旅游增權(quán)理論本土化研究

左　冰

中圖分類號F 592.7 文獻標識碼A 文章編號1006-575(2009)-02-0001-08

摘 要：增權(quán)是促進旅游發(fā)展公平性和可持續(xù)性的有效途徑。本文通過對云南省迪慶州政府、開發(fā)商與當?shù)鼐用裨诼糜伟l(fā)展中的權(quán)力關(guān)系狀態(tài)的實地調(diào)查，探索將旅游增權(quán)理論應(yīng)用于中國旅游實踐的框架和途徑。研究表明，在旅游發(fā)展過程中，由于旅游資源產(chǎn)權(quán)界定不清晰、信息不對稱、缺乏權(quán)利意識和管理技能，社區(qū)居民普遍處于被排斥的無權(quán)狀態(tài)，導(dǎo)致了旅游發(fā)展中尖銳的社會沖突，成為我國旅游發(fā)展面臨的最大的約束和引發(fā)各種社會矛盾的根源。必須打破不平衡的權(quán)力關(guān)系，增進社區(qū)的權(quán)能。其中，明晰資源產(chǎn)權(quán)，改革旅游資源租賃使用制度是解決所有問題的起點，同時也需要信息增權(quán)和教育增權(quán)的支持。

關(guān)鍵詞：旅游；社區(qū)增權(quán)；本土化；迪慶

一、引言

增權(quán)是旅游目的地獲得可持續(xù)發(fā)展的必要前提(Sofield，2003)。在廣大發(fā)展中國家，與政府的權(quán)威和資本的力量相比，旅游地社區(qū)普遍處于無權(quán)狀態(tài)，旅游往往被開發(fā)商、政府所控制而不是社區(qū)所控制。因而有必要通過社區(qū)增權(quán)，幫助當?shù)厣鐓^(qū)形成權(quán)利意識，打破不平衡的權(quán)力關(guān)系，增強社區(qū)在旅游開發(fā)方面的控制權(quán)和利益分享權(quán)，保證當?shù)厣鐓^(qū)利益最大化并且能夠部分地控制旅游在地方的發(fā)展(左冰，保繼剛，2008)。旅游增權(quán)理論最早出現(xiàn)于1999年斯徹文思(Scheyvens，1999)對生態(tài)旅游的研究，此后澳大利亞學(xué)者索菲爾德(Sofield，2003)從南太平洋所羅門群島和斐濟旅游發(fā)展實踐出發(fā)，進一步深化了旅游增權(quán)的概念、理論和方法。2008年，左冰、保繼剛將旅游增權(quán)理論引入中國，首先從理論上進行了梳理、吸收和批判。他們指出，旅游增權(quán)理論為推動旅游發(fā)展的公平性，探索形成社區(qū)參與旅游發(fā)展的有效模式提供了一個全新的視角和理論突破點，必將在中國的旅游研究和實踐中得到廣泛應(yīng)用。但是由于中西方政治制度、經(jīng)濟制度以及社會文化背景的差異，將旅游增權(quán)理論引入中國需要避免貪圖簡便地“套用”或不加質(zhì)疑地“移植”的做法，必須從中國復(fù)雜的歷史背景以及現(xiàn)實條件出發(fā)對該理論加以“解釋、補充、修改”，這樣的“引入”才會具有有效性與生命力。

2007年10月至11月間，筆者前往云南省迪慶州，對當?shù)芈糜伟l(fā)展狀況以及政府、開發(fā)商與當?shù)鼐用裨诼糜伟l(fā)展中的權(quán)力關(guān)系狀態(tài)進行了為期三周的實地調(diào)查，以期深入考察增權(quán)理論在中國旅游發(fā)展實踐中的有效性與應(yīng)用價值，探尋為社區(qū)居民進行增權(quán)的途徑和制度框架。旅游增權(quán)理論的本土化研究，既有助于補充和完善旅游增權(quán)理論的理論體系，也有助于構(gòu)建中國旅游增權(quán)的實踐框架，形成“健康地”學(xué)習(xí)西方的學(xué)術(shù)態(tài)度，兼具理論、實踐以及方法上的多重意義。

二、云南省迪慶州案例

1.云南省迪慶州旅游發(fā)展簡況

迪慶藏族自治州(以下簡稱為迪慶州)位于云南省西北部，是“三江并流”世界自然遺產(chǎn)和中國大香格里拉生態(tài)旅游區(qū)的重要組成部分。迪慶州是我國西部高品位旅游資源最為富集的地區(qū)之一，擁有梅里雪山、虎跳峽、哈巴雪山、白馬雪山等雄奇的自然景觀；以康巴文化為主體的多元少數(shù)民族文化和良好的生態(tài)環(huán)境和諧地融為一體，具有極高的文化價值、旅游價值和科學(xué)價值。其邊緣的地理區(qū)位和相對未開發(fā)的狀態(tài)，成為中國中西部地區(qū)旅游發(fā)展狀況的一個縮影，為研究旅游增權(quán)理論及其實踐提供了一個理想的“實驗場”。

迪慶旅游業(yè)發(fā)展正式起步于1994年。復(fù)雜的地質(zhì)地形造成該地區(qū)歷來交通極為不便，因而旅游業(yè)發(fā)展十分緩慢。1999年，香格里拉機場建成并通航，使迪慶州可進入性得到一定程度改善。至2003年底，隨著214國道二級公路新建項目、香格里拉—德欽三級公路改建項目、以及香格里拉旅游東環(huán)線建成并通車，極大地改善了可進入性和流動性，迪慶州旅游業(yè)才進入了實質(zhì)性開發(fā)和快速發(fā)展階段。2006年，迪慶州接待海外旅游者人次數(shù)、旅游外匯收入、旅游總收入分別居云南省第三位、第二位和第四位。旅游業(yè)提供稅收占當年全州財政收入的比重由2000年的5%增加到34%。旅游已經(jīng)成為迪慶州重要的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，并將繼續(xù)作為推動迪慶州社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化的主要動力(注：摘自迪慶藏族自治州旅游局《迪慶州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)研報告》(2007年10月25日)。)。然而，在旅游走向市場化和商品化的同時也引發(fā)了不同利益集團對于旅游收益的激烈爭奪。

目前，迪慶州政府正在大力推行鼓勵旅游發(fā)展的政策。2007年12月，迪慶州委、州政府召開全州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會，正式頒發(fā)了《中共迪慶州委、州人民政府關(guān)于提升香格里拉國際旅游品牌，實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展實施意見》(下文簡稱《實施意見》)，州政府將按照新的構(gòu)想對全州旅游資源進行規(guī)劃布局。旅游資源的空間重組在表面上是對地方旅游生產(chǎn)力布局的調(diào)整，而其實質(zhì)是對利益分配機制的重新調(diào)整并形成新的空間分配格局。這種調(diào)整將同時觸及既得利益者和新進入者的利益，因而往往會加劇旅游發(fā)展中已經(jīng)存在的矛盾和利益沖突。

2.旅游開發(fā)中的利益爭奪與沖突

沖突之一：政府與開發(fā)商的討價還價。按照《實施意見》規(guī)定，虎跳峽、白水臺以及哈巴雪山將統(tǒng)一納入虎跳峽國家公園旅游經(jīng)營公司進行經(jīng)營管理，由迪慶州旅游投資集團公司(以下簡稱州旅游投資公司)統(tǒng)一開發(fā)和建設(shè)。然而，早在2002年，虎跳峽、白水臺、哈巴雪山以及碧塔海景區(qū)就已經(jīng)被天界神川旅業(yè)發(fā)展有限公司(以下簡稱天界神川公司)承包了40年的經(jīng)營權(quán)。天界神川公司由云南華能瀾滄江實業(yè)有限公司和香格里拉縣人民政府共同組建；主要投資方是云南瀾滄江水電開發(fā)有限公司，隸屬中國華能電力集團。據(jù)悉，華能集團投資虎跳峽景區(qū)的主要目的并非發(fā)展旅游而是要開發(fā)虎跳峽水利資源修建水電站。由于遭遇到各方阻力，虎跳峽電站是否修建至今未定，但該公司已經(jīng)在景區(qū)進行了前期地質(zhì)勘探，“對于發(fā)展旅游似乎并不在意”(注：根據(jù)筆者對迪慶藏族自治州旅游局有關(guān)負責人訪談?wù)怼?。

新的旅游空間發(fā)展格局的需要促使迪慶州政府終止與天界神川公司的租賃合同，將虎跳峽、哈巴雪山、白水臺景區(qū)一并納入州旅游投資公司進行開發(fā)和經(jīng)營管理。由于天界神川公司投資背景較為復(fù)雜，終止租賃合同難度較大。但是，迪慶州政府在組建州旅游投資公司時，采取政府控股的形式收購了當?shù)卦新眯猩绲拇蟛糠止蓹?quán)。原旅行社所有人成了小股東，受雇于州旅游投資公司經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)。這樣，州旅游投資公司便幾乎完全控制了地方旅行社的經(jīng)營行為。在與天界神川公司的博弈中，為取得談判優(yōu)勢，迪慶州旅游投資公司已暗中禁止本地旅行社招徠游客進入白水臺景區(qū)旅游(長線地接團以及國外游客除外；白水臺自身吸引力不強及路途遙遠也是部分原因)，雙方博弈結(jié)果至今未知。

沖突之二：政府與社區(qū)的控制權(quán)之爭。松贊林寺是迪慶州著名的景點之一，幾乎是每位游客必游之地。2006年7月，香格里拉縣政府將松贊林寺門票由10元調(diào)整到30元，但并未相應(yīng)調(diào)整門票收益分配。這引起了松贊林寺喇嘛以及東、西兩側(cè)的崇古村與小街子村村民的強烈不滿。村民們認為，松贊林寺是村落的寺廟而不是政府的寺廟，是他們世代供奉集資修建而成的，理當享有更多的門票收益。于是當?shù)卮迕穸氯饲巴少澚炙碌谋亟?jīng)之路，所有的旅行團都不得入內(nèi)，只在路邊開了個小口子接待自助游客，并向每位游客派發(fā)一份村民自治宣傳單，同時收取門票10元。這次爭執(zhí)甚至引發(fā)了流血沖突。至筆者調(diào)研之時，松贊林寺經(jīng)營秩序已經(jīng)恢復(fù)，但本地旅行社均不再招徠游客進入松贊林寺(長線地接團以及國外游客除外)，門票也由松贊林寺內(nèi)的喇嘛負責收取，且票面無地稅專用章。

德欽明永村的情況則更加具有廣泛的代表性。德欽縣境內(nèi)的卡瓦格博雪山(媒體稱梅里雪山)是中國海拔最低的冰川，是藏區(qū)八大神山之一。1999年，明永村的村民開始在入山的空地上興建各種旅館、食品店和小賣部接待國內(nèi)外游客。后來，德欽縣旅游部門將這片并不開闊的場地規(guī)劃設(shè)計為冰川公園大門、停車場和其它旅游設(shè)施用地，而村民自建的接待設(shè)施則被定為不合法建筑而被迫停工。雖然此舉沒有引發(fā)強烈的社會沖突，但是村民們卻提出了一個旅游開發(fā)中關(guān)于財產(chǎn)權(quán)利界定的最核心的問題：“為什么旅游部門可以建旅游設(shè)施，而村民不能建?”。

沖突之三：開發(fā)商與社區(qū)居民的門票收益之爭與景區(qū)空間分割。虎跳峽是世界知名的徒步旅游目的地，接待游客獲取的收入也成為當?shù)卮迕裰饕募彝ナ杖雭碓?。天界神川公司承包?jīng)營虎跳峽景區(qū)后，除修建了虎跳峽門景系統(tǒng)外，幾乎沒有對該景區(qū)進行任何其它項目開發(fā)建設(shè)，僅每年付給上虎跳村民每戶每年500元、中下虎跳村民每戶每年300元作為經(jīng)濟補償。2006年天界神川公司在中虎跳核桃園村設(shè)立了收費點，當?shù)卮迕駬膱F隊游客的進入和收費點的設(shè)立會趕走帶給他們豐厚收益的徒步游客，因此聚眾反對。后經(jīng)協(xié)調(diào)，形成了獨特的空間分割格局：上虎跳峽作為大規(guī)模團隊游客參觀的旅游景區(qū)，門票收益歸公司所有，居民僅收取每年的補償金，且可以在景區(qū)內(nèi)從事小商品販賣和抬轎，但需交納管理費；中虎跳峽徒步旅游收益留歸當?shù)厝怂?，團隊旅游車輛不能進入。

沖突之四：征地中潛伏的隱患。(吉沙村)千湖山景區(qū)的開發(fā)更加具有典型性。1999年，云南子元房地產(chǎn)開發(fā)公司表示要出巨資購買千湖山的開發(fā)權(quán)，建設(shè)項目包括投資2600萬元修建一條2600米的空中索道，以及修建山頂酒店與度假設(shè)施。由于審批程序的問題，計劃一直沒有啟動。2002年該公司與吉沙村的村干部簽定了一份經(jīng)濟補償協(xié)議。在這份協(xié)議中，子元公司沒有說明開發(fā)項目的具體規(guī)劃，對村民的補償非常含糊：土地開發(fā)面積約40平方公里，開發(fā)年限為40年；前3年(2005至2007年)每年向吉沙村民給付補償費15萬元。但是沒有提及3年后的財務(wù)安排，沒有說明40年一共支付多少補償金額，也沒有付款違約的責任條款。該協(xié)議同時規(guī)定“村民不能進入開發(fā)范圍從事任何經(jīng)營”。在協(xié)議的簽名欄中，86戶400多人的吉沙村民只有7個人按了手印。2004年7月，吉沙村民在NGO組織(Non-Government Orgnization)的協(xié)助下第一次聘請了一位法律顧問，委托云南瑞祥律師事務(wù)所李律師代表吉沙村在千湖山開發(fā)中爭取合法權(quán)益。其后子元公司才將2005至2007年每年的補償改為25萬元，并確定2008至2043年每年補償40萬元；但合同仍然要求村民不得在40平方公里的開發(fā)范圍內(nèi)從事任何經(jīng)營活動。此后雙方爭議并未停歇。

沖突之五：本地司機的本土意識。對于空間和利益的爭奪不僅存在于轄區(qū)之內(nèi)，也存在于轄區(qū)之間。由于迪慶州旅游客源絕大部分來自麗江，為了方便，這些游客往往租車前往虎跳峽或香格里拉游玩。這樣就造成了迪慶州司機們利益的損失。2006年4～5月間，迪慶司機與麗江司機在橋頭鎮(zhèn)發(fā)生了沖突，迪慶司機不許迪慶州以外的車輛(主要是麗江車輛)搭載游客進入虎跳峽景區(qū)。凡麗江牌號的旅游車輛，不是被砸就是被掀翻。之后經(jīng)協(xié)商，凡運輸游客的麗江車輛只能到達橋頭鎮(zhèn)，然后讓游客換乘本地司機的車輛進入虎跳峽。游客可以將門票錢直接交給本地司機，50元的門票往往只需要花25～30元即可。

除了不同利益群體之間的沖突外，迪慶州縣級政府與州旅游投資公司之間的矛盾也相當突出。按照屬地管理原則，原已開發(fā)的景區(qū)歸屬于各地方縣級政府管轄(意味著門票收入歸縣財政所有)；將開發(fā)投資權(quán)限劃歸投資公司后，縣級政府與集團公司面臨著景區(qū)門票收益如何分配的問題。

3.政府、開發(fā)商與社區(qū)不平衡的權(quán)力關(guān)系狀態(tài)

景觀就是資本，旅游者就是現(xiàn)金。地理景觀與工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品不同的是，它們在空間上是固定的，也是稀缺的，是可以通過旅游者流動增值的資本。在道路基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”約束時期，無論是資本還是旅游者，可進入性與流動性十分有限，空間被商品化的機會很小，從旅游者身上獲取的租金非常微薄，此時的利益沖突不會很明顯。但是，當?shù)缆方ㄔO(shè)破除了空間障礙，資本增加了它接近土地資源的能力并且能夠?qū)⒙糜握哌\送到更遠的距離，空間就被轉(zhuǎn)化為由全球或區(qū)域性旅游流和資本流定價的場所，成為一種獲利的機會和工具。這時對空間以及空間權(quán)利的爭奪也由此產(chǎn)生了。因為誰受益，誰走在前面，可能就將由誰在旅游發(fā)展過程中控制著經(jīng)濟資源、收益權(quán)、生產(chǎn)以及更加關(guān)鍵的全球或區(qū)域性資本流和旅游流的分布，并由此決定著財富和權(quán)力的再分配。這樣，工業(yè)生產(chǎn)模式下不同利益群體對生產(chǎn)要素的爭奪相應(yīng)地演變?yōu)槁糜伟l(fā)展中對空間資源的爭奪，甚至成為對于空間可進入性的爭奪。所有沖突的核心都圍繞著誰可以合法地控制或使用空間資源，以便掌握或獲得由于旅游者流動而帶來的經(jīng)濟上的收益。

這一空間和利益爭奪過程，實質(zhì)上是對現(xiàn)有社會權(quán)力(利益)分配機制的集中展示。旅游具有高度的場所依賴。由于吸引物的不可移動性，在旅游發(fā)展過程中，土地開發(fā)控制著旅游。在發(fā)展中國家，土地常常被政府部門支配和控制，它們擁有或者能夠征收土地用于開發(fā)，也能嚴格規(guī)制或控制開發(fā)的過程。因而，政府作為土地資源的控制者、土地權(quán)利代言人和集體利益的代理人，擁有調(diào)配空間資源的絕對權(quán)威，可以通過運用行政權(quán)力控制和限制土地利用的可能性以及旅游者在空間和時間上的流動實現(xiàn)政治目標和意圖(Hohl and Tisdell，1995)。在現(xiàn)代商業(yè)社會市場經(jīng)濟中，資本是最重要的也是最有權(quán)力的流動性資源。作為資本擁有者的開發(fā)商可以通過收買空間的集體代理人和精英分子話語權(quán)作為行動策略?！白陨隙隆钡恼⒎?、政策和規(guī)劃控制，以及外部投資者的強勢地位，使社區(qū)居民基本上處于無權(quán)(powerlessness)的狀態(tài)，他們在旅游發(fā)展中的參與權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)和控制權(quán)極度匱乏，不僅喪失了控制和自由地安排自己最重要的生存要素的用途并獲得相應(yīng)收益的權(quán)利，而且承擔著旅游發(fā)展成功或失敗的責任與后果。事實上，他們清晰地認識到了財產(chǎn)權(quán)利的變化，感到被旅游發(fā)展所排斥和利用，但因既缺乏權(quán)力又缺乏對于自身權(quán)利的認識，難以尋求合法的途徑和產(chǎn)生話語來證明自己維護空間權(quán)利的正當性，和平地爭取自己的利益，只有靠“梁山泊式”的蠻橫的、不合法的方式來伸張自身的利益訴求。這種不平衡的社會權(quán)力分配機制必將對旅游發(fā)展的過程產(chǎn)生重要的影響。

Ap(1992)與Sofield(2003)指出，在社區(qū)與旅游開發(fā)機構(gòu)(政府、開發(fā)商或其他任何開發(fā)組織)的權(quán)力交換中，可能出現(xiàn)三種結(jié)果(見圖1)。第一種結(jié)果對應(yīng)著圖中第1種情形，旅游機構(gòu)與社區(qū)都具有獨立的同等強度的權(quán)力，雙方都將這種互換視為有利的，并認可其所得收益，可以獲得可持續(xù)的旅游發(fā)展。第二種結(jié)果對應(yīng)著圖中第4種情形。交換雙方都無權(quán)，此時雙方都沒有激勵進行交換，旅游不可能得到發(fā)展。第三種結(jié)果對應(yīng)著圖中2、3兩種情形，當旅游機構(gòu)和社區(qū)任一方控制著資源并具有較強的權(quán)力時，必然產(chǎn)生對另一方不利的交換結(jié)果。在這種情形下，由于失利的一方對交換結(jié)果不滿意而可能損害或中止雙方的利益交換，旅游發(fā)展不可持續(xù)。因此，在旅游發(fā)展中，如何在政府、開發(fā)商與社區(qū)居民之間進行適當?shù)臋?quán)力關(guān)系平衡是關(guān)系到旅游目的地能否獲得成功發(fā)展的重要因素。旅游研究不應(yīng)當無視權(quán)力斗爭的存在或粉飾其復(fù)雜性，相反，對于旅游發(fā)展中的政治和權(quán)力關(guān)系的分析應(yīng)當引起旅游研究者的關(guān)注和重視。

圖1 社會權(quán)力交換與旅游發(fā)展的結(jié)果

資料來源：Sofield(2003：245)

三、為社區(qū)增權(quán)：增進旅游發(fā)展的公平性與可持續(xù)性

迪慶州案例并非是一個高度地方化的事件，而是我國和大多數(shù)發(fā)展中國家普遍存在的現(xiàn)象。如上所述，要真正實現(xiàn)旅游可持續(xù)發(fā)展，社區(qū)和外部資本以及各類機構(gòu)之間非均衡的權(quán)力關(guān)系必須得到適當?shù)闹匦路峙?。與政府的強制力和開發(fā)商的資本力量相比，社區(qū)居民是處于弱勢地位的而非平等的協(xié)商者，因此必須通過增強社區(qū)權(quán)能(community empowerment)——“社區(qū)增權(quán)”，建立起有助于當?shù)厣鐓^(qū)參與旅游發(fā)展決策的權(quán)力框架與制度框架，才能真正凸顯社區(qū)在旅游發(fā)展中的主體地位，使社區(qū)力量與外部力量達成平衡。

1.制度增權(quán)：改革旅游資源租賃使用制度為股份制

權(quán)力產(chǎn)生于財產(chǎn)權(quán)(property right)。財產(chǎn)權(quán)不僅是政府機構(gòu)而且是個人和社會組織重要的權(quán)力資源(Mann，1986)。它是理解權(quán)力的基礎(chǔ)和考察個體、資源、關(guān)系、結(jié)構(gòu)和制度互動的通道(Church and Coles，2007)，在維持不平衡的權(quán)力分配中起著重要的作用(Haugaard，1997)。在上述一系列社會沖突的背后其實隱藏著一個更為基本的問題——土地的掌控方式。因為土地是一切景觀資源的載體，是一切物質(zhì)財富的來源，“能否有效地從土地上獲得收益是人類生死存亡的關(guān)鍵所在”(皮特，2008：1)，因而土地的分配和使用狀況才是沖突的真正的核心問題。在我國，由于土地權(quán)屬變更的歷史復(fù)雜性和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期法律條款在土地資源權(quán)屬問題上的不確定性，即所謂的“空制度”或“制度模糊”(皮特，2008：106)，不僅“限制了(社區(qū)居民)從旅游實踐中獲得收入的能力”(Shaw and Williams，2004：25)，而且成為權(quán)力關(guān)系失衡的根源。

依據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，城市土地為國有，農(nóng)村土地為“農(nóng)民集體所有”。事實上，“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體(注：見《把地權(quán)還給農(nóng)民——于建嶸對話陳志武》.http：∥www.blogchina.com/20080214474798.html.)。而政府為了旅游發(fā)展的“公共利益”需要，可以合法地征收農(nóng)民土地將其轉(zhuǎn)化為國有并進行旅游開發(fā)。這意味著集體土地的處置權(quán)仍然控制在國家手中，事實上控制在那些擁有金融資源、政治影響以及掌握著土地處置權(quán)的官員(Weaver，2006)或農(nóng)村集體代理人手中，盡管他們實際上并不擁有土地的所有權(quán)。

同集體土地產(chǎn)權(quán)相似，國有土地產(chǎn)權(quán)同樣含混不清(皮特，2008)。雖然《土地管理法》規(guī)定，森林、草原和荒地屬于國有，但究竟哪一級組織或機構(gòu)才是國有土地的合法代理并無明文規(guī)定。而且這些土地并非無人之地，而是當?shù)鼐用袷来毖苌ⅲ瑥氖律a(chǎn)、生活和棲息的地方，是人們生存資料的來源。按照農(nóng)村社會不成文的習(xí)俗慣例，一旦農(nóng)民開墾并使用了森林、草原或荒地，那么隨著時間的流逝，他們實際上就擁有了土地的習(xí)俗權(quán)(皮特，2008)，因而人們常常將森林、草場等地視為共有財產(chǎn)。表面上似乎通過將土地開發(fā)為旅游景區(qū)接待游客有利于推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，可以帶動當?shù)鼐用衩撠氈赂?，但結(jié)果往往相反。因為當?shù)鼐用窦炔荒軟Q定土地賣與不賣，也不能與買方平等地談判價格，開發(fā)商作為強勢階層則可借國家之名、政府(官員)之手廉價獲得土地，而且往往把社區(qū)居民排斥在土地增值收益分配之外。例如，迪慶州屬都湖景區(qū)最初是原大中甸公社的養(yǎng)魚場，后來養(yǎng)魚場承包給了公司，之后又變成了旅游景區(qū)，當?shù)卮迕裆踔敛恢朗窃趺椿厥?。原來村民還可以在湖邊的草壩上放牛，但現(xiàn)在只能在景區(qū)大門外的草場上放牛。門票收入沒有他們的份，在景區(qū)里提供牽馬服務(wù)還需要交給公司管理費。最終，作為土地象征意義上的所有者和真正使用者的農(nóng)民徹底喪失了應(yīng)有的財產(chǎn)權(quán)利，甚至連生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)也遭到了破壞；而且他們沒有任何可利用的法律依據(jù)來維護自己的權(quán)利，只能靠“不斷制造麻煩”爭取自己的權(quán)益。其最終結(jié)果不是促進而是阻礙了旅游發(fā)展。

這種由于旅游發(fā)展而導(dǎo)致的土地所有權(quán)屬方面的尖銳沖突和爭奪已經(jīng)成為我國旅游發(fā)展面臨的最大的約束和引發(fā)各種社會矛盾的根源，必須引起高度重視并從制度上加以解決。僅靠社區(qū)自發(fā)的抗爭行動來保護集體的利益，既脆弱又危險，不僅會使個人淪為利益沖突的犧牲品，甚至?xí)?dǎo)致更加廣泛和嚴重的社會沖突。只有明晰資源產(chǎn)權(quán)，改革旅游資源租賃使用制度，才是解決所有問題的起點。

一般認為，產(chǎn)權(quán)是包括所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)在內(nèi)的“權(quán)利束”，而我國法律僅規(guī)定了各類土地資源的所有權(quán)屬關(guān)系，在其余權(quán)屬方面并不清晰。因此，在國有旅游資源或農(nóng)村集體資源的開發(fā)和使用中，必須從制度上明確：

(1) 各級各類國有旅游資源或農(nóng)村集體資源的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)的權(quán)屬問題以及各級各類資源代理人(機構(gòu))的職責與權(quán)利。

(2) 將農(nóng)村集體所有資源納入旅游開發(fā)時，必須向全體所有者(村民)公開具體內(nèi)容，并經(jīng)全體成員表決，不得由集體代理人個人進行處置。

(3) 變更目前廣泛推行的“土地租賃+補償金”制度為土地(資源)股份制度。土地(資源)入股是指：按照政府規(guī)劃和安排，需要將某地開發(fā)成為景區(qū)時，首先必須對所使用的土地資產(chǎn)進行評估；評估應(yīng)當由土地資產(chǎn)的使用者(開發(fā)商)和持有單位(村集體)向土地管理部門提出申請，共同委托第三方機構(gòu)進行，評估結(jié)果作為確定土地使用權(quán)折股的基礎(chǔ)；開發(fā)商除了資金入股外，還可以作為經(jīng)營管理方以管理入股或技術(shù)入股，嚴格按照股份制進行經(jīng)營管理；社區(qū)股份分配形式則比較簡單，可按戶入股，平均分配，也可預(yù)留部分收益聘請專業(yè)律師和財務(wù)管理人員作為法律顧問和財務(wù)顧問。集體土地股份制可以使村民和開發(fā)商結(jié)為真正的利益共同體，利益共享，風險共擔。讓農(nóng)民變成股東，自覺保護景區(qū)環(huán)境和維護景區(qū)形象，從而獲得旅游的長期良性發(fā)展。國有旅游資源的開發(fā)也可以參照這種形式。

2.信息增權(quán)與教育增權(quán)：信息公開與能力建設(shè)

“我看到當?shù)厝藳]有法律意識，沒有權(quán)利意識，沒有用法律來保護自己的能力，這是西部人在種種資源爭奪戰(zhàn)中一個莫大的悲哀”，生物多樣性和傳統(tǒng)知識研究會(CBIK)迪慶州吉沙項目負責人在日記中這樣寫道，“吉沙村民在開發(fā)公司的開發(fā)合同上簽字的那一刻，他們已被充滿驚慌、挫敗、困惑、反復(fù)無常和無助感的村民會議拖得身心俱?！?。村民集體行為能力之所以低下，并非社區(qū)居民本來是無知的，而是因為信息不公開、不對稱，使得他們不能做出對自己最有利的選擇(Millar and Aiken，1995：629)。投資商則利用“充分信息”優(yōu)勢掌握著使村民道德和社會資本分化和破產(chǎn)的殺手锏——讓村民內(nèi)訌、相互猜忌，以利于投資商坐等漁利。當?shù)鼐⒎肿?、特殊身份的人以及那些被指派來的管理者也往往利用不對稱信息壟斷旅游的經(jīng)濟利益(Wilkinson and Pratiwi，1995)。該負責人還談到，他曾經(jīng)在吉沙村里組織村民閱讀法律文件，“當村民知道自己擁有的權(quán)利時，都很吃驚，他們以前都不知道”。一位調(diào)查者也談到，他在吉沙村里遇到的一位村民時時地將這句話掛在嘴邊，“要多宣傳法律，貪污法律(隱瞞法律)比貪污金錢還貪污”。足見為社區(qū)居民提供法律援助、法律咨詢以及進行相關(guān)教育的重要性。因此，國內(nèi)外學(xué)者都認為，保護社區(qū)居民權(quán)利的有效手段之一，就是通過保障信息的供給，并通過相關(guān)教育，從供給信息、忠告、知識與技能的角度來為社區(qū)居民增權(quán)，使村民更自信、更自主自立，勇于采用合法而不是蠻橫的手段來表達自己的主張。

圖2是社區(qū)居民對待旅游的態(tài)度/行為特點。當社區(qū)居民對于旅游發(fā)展顯示出不理解(例如對游客行為)和反感(例如對開發(fā)商)時，他們要么積極地反對(如前文所述的各種社會沖突)，要么選擇沉默地接受，這兩者均不利于旅游發(fā)展。因此，有必要引入教育培訓(xùn)計劃：一方面是知識和技能教育，增進社區(qū)居民對于旅游和旅游者的認識和了解，讓社區(qū)居民獲得簡單的技能和相關(guān)知識，適應(yīng)那些與他們自己的價值觀、環(huán)境以及社會系統(tǒng)有沖突的旅游需求，培養(yǎng)他們發(fā)展旅游的信心和能力；另一方面要進行法律宣傳和法制教育，如《土地法》、《物權(quán)法》、《治安管理條例》等，增進社區(qū)居民的權(quán)利意識和法律意識，讓社區(qū)居民能夠積極地自我組織起來，決定參與旅游程度，討論復(fù)雜的利益分割問題。即使他們自主決定采用原始的平均主義分配方式也勝過外部強加的任何方法。

圖2 社區(qū)居民對待旅游的態(tài)度/行為特點

資料來源：Bjoklundet & Philbrick(1972：9)

信息公開是政府依法實施行政管理的制度性規(guī)定，旅游開發(fā)與管理概莫能外。社區(qū)居民作為旅游發(fā)展的利益主體之一，合法地享有獲得相關(guān)信息的權(quán)利。特別是那些與社區(qū)居民利益密切相關(guān)的信息如土地使用費用、補償金、門票分配方式等都應(yīng)當向全體社區(qū)居民公開，協(xié)商處理，嚴格杜絕暗箱操作，防止社區(qū)中的權(quán)力經(jīng)紀人、集體代理人或地方精英操縱和主導(dǎo)社區(qū)旅游的發(fā)展方向，壟斷旅游發(fā)展的經(jīng)濟利益。

教育增權(quán)既可通過政府，也可通過大量非政府組織(NGO)或者組織自愿者進行。引入大學(xué)生假期社會實踐活動也是理想的方式。大學(xué)特別是各地旅游院校可以與一些村莊建立長期的合作關(guān)系，定期派學(xué)生去實習(xí)，做調(diào)查，給村民宣傳一些基本的法律、講授相關(guān)知識。當然，設(shè)想僅僅通過教育，或通過提供充分的信息、知識和忠告，就可以使社區(qū)居民能互利互惠地做出理性選擇，可以與開發(fā)商平等談判、協(xié)同合作，也是一種天真的理想主義。信息增權(quán)和教育增權(quán)需要與制度增權(quán)互補互促、共同演進，其本身也需要很大程度上的制度支持(Baskin，1995：111)。

四、研究結(jié)論：增權(quán)與可持續(xù)旅游發(fā)展

權(quán)力的組織和運作是一個相對的過程，它并不必然是零和游戲(zero-sum game)，將有權(quán)的人的權(quán)力分給無權(quán)的人，可以提高大量群體的利益(Parsons，1963)。因此，增權(quán)總是可能的。旅游增權(quán)的實質(zhì)正是尋找一條可增進大多數(shù)人的利益，促進旅游發(fā)展公平性和可持續(xù)性的有效途徑，而不是讓社區(qū)分享和社區(qū)參與成為表面上喊得很響亮的道德口號，對經(jīng)濟活動卻沒有實質(zhì)上的影響。當然，對權(quán)力與旅游的內(nèi)在聯(lián)系的考察是一項巨大的、涉及面廣泛的工程，既需要理論探討，也需要長期深入的經(jīng)驗研究，本文涉及的僅是冰山一角，主要目的是想闡明以下幾個觀點：

(1) 在旅游發(fā)展中，如何在政府、開發(fā)商與社區(qū)居民之間進行適當?shù)臋?quán)力關(guān)系平衡是關(guān)系到旅游目的地能否獲得成功發(fā)展的重要因素。在這個利益博弈的過程中，打破不平衡的權(quán)力關(guān)系，增進社區(qū)的權(quán)能。明確資源產(chǎn)權(quán)。改革旅游資源租賃使用制度是解決所有問題的起點，但同時也需要信息增權(quán)和教育增權(quán)的支持。

(2) 社區(qū)是旅游發(fā)展中的關(guān)鍵要素和重要力量。發(fā)展中國家為旅游發(fā)展所設(shè)計的經(jīng)濟體制，不能只是市場和國家的結(jié)合，而是必須包括社區(qū)在內(nèi)的三個組織的結(jié)合。這一特性與工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式有著根本的不同，需要引起旅游研究者和政府的足夠重視。

(3) 農(nóng)村社區(qū)也是具有經(jīng)濟理性的。社區(qū)參與旅游發(fā)展最困難的地方不是村民集體自治能力的低下，而是外界的不信任；或者是一些人將這種對村民能力的低估和不信任作為托辭，以便于把私有商業(yè)目的高置于村民的集體福利之上。因此，適宜的嘗試不是用政府或市場替代社區(qū)，而是應(yīng)當通過制度增權(quán)、教育援助和信息增權(quán)等措施改進社區(qū)的自治能力。

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Localization of Empowerment Theory in Chinas Tourism Development：A Case Study of Diqing in

Yunnan Province ZUO Bing

(School of Tourism，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming 650221，China)

Abstract：Empowerment is an effective way to bom the equality and sustainability in tourism development.Based on the on-site investigation and in-depth analysis of the uneven power relationship among government，investors and local communities in Diqing of Yunnan Province，this paper explores into the framework and method of applying empowerment theory into Chinese tourism practices.It is found that due to the obscure land ownership，lack of right consciousness and management skills，local communities are left powerless and excluded，which directly lead to the acute social conflictions which constrains the development of tourism and is the very cause of various social conflicts.Therefore，it is urgent to empower the local communities through clearly defining property right of tourist resources and reforming the contract-management into joint-stock system.Meanwhile to educate and inform the communities is also necessarily supportive.

Key words：tourism；community empowerment；localization；Diqing

(責任編輯：朱綠梅)