我國(guó)農(nóng)村貧困治理的難題審視與實(shí)踐策略選擇

李文政

我國(guó)經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力與綜合國(guó)力得到了大幅度的提高，但是，從總體上看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)以及整個(gè)社會(huì)的現(xiàn)代化程度還比較落后，東西部區(qū)域之間仍然存在著較為嚴(yán)重的發(fā)展不平衡現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)的落后和區(qū)域發(fā)展之間的不平衡，必定會(huì)保留許多絕對(duì)貧困現(xiàn)象，而社會(huì)的非整合性，則必然會(huì)造成龐大的相對(duì)貧困隊(duì)伍和一些新的絕對(duì)貧困者。伴隨著劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)社會(huì)形成了一個(gè)規(guī)模較大的農(nóng)村貧困群體。我國(guó)農(nóng)村的貧困問(wèn)題依然存在，并成為新農(nóng)村建設(shè)的一大障礙。

一、我國(guó)農(nóng)村貧困治理存在的難題

我國(guó)農(nóng)村貧困群體的成員主要包括低收入的勞動(dòng)者、低收入或無(wú)勞動(dòng)收入的殘疾人和長(zhǎng)期患病者、孤兒、未參加社會(huì)保險(xiǎn)又無(wú)其他收入的孤寡老人等。目前，農(nóng)村貧困治理主要存在以下難題。

一是絕對(duì)貧困減少，相對(duì)貧困問(wèn)題突出。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)30年的農(nóng)村反貧困進(jìn)程，我國(guó)農(nóng)村的絕對(duì)貧困人口由2.5億下降到1479萬(wàn)，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎赜?0.7%下降到1.6%。然而在絕對(duì)貧困人口逐漸減少的同時(shí)，相對(duì)貧困人口卻在迅速增加，農(nóng)村貧困則更多地表現(xiàn)為農(nóng)民增收放緩和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所帶來(lái)的相對(duì)貧困。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村的相對(duì)貧困主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：從外部來(lái)看城鄉(xiāng)收入差距拉大；而從內(nèi)部來(lái)看農(nóng)村內(nèi)部貧富差距拉大。

二是脫貧人口返貧率較高。我國(guó)的平均返貧率在10—20％，個(gè)別地方高達(dá)30—50％，有些地方甚至出現(xiàn)了返貧人口超過(guò)脫貧人口的現(xiàn)象。更為嚴(yán)重的是，這些返貧人口開(kāi)始變得消極頹喪。這種主觀的消極頹喪比單純貧困的不主動(dòng)、不積極更具有危害性，客觀上加大了貧困治理的難度。

三是農(nóng)村貧困線設(shè)定較低，實(shí)際貧困人口數(shù)量較大。2005年，我國(guó)農(nóng)村貧困線設(shè)定為每人每年683元人民幣。從1978年到2005年底，我國(guó)的農(nóng)村貧困線經(jīng)過(guò)了幾次的調(diào)整，從最初的100元提高到了683元，增加了近六倍。但是1978年的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入的比重為74.9％，而2005年的683元?jiǎng)t相當(dāng)于農(nóng)村人均純收入的21.0％。從這兩組數(shù)據(jù)不難看出，雖然貧困標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)值提高了，但是實(shí)際上農(nóng)村貧困人口并沒(méi)有完全享受到國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果，反而拉大了貧富之間的差距。

四是農(nóng)村貧困地區(qū)社會(huì)問(wèn)題突出。農(nóng)村貧困地區(qū)社會(huì)問(wèn)題嚴(yán)重，阻礙了社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)問(wèn)題社會(huì)化，社會(huì)問(wèn)題治安化，是這些區(qū)域的共同特征。農(nóng)村治安問(wèn)題呈現(xiàn)出暴力犯罪突出、群體性械斗增多、侵財(cái)犯罪多發(fā)、農(nóng)資設(shè)備連年遭受破壞、部分地區(qū)社會(huì)丑惡現(xiàn)象蔓延等特點(diǎn)。目前，農(nóng)村青壯年基本都外出打工，留守婦女、老人、兒童問(wèn)題嚴(yán)重影響到社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。另外，農(nóng)村貧困地區(qū)的社會(huì)保障不能有效供給，醫(yī)療問(wèn)題也缺乏保障。

五是農(nóng)村貧困地區(qū)生態(tài)破壞嚴(yán)重。貧困是環(huán)境退化的主導(dǎo)因素之一，環(huán)境退化又加劇了貧困的發(fā)生。農(nóng)村貧困地區(qū)的特征是人口眾多、生態(tài)失調(diào)、自然條件差、生產(chǎn)手段落后、生活能源短缺、收入來(lái)源單一、就業(yè)機(jī)會(huì)少、信息閉塞、農(nóng)民文化素質(zhì)不高等。

二、當(dāng)前農(nóng)村貧困治理的實(shí)踐策略選擇

（一）改革農(nóng)村土地制度

農(nóng)村土地制度改革的方向是要賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利，建立土地市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)土地的合理流轉(zhuǎn)。首先應(yīng)通過(guò)深化農(nóng)村土地制度改革，基本穩(wěn)定現(xiàn)有的宅基地、承包地格局。對(duì)宅基地按農(nóng)戶現(xiàn)有面積發(fā)放土地產(chǎn)權(quán)證；對(duì)承包地則以第二輪土地承包為基數(shù)發(fā)放土地產(chǎn)權(quán)證。其次，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的安全保障，保障農(nóng)民公平自由合法使用財(cái)產(chǎn)權(quán)。第三，國(guó)家應(yīng)在認(rèn)可土地是農(nóng)民的自有財(cái)產(chǎn)和特殊商品的同時(shí)，放開(kāi)農(nóng)村土地市場(chǎng)，允許農(nóng)民成為土地交易的主體，積極培育農(nóng)村土地市場(chǎng)，為農(nóng)民進(jìn)行土地交易創(chuàng)造條件。政府要轉(zhuǎn)變職能，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向制定土地利用總體規(guī)劃和搞好土地交易的監(jiān)督監(jiān)測(cè)與中介服務(wù)，維護(hù)農(nóng)村土地市場(chǎng)秩序。

（二）改革社會(huì)保障制度

農(nóng)村社會(huì)保障制度的構(gòu)建存在著諸多困難，當(dāng)前，應(yīng)做好以下幾方面的工作。第一，在組織管理上，注意統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)別對(duì)待的關(guān)系。從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，既要建立社會(huì)保障工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，又要注重基層社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，確保保障到一線、服務(wù)到基層、覆蓋到村落。從指導(dǎo)方式看，既要結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)情制定規(guī)范、具體、配套的政策措施，又要因地制宜，實(shí)施分類指導(dǎo)，滿足不同農(nóng)民群體的社保要求。從服務(wù)形式看，既要強(qiáng)化農(nóng)民自覺(jué)參保意識(shí)，又要注重加大農(nóng)村社會(huì)保障工作的科技含量，簡(jiǎn)化服務(wù)流程。從政策把握看，既要保護(hù)原參保對(duì)象的合法權(quán)益，又要充分尊重社情和民意，兼顧農(nóng)村社會(huì)保障工作的群眾性和均衡性。第二，在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上，要注意廣覆蓋和低起點(diǎn)。要發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)保障比較優(yōu)勢(shì)，降低農(nóng)民繳費(fèi)基數(shù)，不斷擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面和受益面。第三，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上，要注意農(nóng)村社會(huì)保障與城鎮(zhèn)社會(huì)保障之間的關(guān)系。城鄉(xiāng)社會(huì)保障要強(qiáng)調(diào)整合資源、統(tǒng)籌發(fā)展，既要突出城鄉(xiāng)互補(bǔ)、兼容接軌，又要有所側(cè)重、突出重點(diǎn)。

（三）建立和完善扶貧政策體系，促進(jìn)貧困人口的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

首先，要把農(nóng)村反貧困行動(dòng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃中，產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、貨幣政策、區(qū)域發(fā)展政策、勞動(dòng)和就業(yè)政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策要適當(dāng)偏向于貧困地區(qū)和貧困人口。其次，地方扶貧系統(tǒng)在政策制定方面要堅(jiān)持全面性、連續(xù)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的原則，加強(qiáng)對(duì)貧困狀況的跟蹤以及對(duì)各類扶貧投資效果的監(jiān)測(cè)和評(píng)估等方面的職能。

加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是消除貧困問(wèn)題的根本途徑，同時(shí)要避免收入分配差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。抓好產(chǎn)業(yè)化扶貧，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極培育增收產(chǎn)業(yè)。

（四）建立農(nóng)村合作金融

救助性扶貧和開(kāi)發(fā)性扶貧相結(jié)合，并以開(kāi)發(fā)性扶貧為重點(diǎn)是我國(guó)扶貧工作所采取的基本戰(zhàn)略。開(kāi)發(fā)性扶貧的一個(gè)有效前提就是貧困者必須有生產(chǎn)開(kāi)發(fā)能力，尤其是資本能力。因此，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，用法律的手段建立一個(gè)功能健全、傳遞順暢、高效運(yùn)行的投資金融渠道和新型有效的農(nóng)村投資金融形式對(duì)反貧困戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)具有實(shí)質(zhì)的意義。在建立健全我國(guó)農(nóng)村投資金融渠道的同時(shí)，改良我國(guó)目前農(nóng)村投資金融形式也是極為重要的。與農(nóng)村合作經(jīng)營(yíng)相關(guān)的農(nóng)戶小額信用貸款作為幫助低收入貧困群體、低收入家庭和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者實(shí)現(xiàn)金融可持續(xù)發(fā)展的一種貸款方式，與我國(guó)目前農(nóng)村中以家庭經(jīng)濟(jì)為特點(diǎn)的分散性和小規(guī)模生產(chǎn)方式是相適應(yīng)的，發(fā)展農(nóng)戶小額信用貸款能有效地緩解農(nóng)戶貸款難的問(wèn)題。

（五）培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極，培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用人才

縣域經(jīng)濟(jì)是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是消除農(nóng)村貧困的重要手段。同時(shí)，應(yīng)積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，利用多元增長(zhǎng)極理論，發(fā)展縣域內(nèi)多元增長(zhǎng)極，發(fā)揮增長(zhǎng)極的擴(kuò)散效應(yīng)和極化效應(yīng)，進(jìn)而推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，推動(dòng)農(nóng)村反貧困的順利進(jìn)行。

選定一批農(nóng)村實(shí)用人才，依據(jù)其個(gè)人特長(zhǎng)，因村制宜、因產(chǎn)業(yè)制宜，對(duì)其在資金上支持，在技術(shù)上幫帶，在市場(chǎng)上引路，充分發(fā)揮其帶領(lǐng)群眾實(shí)現(xiàn)共同富裕的帶頭人作用。要加強(qiáng)農(nóng)村實(shí)用人才教育培訓(xùn)，使他們能跟上科技和社會(huì)的發(fā)展步伐。同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)村實(shí)用人才帶動(dòng)貧困農(nóng)戶的意識(shí)塑造，并對(duì)帶動(dòng)貧困農(nóng)戶致富的實(shí)用人才給予獎(jiǎng)勵(lì)，確保農(nóng)村整體收入水平的提高。

（六）加大扶貧開(kāi)發(fā)投入

農(nóng)村貧困人口要擺脫貧困，僅僅依靠自身的力量是不能實(shí)現(xiàn)的，所以政府要加大對(duì)農(nóng)村的投入。此外，政府還要保持并逐步增加信貸扶貧資金規(guī)模，降低貧困農(nóng)民貸款利率；鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)，特別是民間企業(yè)到貧困地區(qū)進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)，在實(shí)行優(yōu)惠財(cái)政、稅收政策的基礎(chǔ)上，注重創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和生活環(huán)境。要加大貧困地區(qū)人力資本投資，調(diào)動(dòng)貧困人口的主體性和積極性，培養(yǎng)其脫貧和發(fā)展的能力；同時(shí)，進(jìn)行農(nóng)村貧困地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與和諧社會(huì)的塑造，為主體能力的發(fā)揮創(chuàng)造一定的外部環(huán)境。

（七）改革農(nóng)民利益維護(hù)組織制度

建立和發(fā)展農(nóng)會(huì)組織，一方面，這是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、落實(shí)農(nóng)民主人翁地位對(duì)時(shí)代和我們社會(huì)的必然要求。另一方面，重建農(nóng)會(huì)是維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定、提高國(guó)民素質(zhì)的必然要求。同時(shí)，農(nóng)會(huì)組織在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)信息傳遞、改變二元結(jié)構(gòu)方面也可以間接發(fā)揮重要作用。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)制定關(guān)于農(nóng)會(huì)組織的法律規(guī)范，依法將農(nóng)會(huì)的性質(zhì)界定為保障農(nóng)民利益，提高農(nóng)民知識(shí)技能，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為宗旨的公益性社會(huì)團(tuán)體。要成立全國(guó)性的農(nóng)會(huì)組織進(jìn)行自治性行政管理，在農(nóng)會(huì)組織的具體運(yùn)行中，要依法明確其活動(dòng)的空間。

（八）提高貧困人口的自身發(fā)展能力，對(duì)特殊群體實(shí)施特殊政策

當(dāng)前，應(yīng)發(fā)揮政府、社會(huì)和市場(chǎng)三方面的功能，籌措資金投入到貧困地區(qū)的教育和衛(wèi)生醫(yī)療等薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。加強(qiáng)對(duì)貧困人口的教育是從根本上解決貧困問(wèn)題的戰(zhàn)略選擇，應(yīng)積極發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)義務(wù)教育、職業(yè)教育和成人教育，對(duì)需要和有基本條件出外務(wù)工的貧困人口進(jìn)行定期的免費(fèi)的專門技能培訓(xùn)。加大培訓(xùn)力度，努力提高勞動(dòng)者素質(zhì)，努力提供就業(yè)和維權(quán)服務(wù)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的能覆蓋廣大貧困人口和貧困地區(qū)的一體化運(yùn)行的健康服務(wù)體系。除向貧困人口提供培訓(xùn)增強(qiáng)技能之外，也要為其灌輸先進(jìn)的思想觀念，改變其落后的貧困觀念。同時(shí)，應(yīng)努力提高貧困人口的自身發(fā)展能力。

對(duì)少數(shù)民族、殘疾人、農(nóng)村婦女等特殊群體實(shí)行特殊的政策，對(duì)特別艱苦的貧困地區(qū)要有適當(dāng)?shù)恼邇A斜。

（作者單位：山東省菏澤學(xué)院）