物業(yè)稅立法模式的類型化及其啟示

朱德莉

摘要：物業(yè)稅在不同的國家和地區(qū)名稱有所不同，但征稅客體都是土地和房屋。世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都開征了此稅種或同類性質(zhì)的稅種。中國現(xiàn)行的稅制是采土地稅與房屋稅分離立法的模式。中國未來物業(yè)稅立法的理想模式應(yīng)選擇個(gè)別財(cái)產(chǎn)稅立法模式中的混合分離制。

關(guān)鍵詞：物業(yè)稅；立法模式；理想模式

中圖分類號：F810.24文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-09－０021－02

物業(yè)稅在不同的國家和地區(qū)名稱有所不同，但征稅客體都是土地和房屋。世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都開征了此稅種或同類性質(zhì)的稅種。由于各國歷史文化背景、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的不同以及配合稅種之間的差異，各國物業(yè)稅的立法模式有很大的差別[1]，歸結(jié)起來有兩種，即一般財(cái)產(chǎn)稅立法模式和個(gè)別財(cái)產(chǎn)稅立法模式。

一、一般財(cái)產(chǎn)稅立法模式及評析

一般財(cái)產(chǎn)稅又稱綜合財(cái)產(chǎn)稅，是對個(gè)人或法人的所有財(cái)產(chǎn)實(shí)行綜合課征的一種稅制。采取一般財(cái)產(chǎn)稅制的國家主要有美國、加拿大、瑞典和德國。不同國家的一般財(cái)產(chǎn)稅的課征對象不一，但大致包括：土地、房屋等不動產(chǎn)；機(jī)器設(shè)備、庫存商品等營業(yè)性動產(chǎn)；汽車、摩托車、船舶等家用動產(chǎn)；資源開采權(quán)、營業(yè)性專利權(quán)、股權(quán)、公司債券、有價(jià)證券等無形動產(chǎn)。20世紀(jì)以來，無形資產(chǎn)的征收一般劃歸為營業(yè)稅或所得稅的征稅范圍。一般財(cái)產(chǎn)稅立法模式的法律制度的構(gòu)建是圍繞著動產(chǎn)和不動產(chǎn)展開的，不僅僅限于房屋和土地這些不動產(chǎn)范圍。由此，該稅制的立法理念和征管方式就會和純粹的不動產(chǎn)稅制有很大的不同。從價(jià)值層面來評價(jià)，一般財(cái)產(chǎn)稅立法模式較為公平。因?yàn)樵撝贫仁前鸭{稅人所有的財(cái)產(chǎn)包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)綜合起來進(jìn)行評估，然后按不同的稅率予以課征。不同的納稅人會因?yàn)閾碛胸?cái)產(chǎn)數(shù)量的不同而適用不同的稅率。從技術(shù)層面分析，采一般財(cái)產(chǎn)稅的國家和地區(qū)的稅收征管制度比較先進(jìn)，尤其是配套制度的建設(shè)較為完備。因?yàn)橐话阖?cái)產(chǎn)稅制要求征稅機(jī)關(guān)有及時(shí)監(jiān)控財(cái)產(chǎn)流向的權(quán)力。

二、個(gè)別財(cái)產(chǎn)稅立法模式及其評析

1.房屋稅附屬于土地稅的立法模式。這種模式盛行于租稅歷史的早期。如中國周代征收的廛布就是房屋稅的起源。廛布是當(dāng)時(shí)課征的土地稅的一部分，對三種房屋征收。早期的房屋與土地的關(guān)系非常密切，房屋稅與土地稅一并征收未加分開，原因在于當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平比較低下，土地所有者承擔(dān)土地稅就已經(jīng)不堪重負(fù)了，況且房屋交易量小，房屋稅的財(cái)政意義完全可以忽略不計(jì)。這種立法模式雖然已逐漸淡出歷史舞臺，但直至今日仍有國家使用。如泰國的土地稅就包括對房屋和房屋占用的土地征收的房地產(chǎn)稅，以及對所有土地征收的地方發(fā)展稅。

2.房屋稅與土地稅分離的立法模式。自17世紀(jì)開始，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會人口的增加，房屋的需求量越來越大，于是土地所有者把土地以各種各樣的方式出讓或批租，讓有能力的開發(fā)商進(jìn)行房屋開發(fā)以滿足人們對房屋的需求。房地產(chǎn)作為現(xiàn)代社會的高附加值產(chǎn)業(yè)，其對國民經(jīng)濟(jì)的影響已不可同日而語?；趪邑?cái)政收入和宏觀調(diào)控的考慮，房屋稅就有了與土地稅相分離的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。這種立法模式構(gòu)建的一個(gè)非常重要的基點(diǎn)就是：不能增加納稅人的稅負(fù)，否則就會招致納稅人的不滿。

3.房屋稅與土地稅混合分離的立法模式。這種模式就是把房屋、土地與其他不動產(chǎn)合并課征不動產(chǎn)稅，又稱物業(yè)稅[2]。在各國和地區(qū)的稅收征收體系中，有以不動產(chǎn)為單一的課稅對象，采用一致稅率的類型，這是純粹的混合制，如我國香港特別行政區(qū)的物業(yè)稅；也有對不動產(chǎn)的不同類別分別規(guī)定征收方法和稅率的不動產(chǎn)稅類型，這又稱混合分離制，如新加坡、巴西等國的不動產(chǎn)稅?；旌戏蛛x稅制具體制度構(gòu)建的要義是：不同財(cái)產(chǎn)門類如房屋、土地和其他建筑物都?xì)w于一個(gè)統(tǒng)一的稅名之下，但稅法構(gòu)成要素可按不同的財(cái)產(chǎn)類別分別予以規(guī)定。房屋和土地混合分離立法模式的優(yōu)勢在于：稅種統(tǒng)一，便于征管；納稅人的稅收負(fù)擔(dān)便于測算，較好地避免了重復(fù)征稅。

三、中國物業(yè)稅立法的模式選擇

（一）這種選擇是對中國稅收價(jià)值目標(biāo)嬗變的回應(yīng)

稅法發(fā)展到今天，它的價(jià)值目標(biāo)已趨于多元化。稅法既要保證征稅主體對于財(cái)政資金的需求，也要滿足納稅主體對于完備的公共產(chǎn)品的需要；稅收既有籌集財(cái)政資金的職能，也具有宏觀調(diào)控、調(diào)整納稅人收入的職能；稅法在賦予稅收機(jī)關(guān)征稅權(quán)的同時(shí)，也要注重納稅人諸項(xiàng)權(quán)利的保障。成功的稅收立法應(yīng)協(xié)調(diào)好稅收的多元價(jià)值目標(biāo)。在眾多的價(jià)值目標(biāo)中，對于中國這樣一個(gè)有著悠久的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)的國家而言，如何協(xié)調(diào)好稅收宏觀調(diào)控職能與稅收中性原則之間的關(guān)系，不僅是物業(yè)稅法律制度構(gòu)建的基點(diǎn)，也是近年來稅法理論研究的重大課題。所謂稅收中性原則，是要求把稅收對各種經(jīng)濟(jì)活動所產(chǎn)生的不良影響降至最低限度。首先，國家在征稅時(shí)，除了使納稅人因納稅而發(fā)生稅負(fù)擔(dān)外，應(yīng)盡可能少地使納稅人再承受其他額外的負(fù)擔(dān)或經(jīng)濟(jì)損失；其次，理想的稅收不應(yīng)對資源的配置起任何作用，讓市場規(guī)則充分地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；最后，在處理國家間的稅收關(guān)系時(shí)，不應(yīng)因稅收而影響或阻礙商品、資金和人員的國際流動。稅收中性原則近幾年盛行于世界上大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和一部分發(fā)展中國家。

在中國這樣一個(gè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家，培植完備的市場競爭環(huán)境應(yīng)是重中之重。在此背景下，稅收立法應(yīng)堅(jiān)持中性稅收原則優(yōu)先，兼顧稅收宏觀調(diào)控職能，物業(yè)稅概莫能外。中國現(xiàn)行法是采土地稅與房屋稅分離的模式，重復(fù)征稅、稅法之間相互抵觸以及過于注重宏觀調(diào)控而導(dǎo)致市場規(guī)則受損的情況比比皆是。例如，使用土地就會涉及耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅，如涉及房產(chǎn)或土地交易，就要交房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅等。再如，中國曾經(jīng)為了配合階段性的經(jīng)濟(jì)政策而開征過不少稅種。從實(shí)證分析上看，過于偏向稅收干預(yù)職能的稅收如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、土地增值稅實(shí)施效果的不效率導(dǎo)致該稅種或廢止或名存實(shí)亡即為佐證。

選混合分離稅制的最大優(yōu)點(diǎn)在于：一是稅名統(tǒng)一，這是中國稅法統(tǒng)一的形式要件；二是房地產(chǎn)市場統(tǒng)一適用物業(yè)稅，取消一些干預(yù)性較強(qiáng)的稅種，讓市場規(guī)則充分發(fā)揮其資源配置的基礎(chǔ)性作用，可減少國家干預(yù)帶來的資源損耗；三是由于稅種的整合，納稅人的稅負(fù)容易測算，可以避免重復(fù)征稅，便于納稅人遵守；四是稅費(fèi)關(guān)系明晰。中國長期以來在房地產(chǎn)市場中存在著稅費(fèi)關(guān)系模糊的弊端，物業(yè)稅的開征特別是土地稅、房屋稅合并立法，稅費(fèi)關(guān)系較以往更加清晰明了。

（二）這種選擇是中國稅法公平原則新的內(nèi)涵在財(cái)產(chǎn)稅中的具體體現(xiàn)

稅收的公平包括橫向公平與縱向公平。橫向公平是形式意義上的公平，縱向公平是實(shí)質(zhì)意義上的公平。這兩種公平的含義是放在代內(nèi)的框架內(nèi)來考察的，而代際公平在財(cái)產(chǎn)稅的開征與改革中理應(yīng)受到更多的關(guān)注。代際公平在物業(yè)稅立法和征管中的含義應(yīng)有兩個(gè)：一是提高土地的使用效率；二是控制土地資源的濫用。因此，圍繞土地的制度設(shè)計(jì)都應(yīng)以提高土地的使用效率和堅(jiān)持代際公平為終極目標(biāo)。物業(yè)稅采一般財(cái)產(chǎn)的混合分離制，在體現(xiàn)代際公平的原則上有如下功用：第一，房屋和土地在現(xiàn)實(shí)中密切相關(guān)，房產(chǎn)或土地稅稅負(fù)對于雙方都會有影響。采混合分離制既可以避免分別立法所帶來的模糊，使決策層準(zhǔn)確把握住兩者的稅負(fù)走向，從而制定出最有利于提高房地產(chǎn)市場運(yùn)行效率的政策，又能保持土地稅和房產(chǎn)稅各自的獨(dú)立品格，各自發(fā)揮其在資源配置方面的功能。第二，混合分離制類型的物業(yè)稅一般是對財(cái)產(chǎn)保有階段征稅。在此情形下，開發(fā)商囤積土地的成本和風(fēng)險(xiǎn)增加，房產(chǎn)炒家以賤買貴賣為贏利模式的投機(jī)炒作的成本和風(fēng)險(xiǎn)增加。這便于政府控制土地資源的濫用。第三，混合分離制類型的物業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)是財(cái)產(chǎn)的市場評估價(jià)值。市場價(jià)值不僅可以反映土地和房屋的供求關(guān)系，更重要的是財(cái)產(chǎn)周圍基本設(shè)施的完備程度和私人對不動產(chǎn)的改良程度對該不動產(chǎn)市場價(jià)值有很大的影響。不動產(chǎn)因周圍基本設(shè)施完備程度的不同和私人對其改良的程度不同，在稅基上要相差好幾倍。

（三）這種選擇是對中國不動產(chǎn)稅收征管效率的提高

長期以來，中國稅收征管效率備受詬病。導(dǎo)致稅收征管效率低下的原因很多，但最為突出的因素主要有以下幾點(diǎn)：一是稅法不統(tǒng)一。中國現(xiàn)行的稅法和法規(guī)大多是20世紀(jì)90年代中期制定和修訂的，當(dāng)時(shí)的立法背景是要改變稅收征管中無法可依的狀況。由于優(yōu)先考慮建構(gòu)稅法體系，立法技術(shù)、立法價(jià)值定位和稅法之間的協(xié)調(diào)就退居其次。因此，重復(fù)征稅以及稅法之間的相互抵觸屢見不鮮，房屋和土地稅收體系也不例外。二是對同一征稅客體，稅收執(zhí)法機(jī)關(guān)呈現(xiàn)不恰當(dāng)?shù)亩嘣?。就房屋、土地等不動產(chǎn)而言，涉及征收或代扣代繳的行政機(jī)關(guān)有稅務(wù)機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)、土地管理部門和房產(chǎn)管理部門?！罢鳌背龆囝^必然帶來征管的低效率和部門保護(hù)主義，使納稅人的積極性受挫。三是稅務(wù)機(jī)關(guān)征管水平的低下和納稅人的納稅意識淡薄。近年來，中國稅制改革一直以簡化稅制、便利征收、降低成本為指導(dǎo)思想，特別是在稅收具體制度的構(gòu)建中，提高征管效率成為了重要的考量標(biāo)準(zhǔn)。就物業(yè)稅制度的塑造而言，采混合分離制的立法模式可以對不動產(chǎn)征管領(lǐng)域中的征管效率產(chǎn)生積極影響。理由如下：第一，采個(gè)別財(cái)產(chǎn)稅制而棄一般財(cái)產(chǎn)稅制，是對中國稅務(wù)機(jī)關(guān)征管水平和公民納稅意識的恰當(dāng)定位。一般財(cái)產(chǎn)稅制是對納稅人的所有動產(chǎn)和不動產(chǎn)合并按一種稅率征稅，這種稅制雖然公平，但對稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收征管水平和公民的納稅意識要求很高。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)不能及時(shí)監(jiān)測到納稅人財(cái)產(chǎn)的變動情況，納稅人本人又怠于申報(bào)，這種稅制的設(shè)計(jì)將會導(dǎo)致大量偷、漏稅的情形發(fā)生，從而降低納稅人對法律的行為依賴。因此，從中國的國情考量，采個(gè)別財(cái)產(chǎn)稅制是明智而務(wù)實(shí)的選擇。第二，從理論上講，房屋和土地是兩種性質(zhì)相似的不動產(chǎn)，且房屋必須建筑在土地之上，將兩者合并課稅是可行的，有利于簡化稅制，便于征收，節(jié)省征收費(fèi)用等。第三，混合分離制不僅是把土地稅和房產(chǎn)稅合并，更重要的是征管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一，稅務(wù)機(jī)關(guān)將成為唯一的征管機(jī)關(guān)。征管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一可消除因“征”出多頭所帶來的征管效率低下的弊端。

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