偵查監(jiān)督問題及對(duì)策分析

賈 濟(jì) 程微波

摘要：實(shí)踐中，偵查監(jiān)督制度運(yùn)行不力。存在著范圍不明確、事后性、軟弱性和考核的結(jié)構(gòu)性失衡等諸多問題。以完善偵查監(jiān)督制度為目標(biāo)，提出幾點(diǎn)建議，以期拋磚引玉。

關(guān)鍵詞：偵查監(jiān)督；存在，問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D035.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)24-0259-02

偵查監(jiān)督是人民檢察院承擔(dān)的一項(xiàng)重要職能。但是，由于各種原因，當(dāng)前偵查監(jiān)督機(jī)制未能有效地發(fā)揮其作用。完善偵查監(jiān)督制度，對(duì)于保護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)司法公正、提高訴訟效率具有重大意義。

1當(dāng)前偵查監(jiān)督中存在的問題及原因

1.1偵查監(jiān)督的范圍和內(nèi)容不明確、不完整

我國(guó)刑事訴訟法、人民檢察院刑事訴訟規(guī)則等都明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，但這些規(guī)定整體上過于原則，沒有形成完整的監(jiān)督體系，且缺乏具體的可操作性規(guī)定。現(xiàn)有的法律條文所規(guī)定的偵查監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)更多的是對(duì)偵查活動(dòng)合法性的監(jiān)督，而沒有明確將審查適用法律是否正確納入偵查監(jiān)督的范圍。由于刑事訴訟法對(duì)偵查監(jiān)督的范圍、具體情形都沒有明確規(guī)定，使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查監(jiān)督把握不一，對(duì)相關(guān)情形是否進(jìn)行監(jiān)督，往往取決于檢察人員的認(rèn)識(shí)和責(zé)任心，造成監(jiān)督與不監(jiān)督的隨意性，難以通過偵查監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正一些違法的偵查行為。刑事訴訟法雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)，但只是規(guī)定對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的監(jiān)督，對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的現(xiàn)象卻并未納入監(jiān)督的范圍，致使立案監(jiān)督存在著監(jiān)督上的空白。并且，由于檢察機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)偵查機(jī)關(guān)撤銷案件的行為進(jìn)行監(jiān)督，致使有些偵查機(jī)關(guān)在立案后，卻立而不偵，再以撤銷案件的方式規(guī)避檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，則立案監(jiān)督也就失去了其應(yīng)有的作用。

1.2偵查監(jiān)督的事后性與書面性

一方面，偵查監(jiān)督程序的啟動(dòng)來源于案件線索。偵查監(jiān)督部門一般通過審查其他案件的材料或者控告、申訴發(fā)現(xiàn)線索，無(wú)論通過哪種方式發(fā)現(xiàn)線索，不當(dāng)立案?jìng)刹樾袨榈陌l(fā)生已經(jīng)經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間。由于缺乏全程性監(jiān)控機(jī)制，進(jìn)入偵查監(jiān)督視線之中的，僅是全部應(yīng)監(jiān)督案件的一小部分；事后性監(jiān)督帶來的另一個(gè)問題是，可能證明偵查違法性證據(jù)大量流失，偵查監(jiān)督可資利用的信息較為有限。另一方面，檢察機(jī)關(guān)的事后性監(jiān)督主要通過閱卷方式實(shí)施，當(dāng)偵查監(jiān)督部門認(rèn)為可能存在監(jiān)督線索時(shí)，除了要審查在手的案卷，不少情況也要調(diào)查偵查案卷，以進(jìn)一步地審查判斷?，F(xiàn)行法沒有就此賦予偵查監(jiān)督人員的調(diào)查取證權(quán)。因此，偵查監(jiān)督不得不依賴于案卷本身。實(shí)踐中，偵查監(jiān)督一般也不會(huì)去調(diào)查相關(guān)人員，調(diào)卷時(shí)偶爾也會(huì)遭遇偵查機(jī)關(guān)不配合的情況。如果發(fā)生這種情況，偵查監(jiān)督就無(wú)法進(jìn)行。案卷審查的特點(diǎn)是間接性、依賴性，偵查監(jiān)督人員不可能獲得全面、準(zhǔn)確的案件信息。正如斯迪沃特菲爾德等人指出的“由于檔案材料的重要性，那么警方卷宗的可靠性是首先必須的。在英格蘭和威爾士，警方形成卷宗的過程是如何隱瞞警方的行為過失以及案件的弱點(diǎn)，已經(jīng)是被大量文件所證明了的。那些根據(jù)這些材料來監(jiān)控警察工作的人，因這種卷宗的形成過程而變得無(wú)能為力?！边@種情況尤其容易發(fā)生在對(duì)偵查違法的監(jiān)督過程中。對(duì)于刑訊或采用其他方式的審訊行為，偵查人員是不大可能將其記錄其中的。偵查監(jiān)督也往往以“沒有發(fā)現(xiàn)確實(shí)的證據(jù)”而草草結(jié)束。

1.3制裁機(jī)制缺乏。沒有監(jiān)督權(quán)威性

偵查監(jiān)督權(quán)力的實(shí)質(zhì)是對(duì)偵查權(quán)力的控制。在權(quán)力結(jié)構(gòu)上，權(quán)力控制的效果一定程度上取決于權(quán)力主體的權(quán)威性，而后者又取決于權(quán)力控制的方式。在刑事司法領(lǐng)域，權(quán)力控制的方式有兩種：一種是行政權(quán)力控制，另一種是司法權(quán)力控制。前者表現(xiàn)為積極、主動(dòng)的形式特點(diǎn)與上令下從的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，后者則以消極、被動(dòng)的中立裁判為主要內(nèi)容。二者的共同之處在于，通過制裁權(quán)力與責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)象的行為控制在合法的軌道之中。

在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著法律監(jiān)督的憲法性權(quán)力，對(duì)偵查程序的合法性監(jiān)督是違法偵查責(zé)任的主要實(shí)現(xiàn)途徑。在一個(gè)事關(guān)公民重大權(quán)力的制度設(shè)計(jì)上，將偵查監(jiān)督權(quán)力賦予檢察機(jī)關(guān)獨(dú)占，旨在通過偵查監(jiān)督智能的充分發(fā)揮，有效抑制違法偵查行為，保障犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門從“審查批捕”到“偵查監(jiān)督”的智能轉(zhuǎn)型，表明偵查監(jiān)督智能意義重大。然而，無(wú)論在制度層面還是在實(shí)踐層面，對(duì)違法偵查行為，偵查監(jiān)督權(quán)基本不具有行政權(quán)力和司法權(quán)力的制裁性功能，因而權(quán)威性不足。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，偵查機(jī)關(guān)只承擔(dān)糾正義務(wù)，而無(wú)懲罰擔(dān)當(dāng)。按現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)向偵查機(jī)關(guān)提出的違法糾正意見，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正。所謂糾正，對(duì)立案監(jiān)督就是立案或者撤銷案件，對(duì)偵查違法行為監(jiān)督而言就是完善手續(xù)、重新取證、中止行為等等。但這些糾正形式本質(zhì)上并不是責(zé)任擔(dān)當(dāng)方式，如果偵查機(jī)關(guān)堅(jiān)持不糾正，偵查機(jī)關(guān)堅(jiān)持己見，偵查監(jiān)督部門也缺乏相應(yīng)的制裁手段。另一方面，偵查監(jiān)督的實(shí)施在一定程度上需要借助偵查機(jī)關(guān)的“配合”方能實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)制性與單方性是制裁的特征，但偵查監(jiān)督的實(shí)施很多時(shí)候卻是一個(gè)雙向互動(dòng)的過程，監(jiān)督效果如何部分取決于偵查機(jī)關(guān)的理解和支持。實(shí)踐中，很多檢察官在偵查監(jiān)督之前都會(huì)以電話或者口頭的方式和偵查人員溝通，而且偵查監(jiān)督的次數(shù)不能太多，否則以后的工作不好開展。由于缺乏偵查監(jiān)督責(zé)任機(jī)制的配套，相對(duì)偵查機(jī)關(guān)而言偵查監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)上既非上位的行政權(quán)，也非終局性的司法權(quán)，而是柔性較大的指導(dǎo)性權(quán)力。

2對(duì)策及設(shè)想

2.1從立法上進(jìn)一步明確偵查監(jiān)督的范圍和內(nèi)容，盡量細(xì)化與偵查監(jiān)督配套的操作規(guī)則，完善偵查監(jiān)督體系

立法應(yīng)明確偵查監(jiān)督是貫穿立案、偵查活動(dòng)和審查起訴活動(dòng)的全過程，既包括對(duì)刑事立案(涉及該立案而不立案和不該立案而立案)、撤案以及偵查活動(dòng)和程序的監(jiān)督，也包括對(duì)認(rèn)定事實(shí)、適用法律等方面的監(jiān)督。同時(shí)，加強(qiáng)偵查監(jiān)督中的人權(quán)保障，將偵查機(jī)關(guān)采取逮捕以外的其他強(qiáng)制措施及搜查、查封、凍結(jié)、扣押等涉及限制或剝奪公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的偵查行為也納入偵查監(jiān)督的范圍，尤其是拘留、逮捕、搜查、扣押、監(jiān)聽等重大強(qiáng)制性偵查措施的實(shí)施，偵查機(jī)關(guān)必須報(bào)檢察機(jī)關(guān)審查決定。并且，接受犯罪嫌疑人、被害人的申訴和控告，監(jiān)督和糾正違法實(shí)施強(qiáng)制措施的行為，同時(shí)，為避免變更強(qiáng)制措施的隨意性，要求偵查機(jī)關(guān)須事先向檢察機(jī)關(guān)說明理由。

2.2將偵查監(jiān)督機(jī)制從事后性、書面性程序改造為全程性、立體性程序

具體的制度設(shè)計(jì)可包括：建立與偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部信息網(wǎng)絡(luò)的共享機(jī)制，偵查監(jiān)督部門有權(quán)了解所有報(bào)案、立案、采取的強(qiáng)制措施、偵查結(jié)果等信息，通過日常化監(jiān)控機(jī)制促進(jìn)執(zhí)法行為的正當(dāng)化，預(yù)防非法行為的產(chǎn)生；賦予偵查監(jiān)督部門的調(diào)卷權(quán)和調(diào)查權(quán)，偵查監(jiān)督人員有權(quán)通過閱卷、調(diào)查相關(guān)人員的方式檢查、發(fā)現(xiàn)偵查違法行為；設(shè)定警察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)偵查監(jiān)督告知義務(wù)。

2.3將偵查監(jiān)督機(jī)制從柔性程序改為剛性程序

這意味著，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查違法行為的制裁權(quán)力。從行政管理的角度，應(yīng)確立對(duì)違法偵查人員進(jìn)行懲戒的建議權(quán)。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)啟動(dòng)對(duì)違法偵查人員的行政彈劾程序。盡管這不是直接制裁權(quán)力，但對(duì)于阻嚇違法偵查應(yīng)具有相當(dāng)效果。從司法程序角度，應(yīng)確立檢察機(jī)關(guān)因偵查違法行為而排除證據(jù)或終止程序的權(quán)力與責(zé)任。

上述機(jī)制的完善，其核心目標(biāo)是塑造偵查監(jiān)督的權(quán)威地位，提高偵查監(jiān)督的能動(dòng)性，打破偵查權(quán)與偵查監(jiān)督權(quán)地位平等的權(quán)力格局。使前者演變?yōu)閭刹楸O(jiān)督權(quán)力制約下的下位權(quán)力，從而最大限度實(shí)現(xiàn)偵查監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行效能。