中國(guó)財(cái)政分權(quán)問(wèn)題

王遠(yuǎn)偉　黎華亮

一、財(cái)政分權(quán)的含義

財(cái)政分權(quán)是建立在政府職能或事權(quán)基礎(chǔ)上，符合經(jīng)濟(jì)效率與公平，體現(xiàn)民主精神，采取民主方式并有法律保障。各級(jí)效府有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政收入與支出范圍，處理中央政府與地方政府及各政府間關(guān)系等的一種財(cái)政體制。其關(guān)鍵特征：（1）財(cái)政職能性與收支相對(duì)獨(dú)立性；（2）效率性與最優(yōu)化，即事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一；（3）民主性與公平性，體現(xiàn)政府是一個(gè)為民辦事的組織的思想；（4）規(guī)范性與法律性，各級(jí)政府的關(guān)系職能與行為是較規(guī)范的，有法律作為依據(jù)與保證；（5）激勵(lì)相容性，分權(quán)體制既要保證地方政府利益與中央政府利益的協(xié)調(diào)，又要保

證各級(jí)政府官員，職員的個(gè)人利益與地方居民利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二、中國(guó)財(cái)政分權(quán)問(wèn)題

1、財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不對(duì)稱，各級(jí)政府存在嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義傾向。省級(jí)政府與中央之間的財(cái)政關(guān)系是比較明確而固定的，但省級(jí)以下政府則根本就沒(méi)有明確的改革方案，原本期望在改革中動(dòng)態(tài)解決，但隨后的改革進(jìn)展極為緩慢，所積累的問(wèn)題已經(jīng)沉疴難起。省級(jí)以下政府之間的財(cái)政關(guān)系極不透明，不僅省際之間存在巨大的差異，即使在同一省份內(nèi)部，地市與縣級(jí)政府、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分都是相當(dāng)混亂的。省級(jí)政府對(duì)市政府同時(shí)采取幾套不同的財(cái)政體制不足為怪，更改與下級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系極為頻繁，而且不受限制，市對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)也是如此。這就形成了兩個(gè)特點(diǎn)：一是政府層級(jí)越往上，收入權(quán)力越大，財(cái)源越充足，財(cái)政資金越雄厚，也就是財(cái)權(quán)的層層上收；二是政府層級(jí)越往下，支出任務(wù)越繁重，財(cái)政壓力越大，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)已經(jīng)難以為繼了，即事權(quán)的級(jí)級(jí)下放。財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱劃分以及關(guān)系混亂，造成各級(jí)政府之間缺乏信任感，特別是下級(jí)政府缺乏對(duì)上級(jí)政府的信任感，也使下級(jí)政府失去了征收預(yù)算內(nèi)收入的積極性，缺少對(duì)公共服務(wù)的責(zé)任感，在整個(gè)政府內(nèi)部形成極強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義傾向，使財(cái)政體制缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性。

2、轉(zhuǎn)移支付不足，地區(qū)間財(cái)政不平衡程度過(guò)高。改革開(kāi)放以后，沿海地區(qū)充分利用政策優(yōu)勢(shì)和地域優(yōu)勢(shì)先發(fā)展起來(lái)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速壯大，在財(cái)政包干體制下，財(cái)政實(shí)力也明顯增強(qiáng)，擁有更強(qiáng)的與中央政府討價(jià)還價(jià)的能力與資本。事實(shí)上，1994年分稅制改革由于損害了地方政府的既得利益，遭到地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的抵制。根據(jù)中央和地方談判的結(jié)果，分稅制以后，實(shí)行中央對(duì)地方的稅收返還制度。稅收返還制度就其性質(zhì)而言，是一種轉(zhuǎn)移支付，是年年都有的經(jīng)常性收入返還。中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額，以1993年為基期年核定。以1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額作為中央對(duì)地方稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅增長(zhǎng)率的1∶0.3系數(shù)確定，即全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1%，中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%.這樣的方案更多地體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的意志，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的省份受到更多的損害。由于稅收返還按照收入來(lái)源地原則，這就不可避免地產(chǎn)生與生俱來(lái)的不均衡效應(yīng)，而不是理論上的轉(zhuǎn)移支付所應(yīng)帶來(lái)的均衡效應(yīng)。

3、縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境，公共品提供嚴(yán)重不足。目前，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了大約1/3的公共支出，提供包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育和地方公共安全的服務(wù)，承擔(dān)為地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的責(zé)任。與此同時(shí)，縣鄉(xiāng)政府又是整個(gè)行政體系中財(cái)政能力最薄弱的一環(huán)。許多地方的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政困難已經(jīng)到了岌岌可危的地步，工資普遍欠發(fā)，赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政支出寅吃卯糧，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益膨脹。全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)保守估計(jì)也在2，000億～2，200億元左右，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)400萬(wàn)元左右，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債高達(dá)千萬(wàn)元。在這樣的財(cái)政狀況下，地方財(cái)政已經(jīng)成為了事實(shí)上的吃飯財(cái)政。

縣鄉(xiāng)財(cái)政困難導(dǎo)致了諸多危害，如削弱了財(cái)政對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力，無(wú)力在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下引導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，無(wú)力對(duì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通、通訊、能源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和部門(mén)投資，無(wú)力對(duì)科教文衛(wèi)事業(yè)進(jìn)行財(cái)政支持，公共服務(wù)提供嚴(yán)重不足。

三、解決辦法

1、明確劃分各級(jí)政府之間的事權(quán)。財(cái)權(quán)從制度層面分析各級(jí)政府的職能，以公共產(chǎn)品的有效供給為準(zhǔn)則，用法律形式合理界定中央政府和地方政府的事權(quán)范圍，使之內(nèi)涵清晰化，責(zé)任明確化，在此基礎(chǔ)上兼顧公平與效率原則劃分財(cái)權(quán)，為建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)造條件。

2、明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)?？茖W(xué)確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)是規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的根本依據(jù)。我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)定位于確保全國(guó)各地都能提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，重點(diǎn)用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和能源、交通、通訊、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及教育科技、醫(yī)療保健、就業(yè)培訓(xùn)等公益事業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)。改革現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，實(shí)行以縱向?yàn)橹?、橫向?yàn)檩o、縱橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付可以強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力，通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付不僅可以減輕中央財(cái)政的壓力，而且可以均衡地方公共服務(wù)能力。

3、加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度法制建設(shè)。盡快修訂中華人民共和國(guó)預(yù)算法，在預(yù)算法中增加有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的條款，賦予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)的法律地位，增強(qiáng)人們對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重視程度；對(duì)于中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付額也應(yīng)確定一個(gè)相對(duì)指標(biāo)，并用法律的形式固定下來(lái)，防止討價(jià)還價(jià)，消除任意性。

4、加強(qiáng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管，強(qiáng)化預(yù)算約束。一是設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的效益評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)體系，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用和效益情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核；二是建立一套行之有效的監(jiān)督制約體系，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配程序使用過(guò)程、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行跟蹤反饋，確保資金使用效益的最大化；三是增強(qiáng)專項(xiàng)補(bǔ)助的公開(kāi)性，提高資金分配的透明度，確保各級(jí)政府和人民群眾的知情權(quán)，建立專項(xiàng)補(bǔ)助撥付分配公告制度，形成多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，杜絕在資金分配過(guò)程中的“跑部錢(qián)進(jìn)”等現(xiàn)象，確保有限的資金用在最需要的地方。

5、合理界定地方政府投資范圍，明確地方投資職責(zé)為保證地方公共品供給。需要糾正地方的投資范圍與結(jié)構(gòu)偏差，抑制地方投資規(guī)模盲目擴(kuò)張，更需要分類界定地方政府的投資職責(zé)范圍。公共財(cái)政下，地方政府投資范圍應(yīng)嚴(yán)格限定在公共品投資活動(dòng)中。按地方公共品的消費(fèi)特性，可將之分為純公共品（如基礎(chǔ)范圍教育、社會(huì)治安、環(huán)境綠化等）和混合品，即介于公共品與私人品之間，具有某些市場(chǎng)特征，需要有償使用，甚至可以有良好的經(jīng)濟(jì)回報(bào)的項(xiàng)目，如公交、供氣、供水等。而隨著技術(shù)的發(fā)展，有些準(zhǔn)公共品也有更多的私人品屬性，即消費(fèi)的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，如有線電視等。對(duì)混合性和偏向于私人品的準(zhǔn)公共品的投資供給，可以由財(cái)政性資金和社會(huì)性資金共同完成，競(jìng)爭(zhēng)性程度的變動(dòng)是財(cái)政資金和社會(huì)資金投入比例的調(diào)節(jié)器，行業(yè)和部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)性越高就越容易吸引社會(huì)資金的介入。因此，需要根據(jù)地方供給公共品的特性，對(duì)政府投資領(lǐng)域逐步進(jìn)行分類界定，明確政府投資主要集中在非競(jìng)爭(zhēng)性的投資領(lǐng)域，對(duì)有收費(fèi)機(jī)制，收益穩(wěn)定的公共品投資項(xiàng)目（如城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供電、供水等）完全交給社會(huì)投資者投資；對(duì)一些有收益機(jī)制但效益難以做到投資收益平衡的設(shè)施項(xiàng)目，政府通過(guò)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼等政策，鼓勵(lì)社會(huì)資金規(guī)范有序地投入；對(duì)純公益性項(xiàng)目的建設(shè)，也不能由政府大包大攬，而應(yīng)由法人實(shí)體來(lái)進(jìn)行投資和管理。

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

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