增強社會凝聚力：拉美社會保障制度的改革與完善

房連泉

一、社會保障與社會凝聚之間的內(nèi)在聯(lián)系

社會保障是現(xiàn)代國家的一項重要經(jīng)濟社會制度安排，它與社會凝聚有著很強的內(nèi)在聯(lián)系。

首先，社會保障是社會權(quán)利的體現(xiàn)。社會保障賦予公民基本的生存權(quán)和分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果的權(quán)利。在傳統(tǒng)制度下，社會保障在很大程度上與就業(yè)保護相關(guān)聯(lián)，勞動力市場之外的大量人口被排斥在保障體制之外。現(xiàn)代社會強調(diào)基于權(quán)利的社會保障制度，即人人享有社會保障。

其次，社會保障制度是社會風險的防火墻。在工業(yè)化社會，個人面臨著年老、失業(yè)、工傷、疾病等各種社會風險，在個人失去收入或喪失工作能力的情況下，國家通過建立社會保障計劃為個人提供生活收入保障。不同于私營保險計劃，社會保障計劃的特點在于強制性和風險的集合處理方式，從而化解個人面臨的市場風險。

第三，社會保障是維護社會公平的基本手段。作為二次收入分配機制，社會保障制度可在一定程度上糾正初次分配形成的貧富差距，減輕因分配制度不公而引進的社會矛盾。

第四，社會保障增強社會團結(jié)和社會信任。社會保障制度的建立通常是政府、工會和勞工三方合作的結(jié)果。在三方合作機制下，個人傾向于通過社會談判和協(xié)作方式來解決社會沖突，而不是采取其他對抗方式。

第五，社會保障在“反貧困”中發(fā)揮重要作用。從實證角度分析，一個國家社會保障的支出水平與貧困率有著明顯的線性關(guān)系。恰當和適宜的社保制度不但在發(fā)達國家里發(fā)揮較為重要的作用，在發(fā)展中國家的作用更為明顯。

第六，社會保障制度對經(jīng)濟發(fā)展具有反向促進作用。社會保障具有公共物品屬性，可以對經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來正的外部性影響，養(yǎng)老保障、就業(yè)保障等制度安排有助于消除經(jīng)濟發(fā)展帶來的不確定性和風險因素，更多、更好的教育機會和醫(yī)療資源有助于提高人力資源素質(zhì)，從而促進經(jīng)濟競爭力的提高，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。在發(fā)達國家，成熟的社保制度被稱為第二財政，在政府財政支出占有重要地位。進入21世紀以來，隨著人口老齡化趨勢和經(jīng)濟全球化的到來，社會保障政策日益與經(jīng)濟政策相融合。一個國家在制定社會保障政策時，需要考慮到福利支出水平與財政承受能力的關(guān)系、社會保障制度對經(jīng)濟發(fā)展的反向作用等多方面因素。

二、拉美社會保障制度面臨的問題牐牐牐

（一）覆蓋面與社會排斥

牐犐緇岜Ｕ細哺敲嫻褪竊斐繕緇崤懦庀窒蟮鬧匾原因。拉美國家早期的社會保障制度在很大程度上是一種“就業(yè)保護”制度，“局內(nèi)人”與“局外人”的分割現(xiàn)象非常突出。上世紀80年代的私有化改革旨在消除傳統(tǒng)體制下的差別，但改革后大部分拉美國家的社會保障覆蓋面并未得到相應(yīng)提高。反而所有國家養(yǎng)老保障覆蓋面都是下降的，平均各國的參保覆蓋率（實際繳費人口/勞動力總量）下降了11個百分點，由改革前的38%下降到改革后的27% 。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，覆蓋面高低與貧困率有著明顯的負相關(guān)聯(lián)，社保覆蓋面越高的國家，貧困率越低。這說明被排斥社保體系之外的人口大部分為低收入群體。

（二）制度分層結(jié)構(gòu)與社會分化

社會保障體制的分層結(jié)構(gòu)是形成社會階層分化的重要原因。一方面，社保保障的不平等源于個人政治身份、社會地位以及就業(yè)狀況等方面的差異。另一方面，社會保障的不平等進一步加劇了社會分割。在拉美國家，越有權(quán)勢的階層（軍隊、公務(wù)員等）獲得的社會保護越早，保障覆蓋面越高，待遇越慷慨，從而形成更大的社會差別。

上世紀80年代以來的私有化改革使許多拉美國家建立起統(tǒng)一的社會保障體制，即依賴市場和個人儲蓄的保障計劃，這在一定程度消除了原國家管理體制下的分配不公現(xiàn)象，但也相應(yīng)產(chǎn)生了新的社會分化問題。在拉美，正式部門與非正式部門、男性與女性、工薪階層與非工薪階層、城市與農(nóng)村之間在社會覆蓋面上存在著顯著差距。覆蓋面最高的為城市正式部門職工，大部分國家覆蓋面在50%以上；最低的為城市非正式部門中的非工薪階層，大部分國家的繳費人口不足20%。這說明社會各階層之間的社會保障差距呈擴大化發(fā)展趨勢。

（三）私有化改革與社會貧困

社會保障在縮減社會貧困中有著重要作用，尤其對于極端貧困人口來說，這種影響作用尤為顯著。拉美4國統(tǒng)計調(diào)查顯示的社會救助養(yǎng)老金在降低老年貧困中的作用是非常明顯的。例如，在巴西、阿根廷和智利，如果沒有老年救助養(yǎng)老金，赤貧率上升將會超過60%。

收入分配不公現(xiàn)象在拉美國家具有較長的歷史傳統(tǒng)，而上世紀80年代以來的新自由主義福利體制改革則進一步加重了這種趨勢。以市場化、私有化為導向的改革將社會保障責任推向市場和個人，在此過程中，拉美國家的失誤之處在于：政府過多地放棄社會責任，忽視了國家保障作用的發(fā)揮，將大量社會弱勢群體置于貧困無助的境況，盡管出臺了各項社會救助政策，但這些措施在縮減社會貧困中的作用非常微弱，致使社保制度在反貧困方面無所作為，由此造成了嚴重的社會不公問題。在這一點上，美國與拉美不同，盡管同為“補救型”社保制度模式，但美國的社會救濟、醫(yī)療救助等社保項目的保障水平和范圍要比拉美高得多，可以使社會底層獲得較為充足的保障，從而起到較為顯著的反貧困效果。

以智利的養(yǎng)老保障改革為例，盡管歷史上養(yǎng)老基金取得了高達10%的投資回報率，但私營養(yǎng)老金計劃卻缺乏相應(yīng)的再分配功能。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，自1981年以來，智利國內(nèi)居民收入的基尼系數(shù)呈上升趨勢，退休人員之間的收入差距要高于就業(yè)人口的收入差距，說明養(yǎng)老金制度改革加大了收入分配上的不平等程度。來自智利官方部門的預測表明，在目前的私營養(yǎng)老金體制下，未來20年內(nèi)將有接近50%的參保人口領(lǐng)不到政府提供的社會最低養(yǎng)老金，屆時老年貧困現(xiàn)象會顯現(xiàn)出來。

三、拉美國家社會保障制度的改革趨勢

從以上分析可看出，拉美國家社會保障體系存在著制度性缺陷，由此帶來的社會排斥、分配不公和社會貧困是影響社會凝聚的三大障礙。進入21世紀，許多拉美國家開始意識到私有化制度的種種問題，著手對社會保障體系進行改革和調(diào)整。

（一）私有化改革的步伐放緩

私有化社保制度的主要優(yōu)點在于財政可持續(xù)性強、經(jīng)濟效率高，但面臨的社會問題也是非常突出的，表現(xiàn)在社會互濟功能差、覆蓋面低、成本高、替代率下降等方面。意識到這些問題，拉美國家開始放慢私有化改革的步伐。2000年以來，拉美地區(qū)新建立個人養(yǎng)老金計劃的國家僅有哥斯達黎加和多米尼加兩個國家，并且改革都發(fā)生在世紀初。2005年以來，隨著執(zhí)政理念的改變，拉美國家的社會保障政策開始出現(xiàn)“左轉(zhuǎn)”傾向。2007年厄瓜多爾推行個人賬戶養(yǎng)老金計劃的破產(chǎn)以及2008年阿根廷私營養(yǎng)老金制度的國有化改革事件，都說明拉美的社保私有化改革進入停滯狀態(tài)。

（二）加大社會保障支出，加強對社會弱勢群體的保護

社會保障政策的出臺與經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢密切聯(lián)系在一起。近些年來，左派力量在拉美政壇中的作用越來越突出。不少國家左派政黨上臺后，開始強調(diào)社會政策的重要性，承諾進行社會領(lǐng)域的改革。在社會保障政策上的主要做法有以下兩方面。一是擴大保障覆蓋面，通過立法將更多的社會群體納入社會保護體系。例如，針對大量非正規(guī)就業(yè)人口缺乏社會保護的問題，部分國家實施強制參?；蚶U費補助措施將其納入社保體系。二是加強政府轉(zhuǎn)移支付，實施扶貧計劃，加強對低收入群體的社會救助。20世紀90年代以來，為了應(yīng)對突出的貧困問題，拉美各國出臺了各種形式的反貧困計劃或生產(chǎn)發(fā)展計劃，例如阿根廷的戶主計劃、墨西哥的“機會”計劃、智利的團結(jié)計劃、厄瓜多爾的人力發(fā)展補助計劃、巴西的家庭補貼計劃、尼加拉瓜的糧食生產(chǎn)計劃、玻利維亞的“農(nóng)村革命”計劃，等等。

（三）對社保制度進行結(jié)構(gòu)性改革調(diào)整

社會保障制度是一個多層次體系，包括繳費型的社會保險制度、非繳費型來自國家財政轉(zhuǎn)移支付的社會救助計劃、依賴于家庭或集體的保障等。從社會學角度分析，社會保障中的“非商品化”成分越高，社會互濟和社會團結(jié)因素越多，個人的社會融入感會越強，越有利于社會凝聚力的提高。80年代私有化改革以來，拉美的社會保障體系過多地依賴于單一的私營保險支柱，缺乏實現(xiàn)社會融入的國家保障支柱。從分散風險的角度分析，社保制度的改革目標在于建立多支柱體系。拉美國家的當務(wù)之急是引入非繳費型社會保障支柱，著手建立基于公民權(quán)利、覆蓋全民的社會保障體系。在這方面，改革的典型例子仍為智利。

2006年3月，來自中左翼聯(lián)盟的巴切萊特在智利大選中獲勝。巴切萊特上臺伊始，即著手對社保體制進行改革。在經(jīng)過一年的醞釀后，2008年1月15日，智利國會批準了總統(tǒng)提出的養(yǎng)老金改革方案。改革方案的主要內(nèi)容是在私營養(yǎng)老金計劃的基礎(chǔ)上增加一個社會互濟養(yǎng)老金支柱，社會互濟養(yǎng)老金也稱為社會基礎(chǔ)養(yǎng)老金，大約為每月146美元，融資來源于一般財政轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)目前的測算，大約有60%以上的老年貧困人口可以獲得社會基礎(chǔ)養(yǎng)老金?？傮w上看，這次改革是“智利模式”誕生27年以來最大的一次“手術(shù)”，它是對私營養(yǎng)老金體系的一次修正，一種改革方向的轉(zhuǎn)變。

（四）參量式改革調(diào)整

面對人口老齡化和財政負擔壓力，許多拉美國家對傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付社會保障體系進行了參量式的改革調(diào)整，改革主要體現(xiàn)在，提高退休年齡、加強繳費與待遇之間的關(guān)聯(lián)、削減待遇水平等方面。另外，近年來，部分拉美國家開始對公共部門社會保障制度進行改革，重點集中在公務(wù)員社保計劃上，目的在于減輕政府的財政負擔，縮小公、私部門之間的社會保障差距。

社會保障體系是建立社會融入機制的一項重要制度保障。在“社會凝聚”理念的指導下，拉美國家在新一輪的社會政策改革中，必將越來越重視社會保障制度的改革與完善。面對新的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，如何完善多支柱的社保體系、拓寬保障覆蓋面、緩解社會分化、降低社會貧困，建立起公平有效的社會保障制度，將是拉美國家面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

（作者單位：中國社科院拉美所）