我國農(nóng)村金融改革發(fā)展的現(xiàn)狀及政策建議

國家發(fā)展改革委農(nóng)經(jīng)司年度計劃處

改革開放30年來，我國農(nóng)村金融經(jīng)歷了多次的重大改革，目前逐步形成了由農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等組成的農(nóng)村金融體系。但農(nóng)村資金大量外流、農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)貸款難的狀況并沒有得到根本改善。進一步深化農(nóng)村金融改革，增加農(nóng)村金融供給，改善農(nóng)村金融服務，仍然是農(nóng)村改革發(fā)展中的一項重要工作。

一、農(nóng)村金融改革發(fā)展的現(xiàn)狀和問題

（一）農(nóng)業(yè)銀行姓“農(nóng)”，心不在“農(nóng)”

上個世紀80年代中期以前，農(nóng)業(yè)銀行全部貸款的98%以上集中于農(nóng)村。80年代中期至90年代初，為解決農(nóng)產(chǎn)品“賣難”和扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)業(yè)銀行每年將60%的信貸資金用于農(nóng)副產(chǎn)品收購和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。1993年和1996年，農(nóng)業(yè)銀行分別進行了政策性業(yè)務分離和與農(nóng)村信用社脫鉤的改革，成為國有商業(yè)銀行，其貸款結構也不斷調(diào)整，貸款范圍逐漸擴大，涉農(nóng)貸款比重逐步下降。農(nóng)行全國機構數(shù)由2001年的44418家減少到2005年的28234家，其中主要在農(nóng)村地區(qū)辦理業(yè)務、提供服務的儲蓄所由2001年的10837家銳減到2003年的5462家。據(jù)農(nóng)業(yè)銀行統(tǒng)計，到2007年末，全部涉農(nóng)貸款余額1.2萬億，占其貸款余額總量的36%，但其中真正用于農(nóng)業(yè)的貸款只占10%左右。目前農(nóng)業(yè)銀行業(yè)務經(jīng)營范圍與其它國有商業(yè)銀行已基本上沒有差別。

（二）改革后的農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融的主力軍，但改革仍不徹底

2003年以來，按照“明晰產(chǎn)權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體思路，開展了深化農(nóng)村信用社改革試點工作，主要目標是通過深化管理體制和產(chǎn)權制度改革，把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務的社區(qū)性地方金融機構?？傮w來看，農(nóng)村信用社改革試點工作取得了階段性成果，明顯改善了資產(chǎn)質量，擴大了資產(chǎn)規(guī)模，提高了抗風險能力，鞏固了其農(nóng)村金融主力軍的地位。2005年末，農(nóng)村信用社投放農(nóng)村的貸款總量首次突破2萬億元，用于支持農(nóng)業(yè)的貸款總量首次突破1萬億，約占全國農(nóng)業(yè)貸款發(fā)放總量的80%。至2007年末，全國共開業(yè)農(nóng)村合作銀行113家，農(nóng)村商業(yè)銀行17家，1803家農(nóng)村信用社實施了以縣（市）為單位的統(tǒng)一法人改造。但目前的農(nóng)村信用社改革仍不徹底，改革試點更多地偏重于形式和數(shù)量的調(diào)整以及管理權利的重新分配，法人治理結構仍不完善，大部分農(nóng)村信用社仍未擺脫“官辦”和行政色彩。同時，農(nóng)村信用社為“三農(nóng)”服務的市場定位與其商業(yè)化經(jīng)營的原則也存在矛盾。

（三）農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性較強，支農(nóng)職能有待進一步加強

建立于1994年的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其最初的職能定位，是以國家信用為基礎，籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金，承擔國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務，代理財政性支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務。后經(jīng)過一系列的業(yè)務調(diào)整，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的信貸資金主要用于國有企業(yè)的糧棉油收購貸款。2003年，糧油貸款余額、棉花貸款余額分別占農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總貸款余額的83%和16%。隨著糧棉油收購市場的逐步放開，近兩年來，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務不斷拓展，增加了商業(yè)性貸款業(yè)務，開展了針對農(nóng)村基礎設施建設和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技企業(yè)、農(nóng)業(yè)小企業(yè)的信貸業(yè)務?？傮w上看，我國農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展依然滯后，一些帶有公益性的良種繁育、種子購銷等經(jīng)濟活動，不能得到政策性信貸的支持，也很難得到商業(yè)性貸款，急需農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進一步拓展支農(nóng)貸款業(yè)務。

（四）民間金融在農(nóng)村發(fā)揮著重要作用，農(nóng)村多種所有制的新型金融機構嶄露頭角

調(diào)查表明，全國農(nóng)戶借貸中只有不到50% 來自銀行、信用社等正規(guī)金融機構，通過民間金融途徑獲得的借貸占農(nóng)戶借貸規(guī)模的比重超過了50%。為滿足不斷增長的農(nóng)村金融需求，2005年8月，中國人民銀行決定在山西、陜西、貴州、四川、內(nèi)蒙古等5省區(qū)開展“只貸不存”的商業(yè)性小額貸款公司試點。2006年12月，銀監(jiān)會出臺了《關于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，允許農(nóng)村開辦村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村金融互助合作社等多種所有制的新型金融機構，首批試點在四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、湖北6?。▍^(qū)）的農(nóng)村地區(qū)進行。其中，村鎮(zhèn)銀行可經(jīng)營吸收公眾存款，發(fā)放短期、中期和長期貸款，辦理國內(nèi)結算、票據(jù)承兌與貼現(xiàn)等業(yè)務。2007年，放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構市場準入試點的范圍已擴大至全國。允許農(nóng)村開辦新型金融機構具有重大的理論和實踐意義，是完善農(nóng)村金融體系、增加農(nóng)村金融服務的重大舉措，但由于試點的時間還比較短，急需制定和完善配套措施，加強有關政策的協(xié)調(diào)和配合。

（五）農(nóng)民對郵政儲蓄銀行寄予更多期望

2007年3月，經(jīng)中國銀監(jiān)會批準，中國郵政儲蓄銀行正式掛牌成立，成為目前國內(nèi)幾大商業(yè)銀行中營業(yè)網(wǎng)點最多的金融機構，而且2/3以上的網(wǎng)點分布在縣及以下農(nóng)村地區(qū)，成為我國覆蓋城鄉(xiāng)的最大金融網(wǎng)。中國郵政儲蓄銀行成立之前，郵政儲蓄一直遵循“只存不貸”的發(fā)展模式，目前已成為既能吸收存款、又能發(fā)放貸款的商業(yè)銀行，成為農(nóng)村金融服務體系的重要組成部分。但目前郵政儲蓄銀行被允許開展的貸款種類十分有限，對增加農(nóng)村金融實際供給的作用很小，改變這種狀況還需要一個漫長的過程。

（六）農(nóng)業(yè)保險蹣跚前行，期待國家更多的扶持

1982年中國人民保險公司開始試辦農(nóng)業(yè)保險，根據(jù)各地需要開辦了不少險種。到1993年，全國農(nóng)業(yè)保險保費收入達到8.29億元，同年賠付率達到116%，政策性虧損主要通過其它險種的利潤來“暗補”。隨著人保公司向商業(yè)化轉軌，農(nóng)業(yè)保險結構開始調(diào)整，一些風險大、虧損多的業(yè)務急劇收縮，農(nóng)業(yè)保險規(guī)模和保費收入也逐年下降。2004年全國農(nóng)業(yè)險保費收入僅為3.77億元，不到1993年的一半。為促進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，2004年國家在上海、吉林、黑龍江分別批設了安信農(nóng)業(yè)保險公司、安華農(nóng)業(yè)保險公司和陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司三家不同經(jīng)營模式的專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，開始開展多種形式的農(nóng)業(yè)保險試點，取得了良好的效果。但我國農(nóng)業(yè)保險仍處于起步階段，國家財政稅收政策支持不夠，有關法律法規(guī)尚待完善，政府在政策性農(nóng)業(yè)保險中的作用和定位、對農(nóng)業(yè)保險的支持原則、對投保人利益的保護等均有待進一步明確，缺乏巨災保險支持體系。

總體來看，農(nóng)村金融服務還遠遠不能滿足社會主義新農(nóng)村建設的需求。一是農(nóng)村金融主體缺乏的局面還沒有改觀，競爭性的金融市場尚未形成?？h及縣以下地區(qū)平均每萬人擁有銀行業(yè)機構數(shù)只有1.26個，農(nóng)村地區(qū)仍有3302個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有銀行業(yè)機構營業(yè)網(wǎng)點，全國只設有一家銀行業(yè)機構網(wǎng)點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有8231個，經(jīng)營動力不強，服務活力不足。二是農(nóng)村貸款難問題仍十分突出。近年來，農(nóng)業(yè)貸款額雖然有了較大幅度的增長，但全國人大農(nóng)委調(diào)研組2006年的調(diào)研表明，仍有約40%的農(nóng)戶有貸款需求且符合貸款條件的農(nóng)戶得不到農(nóng)業(yè)貸款。農(nóng)民在金融借貸過程中缺少可供抵押、擔保的財產(chǎn)，難以從正規(guī)金融機構獲得貸款。農(nóng)民的財產(chǎn)主要是土地和房產(chǎn)，但農(nóng)民對這兩種財產(chǎn)都沒有完全的產(chǎn)權，不能用以抵押。三是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后。財政對農(nóng)業(yè)保險支持力度不強，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢，政策性農(nóng)業(yè)保險體系亟待完善，大多數(shù)農(nóng)民保險意識薄弱，還沒有將農(nóng)業(yè)保險作為規(guī)避風險的工具。

二、推進農(nóng)村金融體制改革的建議

（一）進一步加大政府對農(nóng)村金融的支持力度

一是要加快通過專門立法明確縣域內(nèi)商業(yè)銀行等金融機構為“三農(nóng)”服務的義務。從法律上確保從農(nóng)村地區(qū)吸收的儲蓄應較大比例向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款，增加農(nóng)村資金供給。二是發(fā)揮財政在金融支農(nóng)中的作用。建立國家對政策性金融的財政補償機制，對開展政策性業(yè)務的金融機構提供貼息，降低經(jīng)營成本和經(jīng)營風險，引導社會資金流向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。三是借鑒國際上扶持合作金融組織的成功經(jīng)驗，對農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行實行適當?shù)臏p稅政策。如可以考慮免征其農(nóng)業(yè)專項小額貸款的營業(yè)稅，積極發(fā)揮各類專業(yè)合作組織在農(nóng)村金融特別是信貸業(yè)務中的作用。

（二）加強各類金融機構的分工合作

一是鞏固和發(fā)展農(nóng)村信用社改革成果，進一步完善法人治理結構和運行機制，把農(nóng)村信用社真正辦成為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務的社區(qū)性地方金融機構，增加為農(nóng)服務的能力。二是強化政策性金融的支農(nóng)作用，進一步拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務范圍，充分發(fā)揮其為“三農(nóng)”服務的政策性銀行功能。三是對于新成立的郵政儲蓄銀行，加快健全機構風險內(nèi)控機制，加大對從業(yè)人員的培訓，積極拓展貸款業(yè)務，增加農(nóng)村地區(qū)資金有效供給。四是農(nóng)業(yè)銀行等商業(yè)銀行要創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務方式，在堅持商業(yè)化經(jīng)營的前提下，進一步加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)、農(nóng)村中小企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展的信貸支持力度。

（三）進一步開放農(nóng)村金融市場，完善農(nóng)村金融體系

發(fā)展多種所有制金融機構，引導更多的民間金融進入農(nóng)村金融市場，通過有效競爭，完善農(nóng)村金融服務。一是進一步搞好農(nóng)村新型金融機構的試點工作。目前新型農(nóng)村金融機構的主體部分是村鎮(zhèn)銀行，也是唯一允許吸收存款的機構，要在認真總結試點經(jīng)驗的基礎上，探索規(guī)范村鎮(zhèn)銀行資金投放機制和制度，落實其為“三農(nóng)”服務的市場定位。二是引導農(nóng)民民間金融健康發(fā)展。從多數(shù)農(nóng)村地區(qū)實際情況看，民間借貸關系在相當長的時期內(nèi)有其存在的必然性。要加強監(jiān)控，規(guī)范民間借貸，積極引導農(nóng)民合作金融組織發(fā)展，既發(fā)揮民間借貸對農(nóng)村金融體系的補充作用，又要加強風險防范。

（四）培育農(nóng)村社會信用體系

一是探索建立以農(nóng)村社區(qū)為基礎的信用登記制度，提高農(nóng)民的信用意識。二是逐步建立符合農(nóng)村特點的信貸擔保體系，解決農(nóng)村貸款“擔保難”問題。推廣和完善農(nóng)戶小額信貸管理辦法，完善農(nóng)民的“聯(lián)戶擔保制度”。三是針對農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的實際情況，盡快研究多種擔保辦法，積極探索實行耕（林）地承包權、權益質押等多種擔保形式。鼓勵各類信用擔保機構積極拓展符合農(nóng)村特點的擔保業(yè)務，支持農(nóng)村互助合作組織參與農(nóng)業(yè)擔保業(yè)務。

（五）加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度

要認真總結各地開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點的經(jīng)驗和做法，加大國家財政投入力度，穩(wěn)步擴大試點范圍，科學確定補貼品種；支持發(fā)展主要糧食作物的政策性保險；建立健全生豬、奶牛等政策性保險制度；支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品出口信貸和信用保險；完善政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機制和發(fā)展模式，建立健全農(nóng)業(yè)再保險體系，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災風險轉移分擔機制。