把握形勢　抓住機遇繼續(xù)堅定不移地深化改革開放

彭　森

一、正確認識當前形勢下深化改革的重要性和緊迫性

（一）2008年經(jīng)濟體制改革的主要進展

2008年，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各項改革積極推進，一些重要領(lǐng)域改革取得實質(zhì)性進展，有力地促進了社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入新的活力和動力。

國務(wù)院機構(gòu)改革基本完成，政府信息公開和行政問責制度逐步建立。農(nóng)村綜合改革不斷深化，集體林權(quán)制度改革全面推開。國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整步伐加快，中央企業(yè)由2007年底的151家重組為2008年底的142家。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度改革試點范圍擴大。一批鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展的配套文件陸續(xù)出臺，非公有制經(jīng)濟和中小企業(yè)的發(fā)展環(huán)境進一步改善。落實新的企業(yè)所得稅法，出臺增值稅轉(zhuǎn)型方案，調(diào)整個人所得稅的工薪所得費用扣除標準。國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行股份制改革取得突破。成品油價格和燃油稅費改革方案出臺。政府投資管理體制改革不斷深化，新開工投資項目監(jiān)管部門聯(lián)動機制逐步建立。城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育全面實施。醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革方案已公開征求意見，并作了進一步修改完善。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實現(xiàn)全覆蓋。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點新增229個城市。上海浦東新區(qū)等全國綜合配套改革試驗區(qū)在行政管理、財稅、金融、農(nóng)村和涉外經(jīng)濟體制改革方面取得重要進展。去年是改革開放30周年，中央和各地舉辦了一系列紀念活動，對改革開放30年的偉大歷程、輝煌成就和寶貴經(jīng)驗進行深入總結(jié)和系統(tǒng)宣傳，為在新的歷史時期繼續(xù)堅定不移地深化改革開放進一步凝聚了動力、統(tǒng)一了思想。

（二）當前發(fā)展改革面臨的形勢依然十分嚴峻

2008年，我國經(jīng)濟社會發(fā)展經(jīng)受住了歷史罕見的挑戰(zhàn)和考驗，取得了重大成就。我們?nèi)鎶Z取抗擊兩場突如其來特大自然災(zāi)害的勝利，積極應(yīng)對前所未有的國際金融危機嚴重沖擊，保持了國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和物價基本穩(wěn)定，促進了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和民生改善。

在肯定成績的同時，我們也必須清醒地看到，在當前嚴峻復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢下，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的任務(wù)更加繁重。受國際金融危機沖擊影響，我國經(jīng)濟也面臨較多的困難，特別是經(jīng)濟增速下滑問題比較突出，今年前兩個月進出口、工業(yè)增加值等一些重要經(jīng)濟指標仍在下降。同時，就業(yè)、“三農(nóng)”、節(jié)能減排、金融等方面也存在一些突出矛盾和問題。導(dǎo)致當前經(jīng)濟困難的原因是多方面的，在國際金融危機來臨、經(jīng)濟波動加劇的情況下，我國長期存在的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾更加充分地暴露出來。

一是需求結(jié)構(gòu)不合理的問題更加突出。近年來，我國經(jīng)濟總量增長較快，但是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變滯后，主要靠投資和出口拉動。儲蓄和消費失衡造成國內(nèi)有效需求不足，大量生產(chǎn)能力依靠國際市場消化，并進一步導(dǎo)致內(nèi)外部經(jīng)濟發(fā)展不平衡，也助長了發(fā)展方式更加粗放。這次國際金融危機之所以對國內(nèi)經(jīng)濟造成嚴重沖擊，與我國外貿(mào)依存度過高有直接關(guān)系，一定程度上是外因通過內(nèi)因在起作用。國際金融動蕩有可能持續(xù)較長時間，國內(nèi)市場產(chǎn)能過剩矛盾短期內(nèi)難以解決，內(nèi)需不足的矛盾顯得尤為突出。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的問題更加突出。我國經(jīng)濟增長長期主要依靠工業(yè)帶動的局面沒有根本扭轉(zhuǎn)，工業(yè)大而不強、服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)依然薄弱。由于經(jīng)濟增速下滑，全國企業(yè)用工需求明顯下降，就業(yè)形勢更加嚴峻。但是，服務(wù)業(yè)比重較低，吸納就業(yè)人數(shù)有限，與此同時，農(nóng)產(chǎn)品價格下行壓力較大，農(nóng)業(yè)比較效益下降，大量農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)，農(nóng)民增收難度加大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，不僅加大了環(huán)境資源壓力，影響經(jīng)濟整體素質(zhì)和效益的提高，也不利于緩解就業(yè)壓力，影響了經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。

三是資源環(huán)境壓力更加突出。前幾年我國經(jīng)濟增長較快，在很大程度上依靠資源要素的投入，付出了較大的資源環(huán)境代價。在消費需求相對不足的情況下，短期內(nèi)還必須依靠擴大投資規(guī)模來拉動經(jīng)濟增長。由于我國資源要素價格改革和資源環(huán)境稅費改革尚未完全到位，加上近年來高耗能、高排放行業(yè)增長過快，節(jié)能準入和落后產(chǎn)能退出機制尚未完全建立，今后兩年降低能源資源消耗和減少主要污染物排放的形勢將更加嚴峻，節(jié)能減排的任務(wù)將更加艱巨。

四是民生社會領(lǐng)域的問題更加突出。近年來，我們加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，取得了較大成績，但是，由于政府行政管理、財稅、社會事業(yè)、就業(yè)收入分配、社會保障等諸多方面改革的相對滯后，一些涉及人民群眾切身利益的問題還沒有根本緩解，民生和公共服務(wù)領(lǐng)域存在不少亟待解決的問題，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距仍在擴大。

此外，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，市場機制的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮仍不夠充分，還存在不少問題，宏觀調(diào)控體系還不健全，利率、稅率、匯率等引導(dǎo)資源配置的經(jīng)濟手段和傳導(dǎo)方式還需要進一步完善，等等。

現(xiàn)代市場體系、市場運行機制和影響因素越來越復(fù)雜，在外部因素的影響下，潛在的體制性、結(jié)構(gòu)性問題可能會激化和暴發(fā)。如果應(yīng)對不當，很可能會演變成系統(tǒng)性風險和全局性問題。要把立足當前與著眼長遠結(jié)合起來，既要解決“燃眉之急”，又要兼顧“百年大計”，要在著力解決當前突出矛盾的同時，加大重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革力度，消除深層次的體制機制障礙，為應(yīng)對危機和保持中長期經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供動力支持和體制保障。

（三）正確應(yīng)對危機必須堅持深化改革

面對國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢急劇變化的嚴峻挑戰(zhàn)，中央見事早、判斷準、行動快，果斷調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策的方向、重點和力度，迅速推出一系列擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的政策措施，對緩解矛盾、增強信心、穩(wěn)定預(yù)期、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

今年以來，我國經(jīng)濟生活中開始呈現(xiàn)出較多積極因素。應(yīng)當看到，盡管外部經(jīng)濟環(huán)境仍不容樂觀，但保持我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展還有許多有利條件。我國仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，資金、勞動力供給比較充裕，產(chǎn)業(yè)配套能力較強，金融體系總體穩(wěn)健，宏觀調(diào)控水平不斷提高，企業(yè)主動適應(yīng)市場變化的意識和競爭力明顯增強，特別是我國消費市場潛力巨大，立足內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展有著廣闊的空間，經(jīng)濟社會發(fā)展的基本面和長期向好的趨勢沒有改變。我們有信心、有條件、有能力克服困難，戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。

還應(yīng)當看到，這場國際金融危機給我國改革發(fā)展提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，也帶來了難得的機遇。我們總結(jié)過去改革開放30年的經(jīng)驗，總是有一條：要正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系。從以往的經(jīng)驗看，往往在發(fā)展形勢好的時候，各方面改革的壓力相對較小，而在出現(xiàn)困難和挑戰(zhàn)的時候，改革的作用就顯得更加重要，可能取得較大的突破。

首先，當前國際金融危機導(dǎo)致外部需求大量減少，客觀上為擴大內(nèi)需和調(diào)整結(jié)構(gòu)提供了巨大的倒逼壓力。要以此為契機，采取更加有力的措施，消除體制障礙，加快形成主要依靠內(nèi)需特別是消費需求拉動經(jīng)濟增長的格局。要通過體制機制創(chuàng)新，加快推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，使我國企業(yè)競爭力和先進生產(chǎn)力經(jīng)過調(diào)整之后，有一個較大的提高和發(fā)展。

其次，世界經(jīng)濟增長明顯減速造成國際能源資源和資產(chǎn)價格回落。我們要加大相關(guān)領(lǐng)域的改革力度，抓住有利時機盡快理順資源要素價格形成機制，切實促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。與此同時，要在擴大開放中贏得發(fā)展機遇，努力提高利用外資、對外貿(mào)易和投資的質(zhì)量與效益，爭取以較低成本獲取更多更好的能源、資源、技術(shù)和資本。

第三，近期經(jīng)濟增長下滑，使我國社會建設(shè)領(lǐng)域一些體制性矛盾相對集中地暴露出來，就業(yè)、收入分配、社會保障、教育、醫(yī)療等民生問題尤為突出。這些矛盾的暴露，有利于統(tǒng)一各方面的認識，達成改革共識，減少改革阻力。要抓緊研究出臺切實可行的改革措施，真正把擴大內(nèi)需與改善民生結(jié)合起來、把刺激經(jīng)濟增長與推動社會發(fā)展結(jié)合起來，讓人民群眾共享改革發(fā)展的成果。

越是在困難的情況下，越要注重發(fā)揮改革對經(jīng)濟社會發(fā)展的動力支撐和體制保障作用。應(yīng)對危機的根本動力和出路，是繼續(xù)堅定不移地深化改革開放。

二、今年深化經(jīng)濟體制改革的主要任務(wù)

今年經(jīng)濟體制改革工作的總體要求是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，全面貫徹黨的十七大、十七屆三中全會精神，按照中央經(jīng)濟工作會議和政府工作報告的部署，把應(yīng)對危機作為深化改革的契機，圍繞保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、促民生，切實推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，進一步推動形成有利于科學發(fā)展與社會和諧的體制機制。

貫徹今年經(jīng)濟體制改革工作的總體要求，必須把立足當前與著眼長遠結(jié)合起來，抓住時機消除制約當前經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾和影響長遠發(fā)展的深層次體制機制障礙；把加強宏觀調(diào)控與發(fā)揮市場機制作用結(jié)合起來，進一步提高宏觀調(diào)控水平，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在活力；把整體部署與局部試點結(jié)合起來，充分調(diào)動中央、地方和人民群眾的積極性與創(chuàng)造性，形成全社會共同推進改革的新局面；把應(yīng)對挑戰(zhàn)與把握機遇結(jié)合起來，統(tǒng)籌出臺改革措施的時機、力度和節(jié)奏。

（一）圍繞擴大內(nèi)需保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長推進改革

擴大內(nèi)需是保增長的根本途徑。要圍繞制約內(nèi)需增長的深層次體制矛盾和問題，加大改革創(chuàng)新力度，加快建立有利于內(nèi)需持續(xù)有效增長的體制機制，充分發(fā)揮內(nèi)需特別是消費需求拉動經(jīng)濟增長的主導(dǎo)作用。

一是轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能，激發(fā)市場投資活力。合理的政府干預(yù)對于維護市場機制正常運行十分必要，特別是在國內(nèi)需求不足、企業(yè)投資和居民消費意愿減弱的情況下，近期內(nèi)增加政府公共支出是拉動經(jīng)濟增長最主動、最直接、最有效的辦法。但是，加強政府干預(yù)并不意味著要走改革回頭路，擴大內(nèi)需最終要靠企業(yè)和群眾的力量。要結(jié)合地方政府機構(gòu)改革和行政審批制度改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，增強企業(yè)投資的信心，增強社會消費的信心。要深化投資體制改革，最大限度地縮減企業(yè)投資項目審核范圍，下放審核權(quán)限，規(guī)范審核程序，落實企業(yè)投資決策自主權(quán)，加快形成主要通過國家產(chǎn)業(yè)政策和市場供求信息引導(dǎo)企業(yè)投資行為的格局。要科學界定政府投資領(lǐng)域和范圍，避免“與民爭利”和重復(fù)建設(shè)，充分發(fā)揮政府投資對社會投資的引導(dǎo)和帶動作用，最大限度地減少政府投資對民間投資的“擠出”效應(yīng)。

二是進一步放寬市場準入，拓寬民間投資領(lǐng)域和渠道。隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，民營資本已成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。但是，一些行業(yè)和領(lǐng)域?qū)γ駹I資本仍有不少準入限制，很多政策成了所謂“看得見、進不去”的“玻璃門”，出現(xiàn)了總體流動性過剩和部分瓶頸行業(yè)資金短缺并存的現(xiàn)象。在當前的形勢下，加快推進壟斷行業(yè)改革，進一步放寬市場準入，引入競爭機制，能夠給民間資本騰出較大的投資空間，有效激發(fā)市場活力。今年要加快推進鐵路、電力、市政公用事業(yè)、鹽業(yè)等行業(yè)改革，落實放寬市場準入的各項政策，積極支持民間資本參與國有企業(yè)改革，進入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、金融服務(wù)和社會事業(yè)等領(lǐng)域。

三是推進就業(yè)、收入分配和社會保障制度改革，提高居民消費能力。就業(yè)是民生之本。在國內(nèi)經(jīng)濟困難明顯加大的情況下，更要高度重視就業(yè)工作。要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場和公共就業(yè)服務(wù)體系，因地制宜，建立靈活多樣的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)促進機制，確保就業(yè)形勢基本穩(wěn)定。要加大收入分配制度改革和調(diào)節(jié)力度，理順收入分配關(guān)系。要綜合運用法律法規(guī)、財稅政策、社會保障等多種手段，逐步調(diào)整國家、企業(yè)和居民三者之間的分配關(guān)系，提高居民收入在國民收入分配中的比重。社會保障制度是保證國家長治久安的根本性制度。目前的社會保障體系還存在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次較低、轉(zhuǎn)移接續(xù)難、基金支付壓力大等突出矛盾。今年要重點完善基本養(yǎng)老保險制度，繼續(xù)開展做實個人賬戶試點，出臺養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，全面推進省級統(tǒng)籌；制定實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法；新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點要覆蓋全國10%左右的縣（市）。要以調(diào)整國民收入分配格局提高居民收入水平為重點，采取多種措施提高居民消費能力。

四是深化教育和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，改善居民消費預(yù)期。提高教育和醫(yī)療服務(wù)水平，既能為群眾排憂解難，也是擴大消費、拉動內(nèi)需的重要內(nèi)容。近年來，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和財政實力的提高，國家不斷加大對教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入力度，取得了很大的成績，但總的看，還存在投入不足、結(jié)構(gòu)不合理、制度不健全等問題，還不能適應(yīng)公共服務(wù)均等化和全面建設(shè)小康社會的要求，必須進一步加大改革發(fā)展力度。今年要重點做好深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革意見的實施和試點工作，做好國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的研究制訂工作，進一步健全義務(wù)教育經(jīng)費保障機制、家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系，適時推進農(nóng)村中等職業(yè)教育免費工作。要加大改革力度，進一步消除城鄉(xiāng)居民消費的后顧之憂，穩(wěn)定消費預(yù)期，提高即期消費水平。

（二）圍繞調(diào)整結(jié)構(gòu)促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變推進改革

推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，是今年經(jīng)濟工作的一項重要任務(wù)。要變壓力為動力，抓住時機推進相關(guān)重點領(lǐng)域改革，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，增強國民經(jīng)濟整體素質(zhì)和發(fā)展后勁。

一是推進資源性產(chǎn)品價格改革，進一步發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。要抓住當前價格變動的有利時機，按照市場取向、政府調(diào)控、統(tǒng)籌兼顧、有序推進的原則，逐步建立能夠充分反映市場供求狀況、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源要素價格形成機制，不斷提高資源要素配置效率和利用效率。今年要繼續(xù)深化電價改革，逐步完善上網(wǎng)電價、輸配電價和銷售電價形成機制，適時理順煤電價格關(guān)系；積極推進水價改革，完善水資源費征收管理體制；加快建立健全礦產(chǎn)資源有償使用制度和生態(tài)補償機制，積極開展排污權(quán)交易試點。

二是完善節(jié)能減排體制機制，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。今年是完成“十一五”節(jié)能減排目標的關(guān)鍵之年，困難再大，也不能放松節(jié)能減排的標準和要求。要切實提高責任感和緊迫感，加快完善有利于節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的法律和政策，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動形成可持續(xù)發(fā)展的體制機制。要加快完善節(jié)能減排目標責任評價考核體系，健全落后產(chǎn)能退出機制。推進礦產(chǎn)資源補償費制度改革和污水處理、垃圾處理等收費制度改革。在國際市場收縮、國內(nèi)生產(chǎn)要素成本上升和生態(tài)環(huán)境約束全面加劇的情況下，我們不能再走依靠低成本優(yōu)勢推動數(shù)量擴張的老路，要以提高自主創(chuàng)新能力和增強三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)性為重點，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。要加快建立促進服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制機制和政策體系，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。

三是進一步優(yōu)化所有制結(jié)構(gòu)，推動非公有制經(jīng)濟和中小企業(yè)發(fā)展。近年來，國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整步伐加快，但我們也應(yīng)該看到，相當一部分國有資本還集中在市場化程度高、競爭激烈的行業(yè)和領(lǐng)域，還存在行業(yè)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域趨同、重復(fù)建設(shè)、同業(yè)過度競爭等問題。要繼續(xù)推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，推動國有資本向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、基本公共服務(wù)領(lǐng)域集中，真正做到有進有退，有所為有所不為。要繼續(xù)深化國有大型企業(yè)公司制、股份制改革，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。要毫不動搖地鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，從市場準入、信貸擔保、融資渠道、政府采購等方面，完善促進各類中小企業(yè)發(fā)展的體制機制，增強非公有制經(jīng)濟和廣大中小企業(yè)的發(fā)展活力和競爭力。

四是深化涉外經(jīng)濟體制改革，構(gòu)建內(nèi)外平衡、互利共贏的開放型經(jīng)濟體系。我們強調(diào)擴大內(nèi)需，但不能放松出口。面對外部需求急劇萎縮、國際貿(mào)易保護主義抬頭的嚴峻形勢，要加大對進出口工作的支持力度，清理和調(diào)整外貿(mào)政策，改善貿(mào)易條件。要堅持出口市場多元化和以質(zhì)取勝戰(zhàn)略，鞏固傳統(tǒng)出口市場，大力開拓新興市場。今年工作重點是，在保持出口穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上，調(diào)整和優(yōu)化進出口結(jié)構(gòu)，促進加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級；盡快建立服務(wù)貿(mào)易促進體系，加快發(fā)展服務(wù)貿(mào)易；建立先進技術(shù)、設(shè)備和戰(zhàn)略性資源進口的協(xié)調(diào)、管理機制；完善相關(guān)政策措施，積極實施“走出去”戰(zhàn)略；加大我國急需稀缺資源和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的對外合作力度，提高對外投資的質(zhì)量和效益；加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，進一步推進區(qū)域和次區(qū)域經(jīng)濟合作，推進邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)；提升沿邊開放水平。