加快擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革 創(chuàng)新縣域管理體制

摘要:我省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)取得了一定成效,但也暴露出一些值得關(guān)注的矛盾和問題,需要我們?cè)趯W(xué)習(xí)外省經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合實(shí)際,采取一系列有針對(duì)性的措施,切實(shí)保證改革達(dá)到預(yù)期效果。

關(guān)鍵詞:擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣;改革試點(diǎn);做法;問題;對(duì)策

中圖分類號(hào):F127文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-8631(2009)12-0013-03

制度創(chuàng)新是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革是省委、省政府做出的一項(xiàng)旨在鼓勵(lì)支持經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣發(fā)揮優(yōu)勢(shì),做大做強(qiáng)的重要舉措,其對(duì)于發(fā)展壯大我省縣域經(jīng)濟(jì),加快建設(shè)西部強(qiáng)省具有十分重要的作用。目前正在全省15個(gè)試點(diǎn)縣進(jìn)行的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革,調(diào)動(dòng)了縣級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,但也暴露出一些值得關(guān)注的矛盾和問題,需要我們切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),不斷完善相關(guān)政策,進(jìn)一步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革取得更好的效果。

一、我省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的主要做法和成效

為進(jìn)一步優(yōu)化我省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,盡快壯大縣域經(jīng)濟(jì),省政府本著“責(zé)權(quán)統(tǒng)一,重心下移,能放都放”的原則,于2007年7月下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大部分縣(市)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的決定》(陜政發(fā)[2007]25號(hào)),確定在戶縣、高陵、岐山、鳳翔、興平、三原、神木、靖邊、吳旗、志丹、韓城、華縣、旬陽(yáng)、南鄭、柞水等15個(gè)縣(市)實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”第一輪改革試點(diǎn)。省政府《決定》下發(fā)后,我省各地、各部門高度重視,圍繞貫徹落實(shí)《決定》精神,采取積極措施,穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),主要做法如下:

1、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),精心組織

省政府《決定》下發(fā)后,省級(jí)有關(guān)部門認(rèn)真學(xué)習(xí)《決定》精神,結(jié)合自身工作范圍,對(duì)推動(dòng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革進(jìn)行了安排部署。設(shè)區(qū)市結(jié)合《決定》所涉及的擴(kuò)權(quán)內(nèi)容,對(duì)抓好擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)提出了明確要求。各擴(kuò)權(quán)縣將此視為加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要機(jī)遇,多次召開專題會(huì)議,深刻領(lǐng)會(huì)《決定》精神實(shí)質(zhì),研究具體落實(shí)和推進(jìn)辦法。為了抓好擴(kuò)權(quán)工作的組織實(shí)施,南鄭、柞水、岐山、鳳翔等擴(kuò)權(quán)縣相繼成立了由縣主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng),相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣工作領(lǐng)導(dǎo)小組,具體負(fù)責(zé)擴(kuò)權(quán)組織實(shí)施工作。為了搞好擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的組織牽頭工作,省發(fā)改委研究建立了15個(gè)擴(kuò)權(quán)縣與委內(nèi)25個(gè)業(yè)務(wù)處對(duì)口聯(lián)系幫扶制度,深入擴(kuò)權(quán)縣調(diào)研,指導(dǎo)幫助擴(kuò)權(quán)縣理清發(fā)展思路,策劃好重點(diǎn)項(xiàng)目,協(xié)調(diào)解決發(fā)展中的問題。

2、制定措施,穩(wěn)步推進(jìn)

為了使省政府《決定》落到實(shí)處,部分省級(jí)部門、設(shè)區(qū)市和擴(kuò)權(quán)縣在認(rèn)真學(xué)習(xí)省政府《決定》精神的基礎(chǔ)上,研究制定了具體貫徹意見措施。省物價(jià)局、省環(huán)保局等部門按照省政府“決定”精神,分別制定下發(fā)了貫徹落實(shí)省政府《決定》的具體實(shí)施意見,明確了本部門放權(quán)的事項(xiàng)和監(jiān)管辦法,并認(rèn)真做好擴(kuò)權(quán)后的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和銜接工作,確保擴(kuò)權(quán)后不出現(xiàn)管理上的脫節(jié)和漏洞。安康市政府制定下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大旬陽(yáng)縣經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的通知》。寶雞市政府通過調(diào)查摸底,研究制定了《關(guān)于擴(kuò)大鳳翔縣、岐山縣經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的實(shí)施意見》,并廣泛征求了各有關(guān)方面的意見,準(zhǔn)備擇機(jī)推出。南鄭、高陵等擴(kuò)權(quán)縣也都制定了貫徹落實(shí)省政府《決定》具體實(shí)施方案或?qū)嵤┮庖姟?/p>

3、大力扶持,積極推動(dòng)

為確保擴(kuò)權(quán)后上下信息暢通,省政府將政務(wù)信息直報(bào)點(diǎn)擴(kuò)大到15個(gè)擴(kuò)權(quán)縣,下發(fā)了《關(guān)于增加擴(kuò)權(quán)縣(市)為政務(wù)信息直報(bào)點(diǎn)的通知》。同時(shí),還將省上一些重要會(huì)議和文件相繼擴(kuò)大延伸到了擴(kuò)權(quán)縣(市),如全省非公有制經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、發(fā)展改革工作會(huì)、工交經(jīng)濟(jì)工作會(huì)、建設(shè)工作會(huì)等。省級(jí)有關(guān)部門按照擴(kuò)權(quán)要求,也將部分重要會(huì)議、文件、信息等擴(kuò)大延伸到擴(kuò)權(quán)縣,保證了擴(kuò)權(quán)縣獲取信息的渠道及時(shí)暢通。 為扶持?jǐn)U權(quán)縣加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展,去年底和今年9月份,省發(fā)展改革委分別安排下達(dá)專項(xiàng)資金3740萬(wàn)元和1260萬(wàn)元共5000萬(wàn)元,用于15個(gè)擴(kuò)權(quán)縣重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的貸款貼息,對(duì)促進(jìn)擴(kuò)權(quán)縣優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展起到了重要作用。為鼓勵(lì)支持?jǐn)U權(quán)縣擴(kuò)大招商引資,今年四月,我省在西洽會(huì)上首次專設(shè)了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣專題招商展區(qū)”,成為了西洽會(huì)一大亮點(diǎn),為擴(kuò)權(quán)縣展示產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)提供了一個(gè)重要舞臺(tái)。

4、上下聯(lián)動(dòng),積極銜接

為了確保擴(kuò)權(quán)工作的順利實(shí)施。擴(kuò)權(quán)后,一部分設(shè)區(qū)市積極與省級(jí)有關(guān)部門就放權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行業(yè)務(wù)溝通和對(duì)接,及時(shí)了解省級(jí)部門放權(quán)的要求和操作辦法,積極做好省與縣的工作銜接,確保工作不斷擋、不缺位。部分?jǐn)U權(quán)縣不等、不靠、不拖,在省級(jí)有關(guān)部門具體實(shí)施細(xì)則還沒制定的情況下,主動(dòng)到省級(jí)有關(guān)部門“認(rèn)門、認(rèn)人、認(rèn)事”,積極進(jìn)行工作銜接。南鄭縣行動(dòng)迅速,先后派出40余人到省級(jí)部門進(jìn)行接洽和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。同時(shí),結(jié)合擴(kuò)權(quán)對(duì)縣政府部門工作體制、工作機(jī)制、人員組織等進(jìn)行了調(diào)整和理順,對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)該增的增、該減的減、該并的并,對(duì)人員不足的在全縣范圍內(nèi)擇優(yōu)選配,以盡快適應(yīng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣帶來的新變化、新要求。

從總體看,在各方面積極努力下,經(jīng)過兩年多的實(shí)踐探索,我省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)取得了以下初步成效:

1、推動(dòng)了擴(kuò)權(quán)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過放權(quán),進(jìn)一步激發(fā)了擴(kuò)權(quán)縣加快發(fā)展的自主性,有效地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。擴(kuò)權(quán)實(shí)施一年來,各擴(kuò)權(quán)縣經(jīng)濟(jì)保持了快速發(fā)展勢(shì)頭,財(cái)政收入普遍保持較快增長(zhǎng),綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)。2007年,15個(gè)擴(kuò)權(quán)縣(市)GDP平均增幅17%。旬陽(yáng)縣實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值首次突破30億元、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值超過50億元、規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值超過20億元、財(cái)政總收入突破5億元、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值突破10億元五大歷史性突破。神木縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值197億元,較上年增長(zhǎng)64%,完成財(cái)政總收入47.5億元,增長(zhǎng)50.3%,其中地方財(cái)政收入10.8億元,增長(zhǎng)57.6%。在第八屆全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力與科學(xué)發(fā)展評(píng)價(jià)中,神木縣跨入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣行列,從而改寫了我省沒有全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的歷史。高陵縣、鳳翔縣綜合勢(shì)力躋身2007年“陜西十強(qiáng)縣”,志丹、靖邊、吳起縣和韓城市已連續(xù)幾年被評(píng)為陜西縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展十強(qiáng)縣。今年上半年,15個(gè)試點(diǎn)縣GDP增速繼續(xù)保持14%以上的增長(zhǎng)勢(shì)頭,其中:高陵、靖邊、志丹等3縣增速均在20%以上。旬陽(yáng)全縣完成財(cái)政總收入34566萬(wàn)元,同比增長(zhǎng)51.9%,其中地方收入8458萬(wàn)元,同比增長(zhǎng)118.7%,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均現(xiàn)金收入同比分別增長(zhǎng)18.8%和27.0%。華縣全縣一般預(yù)算財(cái)政收入2.42億元,增長(zhǎng)31.34%,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均現(xiàn)金收入分別增長(zhǎng)18.5%和31.6%。

2、促進(jìn)了擴(kuò)權(quán)縣項(xiàng)目建設(shè)。據(jù)調(diào)查,實(shí)施擴(kuò)權(quán)后,隨著縣級(jí)審批管理權(quán)限的擴(kuò)大,擴(kuò)權(quán)縣抓項(xiàng)目建設(shè)的積極性明顯提高,項(xiàng)目建設(shè)數(shù)量均有不同程度的增加,按照權(quán)限直接辦理的審批、核準(zhǔn)、備案類項(xiàng)目也大幅增加。同時(shí),擴(kuò)權(quán)縣還策劃、篩選、儲(chǔ)備了一批重點(diǎn)項(xiàng)目。2007年,吳起縣累計(jì)完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資46.03億元,同比增長(zhǎng)54%。高陵縣2007年共辦理審批、備案項(xiàng)目150多個(gè),數(shù)量大大超過往年。2008年,高陵縣共安排重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目70個(gè),年度計(jì)劃投資62億元,數(shù)量、規(guī)模均創(chuàng)歷年之最。另外,擴(kuò)權(quán)以后,擴(kuò)權(quán)縣從省上獲得項(xiàng)目信息的機(jī)會(huì)、申報(bào)項(xiàng)目的成功率也有了一定提高,一批事關(guān)擴(kuò)權(quán)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的好項(xiàng)目,如:華縣丁二醇項(xiàng)目、鳳翔蔡家坡污水處理廠和排污主管網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目等被列入全省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃,對(duì)推動(dòng)擴(kuò)權(quán)縣快速發(fā)展起到了重要作用。

3、拓寬了擴(kuò)權(quán)縣發(fā)展空間。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策的實(shí)施,增進(jìn)了社會(huì)各方面對(duì)擴(kuò)權(quán)縣的關(guān)注和支持,進(jìn)一步提高了擴(kuò)權(quán)縣的知名度,為擴(kuò)權(quán)縣的發(fā)展創(chuàng)造了更加寬松的環(huán)境,對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目、技術(shù)和人才,開展對(duì)外交流與合作起到了很大的促進(jìn)作用。在今年西洽會(huì)上,15個(gè)擴(kuò)權(quán)縣充分抓住商機(jī),展示產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì),推介項(xiàng)目招商,取得了顯著成效。鳳翔縣以工業(yè)強(qiáng)縣為主題,積極組織陜西西鳳、陜西東嶺等實(shí)力企業(yè)參會(huì),全面推介招商,共簽定招商項(xiàng)目30個(gè),引資總額達(dá)到93.5億元,招商引資取得歷史性突破。韓城市在西洽會(huì)上簽約引進(jìn)12個(gè)發(fā)展項(xiàng)目,總投資22.74億元,其中合同引進(jìn)外資達(dá)13.44億元。目前5個(gè)項(xiàng)目已開工建設(shè),3個(gè)即將開工,4個(gè)正在辦理前期手續(xù)。同時(shí),民間投資成為拉動(dòng)投資快速增長(zhǎng)的主要力量,經(jīng)濟(jì)成分趨于多元發(fā)展。在岐山縣43戶規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中,股份制企業(yè)、有限責(zé)任公司、私營(yíng)企業(yè)已達(dá)32戶,占規(guī)模以上工業(yè)總戶數(shù)的74.4%,柞水縣全縣民間投資完成39236萬(wàn)元,增長(zhǎng)50.2%,占城鎮(zhèn)投資的比重為53.1%,高于全縣國(guó)有投資6.2個(gè)百分點(diǎn)。

4、加快了擴(kuò)權(quán)縣戰(zhàn)略調(diào)整。 擴(kuò)權(quán)后,各擴(kuò)權(quán)縣重新審視縣情及定位,普遍對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了謀劃和調(diào)整,努力把擴(kuò)權(quán)轉(zhuǎn)化為推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)再上新臺(tái)階的動(dòng)力。旬陽(yáng)縣把發(fā)展放在全省、陜南和安康突破發(fā)展的全局中來審視、思考、定位,提出在全省15個(gè)擴(kuò)權(quán)縣考評(píng)中爭(zhēng)先進(jìn)位。志丹縣制定了“工商興縣、產(chǎn)業(yè)富民、城鎮(zhèn)帶動(dòng)、項(xiàng)目支撐、科教奠基、跨越發(fā)展”戰(zhàn)略。三原縣圍繞打造“西安都市圈”北部明星縣區(qū)的目標(biāo),編制完成了《謀求三原在西咸經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)率先發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃(草案)》。鳳翔提出了以百億甲醇、百億二電、百億東嶺、百億西鳳項(xiàng)目為支撐,大力推進(jìn)新型工業(yè)化,努力實(shí)現(xiàn)“撤縣建市,跨入西部百?gòu)?qiáng),建設(shè)關(guān)中明星城市”的目標(biāo)。華縣確立了做大做強(qiáng)鉬產(chǎn)業(yè)、精細(xì)化工業(yè)、石板材加工業(yè)、菜畜果產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“六大產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略。不少試點(diǎn)縣堅(jiān)持實(shí)施工業(yè)強(qiáng)縣戰(zhàn)略,加快推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程,神木以煤炭、電力、化工、載能、建材為骨干的地方工業(yè)體系已經(jīng)形成,錦界、大柳塔、店塔等工業(yè)園區(qū)的承載配套能力不斷增強(qiáng)。柞水縣以大西溝礦業(yè)公司、陜西銀礦、盤龍公司等企業(yè)為骨干的工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,工業(yè)經(jīng)濟(jì)在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮出越來越強(qiáng)的支柱作用。許多擴(kuò)權(quán)縣結(jié)合擴(kuò)權(quán),對(duì)專業(yè)規(guī)劃、年度計(jì)劃進(jìn)行了調(diào)整和完善,形成了你追我趕加快發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。

5、促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變和工作效能提高。放權(quán)以后,隨著項(xiàng)目審批權(quán)限逐步落實(shí),大大減少了項(xiàng)目審批時(shí)間,節(jié)約了行政審批的成本,也提高了政府工作效率。據(jù)岐山縣介紹,去年陜西通力專用汽車有限公司在岐山投資2億元的項(xiàng)目,直接報(bào)省審批只用了1個(gè)多月時(shí)間,過去至少需要四個(gè)月時(shí)間,為項(xiàng)目建設(shè)節(jié)省了寶貴時(shí)間。同時(shí),擴(kuò)權(quán)后,擴(kuò)權(quán)縣圍繞服務(wù)發(fā)展、服務(wù)基層、服務(wù)群眾轉(zhuǎn)變政府職能,形成了政府為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的濃厚氛圍。隨著權(quán)限增大,擴(kuò)權(quán)縣政府的責(zé)任意識(shí)有了明顯增強(qiáng),工作效率、工作作風(fēng)、服務(wù)質(zhì)量及相關(guān)人員綜合素質(zhì)也有了一定程度的提高。

二、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)中存在的主要問題

從兩年來實(shí)施情況看,我省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革總體運(yùn)行良好,但在實(shí)際運(yùn)行中還存在一些比較突出的矛盾和問題,亟待研究和加以解決,主要有以下幾點(diǎn):

一是對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣工作的重要性認(rèn)識(shí)不足、重視不夠。省政府《決定》下發(fā)后,有的擴(kuò)權(quán)縣工作積極性較高,不等不靠,主動(dòng)想辦法與省市進(jìn)行銜接,積極適應(yīng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的新變化。反之,有些擴(kuò)權(quán)縣和設(shè)區(qū)市部門在推動(dòng)該項(xiàng)工作上存在等靠思想,工作主動(dòng)性不夠,行動(dòng)遲緩,缺乏相應(yīng)的配套措施。甚至在認(rèn)識(shí)上有一定誤區(qū),認(rèn)為擴(kuò)權(quán)后,省里要另眼相看了,要給開小灶了,吃偏食了,進(jìn)而提出“重點(diǎn)支持”、“特殊照顧”、政策傾斜等要求。有個(gè)別擴(kuò)權(quán)縣因怕失去設(shè)區(qū)市的支持,不敢放手用權(quán),工作推進(jìn)力度不大,導(dǎo)致擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣工作進(jìn)展不平衡。

二是放權(quán)不夠,中間存在“腸梗阻”。一些地方和部門存在放權(quán)意識(shí)不強(qiáng)、放權(quán)不到位的問題,把一些本應(yīng)下放的管理權(quán)限沒有真正放下去,導(dǎo)致部分?jǐn)U權(quán)權(quán)限落實(shí)渠道不暢,存在著由地市管理和省、市兩級(jí)雙重管理等現(xiàn)象,造成擴(kuò)權(quán)政策未能落實(shí)到位。縣(市)可以享受直接上報(bào)的,仍按部就班的通過地市逐級(jí)上報(bào),出現(xiàn)未通過地市“市上不放、省上不認(rèn)”的現(xiàn)象。還有一些地級(jí)市和省直部門“惜權(quán)”思想嚴(yán)重,本應(yīng)賦予擴(kuò)權(quán)縣(市)的權(quán)力沒有真正放開,本應(yīng)由擴(kuò)權(quán)縣(市)享受的政策沒有真正落實(shí)到位,有些環(huán)節(jié)存在“先放后收、放小不放大、放虛不放實(shí)、明放暗不放”的現(xiàn)象。更有甚者,有些地級(jí)市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣(市)的支持力度有所減弱,在市上權(quán)力下放后,義務(wù)也一股腦甩出,如縣級(jí)申報(bào)的許多項(xiàng)目的籌資配套資金,在擴(kuò)權(quán)改革后一些市不愿再承擔(dān)配套責(zé)任。結(jié)果出現(xiàn)了省與縣兩級(jí)積極性高漲,地級(jí)市一級(jí)政府被動(dòng)應(yīng)付的“兩頭熱,中間冷”的現(xiàn)象,擴(kuò)權(quán)政策落實(shí)不夠到位。

三是部分?jǐn)U權(quán)政策措施存在落實(shí)難的問題。省政府《決定》下發(fā)后,部分省級(jí)部門按照《決定》要求,相繼制訂了本部門具體貫徹實(shí)施意見,但還有一些部門還沒有制訂出具體實(shí)施細(xì)則,由于缺乏與《決定》相配套的具體實(shí)施細(xì)則和辦法,使一些擴(kuò)權(quán)政策在實(shí)際操作中難以落到實(shí)處。有個(gè)別省和設(shè)區(qū)市部門由于怕麻煩、怕增大工作量等原因,在擴(kuò)權(quán)后仍沿用老套路、老辦法安排管理工作。

四是在擴(kuò)權(quán)政策存在對(duì)接不到位的問題。擴(kuò)權(quán)以后,部分省市部門為搞好擴(kuò)權(quán)政策銜接,對(duì)擴(kuò)權(quán)縣工作人員進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn),但仍有相當(dāng)一部分省市部門由于沒有對(duì)擴(kuò)權(quán)縣相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)或培訓(xùn)不全面、不到位,導(dǎo)致擴(kuò)權(quán)政策難以實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接,在一定程度上影響了擴(kuò)權(quán)政策用足、用活。尤其是垂直部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊,如金融、工商、稅務(wù)等對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重作用的垂直部門各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制,對(duì)于垂直部門的一些權(quán)利如何定位,是擴(kuò)還是不擴(kuò),擴(kuò)到什么程度都缺乏一個(gè)明顯的界定。擴(kuò)權(quán)政策在這些部門面前顯得很無(wú)奈。同時(shí),一些垂直部門為擴(kuò)權(quán)服務(wù)的意識(shí)及工作靈活性方面還亟待改進(jìn),在管理方式還需加快改革。

五是一些擴(kuò)權(quán)縣人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、政策水平還不適應(yīng)擴(kuò)權(quán)工作的要求。從調(diào)研看,目前,仍有一些擴(kuò)權(quán)縣對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣工作不適應(yīng),突出表現(xiàn)為,對(duì)擴(kuò)權(quán)工作不熟悉,對(duì)擴(kuò)權(quán)方法不掌握,對(duì)省級(jí)部門業(yè)務(wù)工作和操作流程不十分了解,對(duì)如何正確運(yùn)用擴(kuò)權(quán)權(quán)限不十分清楚等問題,給順利開展擴(kuò)權(quán)工作帶來不便,造成一些擴(kuò)權(quán)內(nèi)容難以操作落實(shí)。

六是與擴(kuò)權(quán)相關(guān)領(lǐng)域的改革還需進(jìn)一步深化。在擴(kuò)權(quán)推進(jìn)過程中,由于一些與擴(kuò)權(quán)相關(guān)領(lǐng)域的改革相對(duì)滯后,給擴(kuò)權(quán)政策落實(shí)帶來了一定影響。突出體現(xiàn)在金融方面,目前,金融部門對(duì)縣上批復(fù)、核準(zhǔn)、備案的項(xiàng)目不予認(rèn)同,仍要求提供縣以上部門的立項(xiàng)文件,給擴(kuò)權(quán)縣項(xiàng)目資金籌措帶來了不利影響。此外,土地問題也是反映十分強(qiáng)烈的問題,土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整等問題如何處理還缺乏穩(wěn)妥可行的辦法。

三、加快推進(jìn)我省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的對(duì)策建議

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革是進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,是突破縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸的必然選擇,是一項(xiàng)重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù),在新的起點(diǎn)上加快推進(jìn)我省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)工作,確保各項(xiàng)擴(kuò)權(quán)政策落實(shí)到位和取得實(shí)效,必須進(jìn)一步解放思想,以更大的氣魄、更大的決心,制定實(shí)施一系列有針對(duì)性的政策措施,努力實(shí)現(xiàn)全省縣域經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展。

第一,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工作,牽扯部門多、涉及內(nèi)容廣,運(yùn)作起來難度較大,必須各方面積極配合并輔以強(qiáng)有力的組織保證才能有效推進(jìn)。建議成立由省政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng),省級(jí)相關(guān)部門為成員的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革領(lǐng)導(dǎo)小組,具體負(fù)責(zé)全省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革工作的組織協(xié)調(diào),確保省政府《關(guān)于擴(kuò)大部分縣(市)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的決定》精神和所規(guī)定的具體管理權(quán)限的有效落實(shí)。要盡快建立聯(lián)系制度,省直部門和中直駐陜單位都應(yīng)確定與擴(kuò)權(quán)業(yè)務(wù)聯(lián)系較多的處室負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作,指導(dǎo)、幫助擴(kuò)權(quán)縣(市)貫徹落實(shí)省政府決定精神。市直部門也應(yīng)建立相應(yīng)的掛鉤聯(lián)系制度。要加強(qiáng)督查,借鑒河北省的做法,抽調(diào)專門人員組成督查組,檢查各市和擴(kuò)權(quán)縣(市)貫徹落實(shí)省政府決定的情況,督導(dǎo)其盡快落實(shí)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的各項(xiàng)政策。要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式,采取措施對(duì)其權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)督管理,使其責(zé)權(quán)利有機(jī)統(tǒng)一,確保在縣級(jí)行政權(quán)力擴(kuò)大的同時(shí),防止因認(rèn)識(shí)和操作上的偏差帶來負(fù)面影響。

第二,進(jìn)一步完善擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革實(shí)施細(xì)則。縣級(jí)經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元,縣域興則全局興。各級(jí)各部門要從實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的高度,充分認(rèn)識(shí)現(xiàn)行的縣市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限已經(jīng)成為制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸,充分認(rèn)識(shí)做好擴(kuò)權(quán)工作的重要性和必要性,積極創(chuàng)造有利于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革政策實(shí)施的良好條件。要按照行政審批制度改革的總體要求,緊密結(jié)合本單位職能設(shè)置,協(xié)調(diào)處理好涉及擴(kuò)權(quán)工作的有關(guān)問題。沒有制定實(shí)施細(xì)則的省級(jí)相關(guān)部門,要盡快制定出臺(tái)具有可操作性的實(shí)施細(xì)則,明確本部門放權(quán)的具體事項(xiàng)和監(jiān)管辦法。對(duì)已制定出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則的部門,結(jié)合試點(diǎn)新情況、新問題,要進(jìn)一步強(qiáng)化實(shí)施細(xì)則的操作性,完善推進(jìn)辦法,增加一些縣市急需的擴(kuò)權(quán)內(nèi)容,確保各項(xiàng)擴(kuò)權(quán)政策能落實(shí)到位。各設(shè)區(qū)市、各擴(kuò)權(quán)縣也要在認(rèn)真學(xué)習(xí)《決定》的基礎(chǔ)上,結(jié)合自身實(shí)際,研究制定有關(guān)貫徹落實(shí)《決定》的實(shí)施方案或意見,公開放權(quán)形式和放權(quán)內(nèi)容,明確放權(quán)時(shí)限和工作程序,各擴(kuò)權(quán)縣尤其要加快自身改革,把省上下放的權(quán)力不截不留、不扣不壓交給基層和經(jīng)濟(jì)主體,要克服本位主義,積極探索開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)并盡快在全縣推開,把能放的權(quán)限放給市場(chǎng),放給企業(yè),放給中介組織,最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用,以適應(yīng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣帶來的新變化、新要求,確保擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣工作順利開展。

第三,適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,適時(shí)啟動(dòng)省對(duì)擴(kuò)權(quán)縣財(cái)政管理體制改革。我省縣級(jí)單位數(shù)量多,發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)也十分迫切,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革應(yīng)在已有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn),適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。可在全省再選擇15個(gè)基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟆l(fā)展速度快、有較強(qiáng)帶動(dòng)作用的縣(市)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)試點(diǎn),促其加快發(fā)展。財(cái)政體制是經(jīng)濟(jì)管理體制的重要支柱,建立縣級(jí)財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制,建立鼓勵(lì)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制對(duì)促進(jìn)擴(kuò)權(quán)縣加快發(fā)展意義重大。我省應(yīng)積極學(xué)習(xí)借鑒外省財(cái)政省直管縣的經(jīng)驗(yàn),適時(shí)啟動(dòng)省對(duì)擴(kuò)權(quán)縣財(cái)政管理體制改革?？煽紤]在充分保證設(shè)區(qū)市和擴(kuò)權(quán)縣現(xiàn)有存量和既得利益不變的前提下,以2008年為基數(shù)綜合平衡設(shè)區(qū)市和擴(kuò)權(quán)縣之間的財(cái)政分配關(guān)系,從2009年起,擴(kuò)權(quán)縣新增財(cái)政收入除中央和省級(jí)分成外,三年內(nèi)按4∶6比例在設(shè)區(qū)市和擴(kuò)權(quán)縣之間分成,以后原則上全部留縣,因財(cái)政結(jié)算體制變化對(duì)設(shè)區(qū)市本級(jí)財(cái)力造成較大影響時(shí),由省財(cái)政根據(jù)情況給予適當(dāng)補(bǔ)助。

第四,加快建立推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的有效機(jī)制。進(jìn)一步完善適應(yīng)擴(kuò)權(quán)縣實(shí)際的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系和考核辦法,全面、客觀、科學(xué)地反映和評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。將擴(kuò)權(quán)縣考評(píng)與獎(jiǎng)勵(lì)和干部使用有機(jī)結(jié)合起來,激發(fā)和調(diào)動(dòng)擴(kuò)權(quán)縣加快發(fā)展的積極性。選好配強(qiáng)縣(市)黨政正職,并保持任屆內(nèi)工作的穩(wěn)相對(duì)穩(wěn)定。對(duì)在擴(kuò)權(quán)縣黨政正職崗位連續(xù)工作5年以上、政績(jī)突出、表現(xiàn)優(yōu)秀、群眾公認(rèn)的干部,經(jīng)考察可分別明確為副市(廳)干部,并要繼續(xù)在所任崗位上服務(wù)一定年限。建立督查機(jī)制,通過專項(xiàng)督查,及時(shí)了解掌握擴(kuò)權(quán)進(jìn)展情況和存在問題,督促擴(kuò)權(quán)政策落實(shí);建立協(xié)調(diào)機(jī)制,及時(shí)就擴(kuò)權(quán)中重大的問題進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào),形成各方面共促擴(kuò)權(quán)的合力。建立交流機(jī)制,定期召開擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)工作會(huì),總結(jié)交流擴(kuò)權(quán)經(jīng)驗(yàn)和做法,相互學(xué)習(xí)借鑒,取長(zhǎng)補(bǔ)短。

第五,加快推進(jìn)與擴(kuò)大縣域管理權(quán)限相關(guān)領(lǐng)域的改革。在推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)的同時(shí),進(jìn)一步加快擴(kuò)權(quán)相關(guān)領(lǐng)域改革。加快推進(jìn)戶籍登記制度改革,方便農(nóng)民進(jìn)城落戶、就業(yè)創(chuàng)業(yè)。大力推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革。按照依法自愿有償?shù)脑瓌t,積極探索反租倒包、承包權(quán)入股、土地銀行等土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式,推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。改革創(chuàng)新城鎮(zhèn)土地使用制度和管理體制,建立健全政府土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度和定期公布地價(jià)制度。加快推行城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn),豐富試點(diǎn)內(nèi)容,提高試點(diǎn)層次,形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一開放的市場(chǎng)體系。加快縣域地方金融機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新,建立對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制,擴(kuò)大對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的信貸投放。創(chuàng)新縣域經(jīng)濟(jì)組織,增強(qiáng)其自我發(fā)展、自我約束的能力。進(jìn)一步優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,構(gòu)建縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才支持體系。

完善協(xié)管體制,進(jìn)一步理順條塊管理關(guān)系。省垂直管理部門在縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸機(jī)構(gòu)黨的關(guān)系一律實(shí)行屬地管理。賦予縣(市)黨委對(duì)省以下垂直管理部門在縣(市)延伸機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免建議權(quán)。省以下垂直管理部門在縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的考評(píng)、考核,必須聽取地方黨委、政府的意見。垂直管理部門要自覺接受地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo),積極主動(dòng)地為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展出力。

第六,繼續(xù)加大對(duì)擴(kuò)權(quán)縣扶持力度。建立縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)扶持資金,用于支持?jǐn)U權(quán)縣優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新和節(jié)能減排等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè),獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展快、質(zhì)量好的縣(市)政府。繼續(xù)在項(xiàng)目布局和資金安排等方面給予擴(kuò)權(quán)縣傾斜,對(duì)符合省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先列入省市發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃。加大轉(zhuǎn)移支付力度,增加規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付資金來源,為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更為有利的環(huán)境和條件,促使擴(kuò)權(quán)縣改善基礎(chǔ)設(shè)施條件,發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),培育龍頭企業(yè),增強(qiáng)自我發(fā)展能力,加快發(fā)展,更好地發(fā)揮其示范、帶動(dòng)、輻射作用。

第七,進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)擴(kuò)權(quán)縣干部的培訓(xùn)和指導(dǎo)。省市有關(guān)部門要結(jié)合擴(kuò)權(quán)內(nèi)容,加大對(duì)擴(kuò)權(quán)縣對(duì)口部門的培訓(xùn)工作力度,加強(qiáng)對(duì)擴(kuò)權(quán)縣對(duì)口部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù),通過系統(tǒng)全面的培訓(xùn)和指導(dǎo)服務(wù),使擴(kuò)權(quán)縣盡快熟系省直部門的業(yè)務(wù)和操作程序、工作流程,提高擴(kuò)權(quán)縣部門工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、政策水平,增強(qiáng)擴(kuò)權(quán)縣政府的行權(quán)能力和責(zé)任意識(shí),以便不折不扣、用足用活各項(xiàng)擴(kuò)權(quán)政策,確保各項(xiàng)擴(kuò)權(quán)政策內(nèi)容落實(shí)。

第八,對(duì)試點(diǎn)效果明顯的事項(xiàng)盡快在全省面上推廣。我省推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,主要包括計(jì)劃和統(tǒng)計(jì)管理、項(xiàng)目管理、資金管理、稅收管理、用地和礦權(quán)管理、證照管理、價(jià)格管理7個(gè)方面。實(shí)踐證明下放項(xiàng)目管理、稅收管理、證照管理、價(jià)格管理等效果良好。投資審批權(quán)限下放后,項(xiàng)目建設(shè)有所加快;與老百姓利益直接相關(guān)的證照在縣里辦,節(jié)省了時(shí)間和費(fèi)用,便利了群眾等等。對(duì)這些試點(diǎn)效果明顯的事項(xiàng)應(yīng)盡快在全省面上推廣。有關(guān)部門要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能,創(chuàng)新工作方式,賦予擴(kuò)權(quán)縣(市)更大的發(fā)展自主權(quán)。對(duì)于非擴(kuò)權(quán)縣(市),也要做到凡是有利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能下放的權(quán)力都盡量下放;對(duì)于法律法規(guī)規(guī)定不能下放的權(quán)限,應(yīng)區(qū)別對(duì)待,積極采取委托、授權(quán)等方式由縣(市)代為行使,激發(fā)縣(市)加快發(fā)展的活力和動(dòng)力。

第九,加強(qiáng)立法工作,保障擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革規(guī)范進(jìn)行。通過立法將縣市審批的程序、縣市審核、上報(bào)省廳、交由地市審核的工作程序以明確的法律條文的形式固定下來,既可以激發(fā)縣市實(shí)行擴(kuò)權(quán)的積極性,打消其不敢切實(shí)行使手中的權(quán)力,不愿打破原有的省、市、縣的層級(jí)格局的顧慮,切實(shí)地發(fā)揮出擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的效用;又可使強(qiáng)縣在擴(kuò)權(quán)的過程中,有法可依,增強(qiáng)其說服力和法律效力,避免一些權(quán)力地方雖然擴(kuò)了,但是由縣市審核的證照到另一個(gè)地方就沒有效力的尷尬局面;還有利于加強(qiáng)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)后權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督,杜絕擴(kuò)權(quán)后可能產(chǎn)生的一系列負(fù)面的影響。

第十,積極創(chuàng)造條件開展行政區(qū)劃調(diào)整。針對(duì)我省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和需要,在通過擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革不斷做強(qiáng)做大重點(diǎn)縣的基礎(chǔ)上,可對(duì)部分市縣行政隸屬關(guān)系和行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,增加縣級(jí)市和地級(jí)市的數(shù)量,促進(jìn)地級(jí)市布局優(yōu)化。先期可在關(guān)中經(jīng)濟(jì)區(qū)等條件較好地區(qū)試行,對(duì)關(guān)中大縣撤縣設(shè)區(qū)、設(shè)市和新設(shè)立地級(jí)市給予支持,提升全省城市化發(fā)展水平。

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作者簡(jiǎn)介:袁建岐(1963-),男,陜西扶風(fēng)人,管理學(xué)博士,高級(jí)經(jīng)濟(jì)師,陜西省發(fā)改委體改處處長(zhǎng)。主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)和體制改革研究。 本文系陜西省2009年社科基金項(xiàng)目(立項(xiàng)號(hào):09E030)