淺析入侵物種風(fēng)險與法律控制

張建華

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)全球化和自由貿(mào)易進(jìn)程的加快，我國面對的外來有害生物的危害越來越大，作為農(nóng)業(yè)大國和貿(mào)易大國的中國如何應(yīng)對這一危害的挑戰(zhàn)越來越受世人的關(guān)注。本文通過對入侵物種的特點分析從而對其風(fēng)險進(jìn)行一定的分析，并根據(jù)我國的基本國情提出相應(yīng)的法律對策。

關(guān)鍵詞：外來物種；生物入侵；風(fēng)險分析；生物多樣性；法律控制

1引言

千萬年來，海洋、山脈、河流和沙漠為物種和生態(tài)系統(tǒng)的演變提供了天然的隔離屏障。然而近幾百年間，隨著全球一體化的進(jìn)程，這些屏障漸漸失去它們應(yīng)有的作用，外來物種們借助人類的幫助，遠(yuǎn)涉重洋到達(dá)新的生境和棲息地，繁衍擴(kuò)散，有些物種給入侵地的生態(tài)造成了意想不到的危害。

為了應(yīng)對日趨嚴(yán)重的外來物種入侵問題，許多國際組織及國家己制定了不少針對性很強的法律文件，采取了大量積極而有效的措施。在我國，隨著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，外來入侵物種頻頻叩擊國門，因為外來物種侵害造成的經(jīng)濟(jì)損失每年己達(dá)到1000.1億元，此外，外來物種還給生態(tài)安全、人類健康、國家安全特別是環(huán)境保護(hù)帶來巨大隱患。因此，對外來物種入侵的風(fēng)險予以清醒的認(rèn)識，并進(jìn)行相應(yīng)的法律控制已勢在必行。

2外來入侵生物的特征

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，貿(mào)易和交通系統(tǒng)的發(fā)展和入境人員的增加，促進(jìn)了外來物種的引入。多種因素的相互

作用加速了外來物種在我國的擴(kuò)散。目前，生物入侵已經(jīng)給我國造成了非常嚴(yán)重的環(huán)境問題和社會危害，同時也破壞了地區(qū)的原有生態(tài)平衡，導(dǎo)致生物多樣性嚴(yán)重喪失，并產(chǎn)生了巨大的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)損失。

我國的外來入侵種主要特點表現(xiàn)在:

首先，涉及面廣。我國幅員遼闊，約跨越50個緯度，寒溫帶、溫帶、暖溫帶、亞熱帶和熱帶5個氣候帶。來自世界各地的大多數(shù)外來種都可能在我國找到合適的棲息地。

其次，涉及的生態(tài)系統(tǒng)多。包括森林、農(nóng)田、水域、濕地、草地、城市居民區(qū)等幾乎所有的生態(tài)系統(tǒng)，其中以低海拔地區(qū)及熱帶島嶼生態(tài)系統(tǒng)受損最為嚴(yán)重。

第三，是涉及的物種類型多。從脊椎動物、無脊椎動物、植物到細(xì)菌、病毒均能找到例證。同時，近年來入侵我國的外來生物呈現(xiàn)出傳入數(shù)量增多、傳入頻率加快、蔓延范圍擴(kuò)大、發(fā)生為害加劇、經(jīng)濟(jì)損失加重等趨勢。

此外，入侵過程具有階段性特點。一般分為四個階段:引入和逃逸期、種群建立期、停滯(或潛伏期)和擴(kuò)散期。

3有害生物風(fēng)險分析淺析

一種有害生物對農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)是否有害，是否影響生態(tài)環(huán)境或?qū)ι锒鄻有栽斐捎绊?，其危險性多大，在貿(mào)易中是否有必要采取檢疫措施以及實施檢疫措施的后果等，都應(yīng)予以分析。因此，對可能傳入的有害生物的危險性作全面的分析是非常有必要的。外來有害生物的入侵給我國帶來了較大的危害與影響，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失和間接經(jīng)濟(jì)損失巨大，同時，外來有害生物入侵的途徑有多樣。因此，有必要加強對有害生物風(fēng)險分析方法的研究，預(yù)防外來有害生物的入侵。

有害生物風(fēng)險分析方法的內(nèi)容有三個方面，共為三個階段:一是有害生物風(fēng)險識別；二是有害生物風(fēng)險評估；三是有害生物風(fēng)險治理。

3.1有害生物風(fēng)險識別。

一般來講，有害生物風(fēng)險的產(chǎn)生，主要有分兩個方面:一是有害生物傳播的途徑可能引發(fā)有害生物的入侵；二是已發(fā)現(xiàn)某種有害生物可能會引發(fā)入侵。因此，需對這兩種情況進(jìn)行識別:一是從傳播途徑開始的有害生物風(fēng)險分析，即發(fā)現(xiàn)可能會導(dǎo)致某種外來有害生物入侵的某種傳播途徑，如入境針葉木質(zhì)包裝，可能會因針葉木質(zhì)包裝中攜帶松材線蟲或蟲卵，而導(dǎo)致松材線蟲的入侵，因此，入境木質(zhì)包裝就是松材線蟲病的一種傳入途徑，所以有必要對入境針木質(zhì)包裝攜帶松材線蟲進(jìn)行風(fēng)險分析；二是從有害生物開始的有害生物風(fēng)險分析，即在我國境內(nèi)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)某種外來有害生物的疫情，如在我國遼寧、陜西等地區(qū)已發(fā)現(xiàn)一級有害生物美國白蛾的疫情。

3.2有害生物風(fēng)險評估

在完成有害生物風(fēng)險分析第一階段危險識別工作后，應(yīng)進(jìn)行第二階段有害生物風(fēng)險評估的工作。在第一階段已經(jīng)確定了應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險評估的某一有害生物，或有害生物的清單(在從傳播途徑開始的情況下)，第二階段將逐個考慮這些有害生物?？紤]每一種有害生物的各個方面，特別是關(guān)于其地入侵地區(qū)的傳入的可能性的進(jìn)行評估、定殖可能性評估、擴(kuò)散可能性評估、潛在經(jīng)濟(jì)危害與影響評估。包括直接經(jīng)濟(jì)損失影響、間接經(jīng)濟(jì)影響，尤其應(yīng)當(dāng)考慮人與自然的和諧，對環(huán)境可能造成的影響，最后綜合評估入侵風(fēng)險的大小。

3.3有害生物風(fēng)險治理

在完成第二階段有害生物風(fēng)險評估后，如果認(rèn)為外來有害生物入侵的可能性非常大，就可進(jìn)入有害生物風(fēng)險分析第三階段:有害生物風(fēng)險治理。為保護(hù)受威脅地區(qū)的有害生物風(fēng)險治理，應(yīng)當(dāng)與有害生物風(fēng)險評估中所查明的風(fēng)險相適應(yīng)，在多數(shù)方面可以依據(jù)在有害生物風(fēng)險評估中已收集的資料，適宜的風(fēng)險治理措施，也是與國際貿(mào)易WTO的《實施衛(wèi)生與植物檢疫衛(wèi)生協(xié)議》(SPS協(xié)議)中規(guī)定的采取適宜保護(hù)措施相一致的，以減少國際貿(mào)易的摩擦與爭端，促進(jìn)國際貿(mào)易的發(fā)展，雙方均作出努力，加強協(xié)商與合作，共同結(jié)束可以接受的適宜保護(hù)水平，從而達(dá)到“雙贏”的目的。

4加強對我國外來物種入侵的法律控制

4.1加強對外來物種法律控制的必要性

首先，中國地域遼闊，地形復(fù)雜，生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，這種自然地理特征使中國容易遭受外來物種的入侵。

其次，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整步伐加快，特別是加入WTO后，對外開放進(jìn)一步深化，外來物種入侵形勢更加嚴(yán)峻，這已經(jīng)成為制約我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的心腹之患。

此外，我國在生物入侵方面的研究工作起步較晚，主要集中在入侵種的控制和本地種的恢復(fù)方面，除動植物檢疫局列出的規(guī)定檢疫物種和少數(shù)對人類經(jīng)濟(jì)造成極大損失的物種外，對其他的外來物種及其對自然生態(tài)環(huán)境影響的研究較少，盲目引種的情況還很多，一些自然保護(hù)區(qū)甚至計劃用外來物種進(jìn)行森林恢復(fù)。

聯(lián)合國《21世紀(jì)議程》指出的:“在使環(huán)境與發(fā)展的政策轉(zhuǎn)化為行動的過程中，國家的法律和規(guī)章是最重要的工具，它不僅通過‘命令和控制的手段予以執(zhí)行，而且還是經(jīng)濟(jì)計劃和市場工具的一個框架”。 國內(nèi)外的經(jīng)驗也都表明，法律措施可能是最為有效的，因為:第一，法律措施具有強制性，法律措施全社會必須一體遵守，其實施由國家強制力予以保障。這是其他措施所不具有的特點；第二，其他各種措施在必要的情況下大多可以轉(zhuǎn)化成法律措施，如行政措施中的外來物種引進(jìn)許可，經(jīng)濟(jì)措施中的收取外來物種引進(jìn)生態(tài)補償費，科技措施中的外來物種引進(jìn)風(fēng)險評估等等通過法律規(guī)定的形式予以推行。

4.2加強對外來物種法律控制的幾點建議

隨著我國加入WOT，國內(nèi)立法越來越要求與國際條約相一致，我國法律面臨著史無前例的巨大變革和完善。生物入侵帶來的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失也使越來越多的法學(xué)家投入到生物入侵的法律問題研究中來。筆者將依據(jù)生物入侵的不同途徑，針對不同階段提出有關(guān)防治生物入侵的法律意見。

憲法與環(huán)境保護(hù)法。筆者認(rèn)為，憲法作為綱領(lǐng)性的法律文件己對環(huán)境保護(hù)整體作了原則性規(guī)定，符合立法目的和現(xiàn)實要求，所以作為影響生態(tài)安全因素之一的生物入侵沒有必要在憲法中過分強調(diào)，應(yīng)在環(huán)境保護(hù)基本法中加以規(guī)定。但是我國環(huán)境保護(hù)基本法-《環(huán)境保護(hù)法》卻不能滿足生物入侵的立法需要，筆者建議對《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)以修正案的方式對對其進(jìn)行完善。

防治生物入侵單行法。在生物入侵單行法的立法建議提出過程中，一是在制定一個防治生物入侵單行法的同時，對于《森林法》、《草原法》、《野生動物保護(hù)法》等單行法進(jìn)行補充，增加防治生物入侵的內(nèi)容；二是僅制定一個防治生物入侵的單行法，并在這部單行法中用綱領(lǐng)性或原則性的規(guī)定將生物入侵?jǐn)U展到《森林法》等單行法中，借助后法優(yōu)于先法的立法原則補充完善各個領(lǐng)域中的生物入侵問題。

生物入侵定植期和蔓延期的法律規(guī)定。當(dāng)外來物種進(jìn)入到新環(huán)境，經(jīng)過定植期、蔓延期就會形成入侵之勢，危害土著種的，生存破壞生物多樣性，并給農(nóng)林牧漁生產(chǎn)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。目前研究生物入侵的基礎(chǔ)科學(xué)已取得了一定的成果。獲得了一些統(tǒng)計學(xué)規(guī)律，如“十?dāng)?shù)定律”、“阿利效應(yīng)”和“時滯現(xiàn)象”等，為控制外來生物入侵提供了重要參考，也為有關(guān)國內(nèi)及國際法律、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等的制定和修訂提供理論依據(jù)和素材。筆者認(rèn)為對生物入侵定植期和蔓延期采取法律控制主要體現(xiàn)在監(jiān)控與早期預(yù)警、消除和控制，突發(fā)事件法律控制三個方面。

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