識缺乏,農(nóng)村法治難行

    農(nóng)村是法律的盲點。村民不知法、不信法、不求法。據(jù)調(diào)查,大多數(shù)農(nóng)民不能區(qū)分政策與法律,更談不上了解相關(guān)法律程序[1]。在他們看來,辦個酒席、洞房花燭,就是“結(jié)婚”,至于登記與否,沒有什么關(guān)系。作為“熟人”社會,注重的是親情、鄉(xiāng)情、家法、族規(guī),依賴的是傳統(tǒng)的倫理與長者的威信,而法律距離他們則是那么的遙遠!

    二、構(gòu)建農(nóng)村法律秩序的對策與建議

    (一)認真貫徹憲法精神,梳理有關(guān)三農(nóng)立法

    有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)梳理涉農(nóng)法律,消除法律之間的矛盾,建立完整和科學(xué)的三農(nóng)法律體系。第一,進一步明確鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系,“鄉(xiāng)政”權(quán)與“村治”權(quán)的界定應(yīng)盡量具體,以保證村民自治落到實處。第二,理清村黨支部與村委會的關(guān)系,明確各自的職權(quán)職責(zé)。村委會就村務(wù)所作的決定,只要合法,對群眾有益,群眾擁護,黨支部沒有必要加以干涉;而促使村務(wù)公開、村干部廉潔以及宣傳法律和黨的政策則是村黨支部的工作重心。第三,設(shè)計“村”的治理結(jié)構(gòu)。“村民大會”為村的最高權(quán)力機構(gòu),村委會和集體經(jīng)濟組織由村民大會產(chǎn)生,其地位低于村民大會,受其監(jiān)督;村委會的職權(quán)只是管理村公共事務(wù)與公益事業(yè),集體經(jīng)濟組織負責(zé)經(jīng)營集體資產(chǎn)。

    (二)尋求有效機制,實現(xiàn)民主權(quán)利

    村民民主權(quán)利包括選舉、建議、參加村民大會、投票等一系列權(quán)利,其中選舉權(quán)是核心。此處就以選舉權(quán)為例來探討如何實現(xiàn)村民民主權(quán)利。首先,確立基層民政部門在村民選舉中的指導(dǎo)與監(jiān)督地位,避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村民選舉中傾向性。其次,加強村民選舉的監(jiān)督力度,不得對候選人規(guī)定法外條件,完全由群眾自己推選;對破壞、操縱、干涉村民選舉的行為予以處罰,處罰措施應(yīng)具體,不能籠統(tǒng)“依法處理”,對“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的”,不僅“當(dāng)選無效”,還應(yīng)當(dāng)予以制裁。也可以將村委會選舉直接納入《選舉法》的調(diào)整范疇。

    在選舉投票的公平問題上,實行“個人和戶的加權(quán)計票法”。(1)確定加權(quán)數(shù)。村民個人每一票的加權(quán)數(shù)為“1”(個人加權(quán)數(shù)),戶代表每一票的加權(quán)數(shù)為“2”(戶代表加權(quán)數(shù));(2)確定全票。將所有登記有選舉權(quán)的村民人數(shù)與個人加權(quán)數(shù)的乘積加上全村戶數(shù)與戶代表加權(quán)數(shù)的乘積作為本次選舉的全票數(shù);(3)投票選舉。有選舉權(quán)的村民和本村戶代表同時過半數(shù)并分別進行投票,選舉有效;(4)計票。將本次村民個人投票數(shù)與個人加權(quán)數(shù)的乘積同本次戶代表投票數(shù)與戶代表加權(quán)數(shù)的乘積相加,即為候選人的得票總數(shù);(5)當(dāng)選。候選人獲得本次選舉全票數(shù)過半的選票,始得當(dāng)選。

    (三)創(chuàng)新集體產(chǎn)權(quán)制度,理順利益關(guān)系

    有人認為,集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革:一是明晰產(chǎn)權(quán),所有權(quán)落于組上,剝離村委會控制集體土地的權(quán)力,使土地集體所有制與農(nóng)民的距離更近;二是淡化所有權(quán),強化使用權(quán),所有權(quán)歸集體,農(nóng)民享有長期完整的使用權(quán);三是取消承包制,確立農(nóng)地使用權(quán)私有;四是取消垂直管理,還權(quán)于農(nóng)民,國家征占集體土地要由村民會議研究決定,不能政府一方說了算[3]。這種觀點是建樹性的,但存在實體上不公平、邏輯上矛盾之嫌。

    在現(xiàn)行憲法框架下進行集體產(chǎn)權(quán)制度改革,其目標(biāo)應(yīng)是“所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)”相互統(tǒng)一、協(xié)調(diào)運作。首先,建立和完善農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和經(jīng)營機構(gòu)。確立集體土地所有權(quán)由村民大會行使,設(shè)立“集體資產(chǎn)管理委員會”等常設(shè)機構(gòu),對土地及其經(jīng)營進行日常管理;明確集體經(jīng)濟組織的是唯一合法的集體資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu),行使集體資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán),村土地的經(jīng)營事項由村民大會決定,集體經(jīng)濟組織負責(zé)實施;確立村委會的村法定監(jiān)察機構(gòu)地位,對村土地的管理和經(jīng)營進行監(jiān)督。其次,建立農(nóng)村土地有償使用制度。村民及其他人在取得集體土地承包經(jīng)營權(quán)時應(yīng)當(dāng)支付對價,該使用權(quán)在不改變土地用途的前提下可以自由轉(zhuǎn)讓;村民對本村土地享有同等條件下的優(yōu)先承包權(quán)。再次,建立合理的征地及補償制度。國家只是農(nóng)地使用的管理者,只有當(dāng)涉及重大社會利益時,國家才可以征用集體土地;強化國家征地的民事性、淡化其行政性,不僅要安置農(nóng)民、補償使用者,而且還要合理補償農(nóng)地所有者的地租損失。

    (四)健全“村治”法律監(jiān)督制度,規(guī)范“村治”行為

    雖然村委會擁有一定的“公權(quán)力”,但現(xiàn)有的國家監(jiān)督機制對其并不奏效。因此,應(yīng)當(dāng)建立有效的“村治權(quán)”法律監(jiān)督機制。(1)“村規(guī)”備案制度。村委會或者村民大會所制定《村民自治章程》和《村規(guī)民約》等村內(nèi)制度,通過向有關(guān)機關(guān)備案的程序,獲得一定的法律效力,也接受相應(yīng)的監(jiān)督。(2)“說明理由”制度。村委會的行為對村民利益有不利影響,或群眾不滿意、有疑問時,村委會必須說明理由,以確?!皟晒_”制度真正貫徹。(3)“村治”司法審查制度。當(dāng)村委會或村干部的行為侵害集體或者自己的合法權(quán)益時,村民可以自己的名義向法院起訴,運用司法審查來規(guī)范“村治”行為,這在《物權(quán)法》中已有體現(xiàn)。①

    (五)完善農(nóng)村法律服務(wù)體制,保障農(nóng)民合法權(quán)益

    完善中國農(nóng)村法律服務(wù)體制,暢通農(nóng)村糾紛處理渠道。(1)吸引高素質(zhì)法律人才進入農(nóng)村,使這些人才進得來、留得住。更重要的還要培養(yǎng)農(nóng)村自己的法律人才,如山東棗莊市開展“兩個一”工程建設(shè)就是一個很好的嘗試,即“為每村培養(yǎng)一名法律大專生村干部,為每戶培養(yǎng)一個法律明白人”,效果不錯。這樣不僅有利于法律的執(zhí)行,而且有利于法律在農(nóng)村的深入。(2)法院設(shè)立專門的“農(nóng)村法庭”,審理涉農(nóng)糾紛,同時指導(dǎo)農(nóng)村普法和調(diào)解的工作。審判方式原則上為流動庭審,方便群眾訴訟,并充分發(fā)揮審判的教育功能。(3)建議在每一個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立一個法律服務(wù)機構(gòu),律師、公證員每年都有義務(wù)在農(nóng)村法律服務(wù)機構(gòu)提供法律援助,為村委會的決策提供法律咨詢和建議,協(xié)助其依法處理好本村的事務(wù),幫助村干部運用法律手段處理村內(nèi)矛盾,指導(dǎo)村民運用法律武器保護自己的合法權(quán)益。

    (六)探索有效的法制教育途徑,提高村民法律意識

    法律秩序的內(nèi)在因素是人們的法律心理,只有村民形成權(quán)利意識、法律意識,內(nèi)化法律精神,才會信仰法律[4]、依法辦事。因此,要加強農(nóng)村法制宣傳教育,做到經(jīng)常性、靈活性、有效性,拋棄“法律工具主義”,全面宣傳法的價值,突出其核心價值——權(quán)利價值。形式上不拘一格,可以結(jié)合農(nóng)民日常生產(chǎn)生活中遇到的問題以案說法,也可以推廣北京市密云縣南穆家峪村的“三上兩進一提高”、重慶黔江區(qū)的“三課一書一警示”等經(jīng)驗。內(nèi)容上要有針對性,涉及三農(nóng)問題的法律法規(guī)要及時宣傳,與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)的法律要深入宣傳,事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的法律法規(guī)要反復(fù)宣傳。在效果上,法律要融入村民生活,化為村民的行為,最終營造出崇尚法治的新農(nóng)村社會氛圍。

    總之,要真正將憲法賦予農(nóng)民的權(quán)利落到實處,構(gòu)建農(nóng)村法律秩序是新農(nóng)村建設(shè)的必然選擇。我們完全有理由相信,在建設(shè)社會主義法治國家的大前提下,中國農(nóng)村法律秩序會指日可待,村民權(quán)也將得到應(yīng)有的保護。

    參考文獻:

    [1]鄭秋,顧鑫,田平.農(nóng)村法治現(xiàn)狀:政策法律區(qū)分模糊 半數(shù)人想學(xué)法[N].人民日報,2006-11-22(13).

    [2]馮瑩,劉煒.一個造林大戶的遭遇[N].人民法院報,2007-07-06(9).

    [3]李昌金.淡化所有權(quán),強化使用權(quán)[J].中國改革,2007,(8).

    [4]張學(xué)亮.依法治國與農(nóng)村法律信仰危機[J].長白學(xué)刊,2002,(6).

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