當(dāng)前民行檢察監(jiān)督存在的主要問(wèn)題及對(duì)策

韓 羽

我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)經(jīng)過(guò)多年的高速增長(zhǎng),進(jìn)入了一個(gè)整合時(shí)期,檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察工作也走上了快速發(fā)展的時(shí)期,由于社會(huì)改革而形成的矛盾增多,而造成這個(gè)時(shí)期的民事、經(jīng)濟(jì)審判工作中執(zhí)法不公的問(wèn)題比較突出,民事行政檢察工作順應(yīng)了社會(huì)的需要,較好地發(fā)揮了法律監(jiān)督作用。但民事行政檢察工作還存在一些問(wèn)題,對(duì)此,筆者結(jié)合檢察工作實(shí)際,對(duì)民行監(jiān)督存在的問(wèn)題及對(duì)策加以探討。

一、當(dāng)前民行檢察監(jiān)督存在的主要問(wèn)題

我國(guó)民事訴訟法第十四條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督?！边@一規(guī)定賦予人民檢察院對(duì)民事審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的職能,但是,對(duì)于檢察機(jī)關(guān)如何監(jiān)督,只有民事訴訟法第一百八十五條至一百八十八條規(guī)定的人民檢察院對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決、裁定有四種情形之一的應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴,抗訴案件應(yīng)制作抗訴書和人民檢察院派員出席抗訴案件再審法庭等問(wèn)題,而對(duì)于檢察機(jī)關(guān)如何行使抗訴權(quán)和對(duì)民事審判活動(dòng)中的其他違法行為如何監(jiān)督?jīng)]有明確規(guī)定,首先是現(xiàn)行法律對(duì)民事、行政檢察監(jiān)督的立法尚不完善。其次還存在一些主客觀方面的原因,致使民行檢察監(jiān)督在司法實(shí)踐中處于薄弱環(huán)節(jié),具體表現(xiàn)在:

(一)現(xiàn)行立法的總則和分則的規(guī)定相互矛盾。在民事訴訟法中,關(guān)于民事訴訟檢察的規(guī)定,總則和分則不相一致?？倓t規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,規(guī)定的范圍十分寬泛。但是,在分則中,只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的、確有錯(cuò)誤的判決、裁定進(jìn)行抗訴。具體的、可操作性的規(guī)定又十分狹窄。在這樣前后矛盾的法律規(guī)定面前,檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督進(jìn)退兩難。按照民事訴訟法的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)中的一切違法行為都可以進(jìn)行監(jiān)督,但由于分則中沒有具體規(guī)定,任何一個(gè)法院都可以法律沒有明文規(guī)定為理由,拒絕檢察機(jī)關(guān)對(duì)抗訴以外任何形式的法律監(jiān)督;檢察機(jī)關(guān)僅僅按照分則的規(guī)定,對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定進(jìn)行監(jiān)督,放棄對(duì)民事審判活動(dòng)的全面監(jiān)督,有悖于總則規(guī)定的精神;然而,按照總則的規(guī)定實(shí)施全面監(jiān)督,則沒有分則的法律依據(jù)。

(二)民事抗訴案件改判率低,審判周期長(zhǎng)。實(shí)踐中,當(dāng)事人到檢察院申訴后,檢察院通過(guò)閱卷發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的,提出抗訴后,法院卻堅(jiān)持不改的情況時(shí)有存在,使得案件的改判率偏低,無(wú)形中打擊了當(dāng)事人的申訴積極性,另外,現(xiàn)行民事訴訟法未規(guī)定抗訴案件再審期限,人民法院接受抗訴案件后“久拖不審”、“久審不決”,明顯造成抗訴案件周期長(zhǎng)、速度慢的現(xiàn)象,不利于及時(shí)糾正錯(cuò)誤的裁判,不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,某種程度上也削弱了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威,一些申訴人也因此對(duì)向檢察機(jī)關(guān)申訴失去信心。

(三)檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事法律監(jiān)督的范圍過(guò)于狹窄。現(xiàn)行民事訴訟法僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院已生效的確有錯(cuò)誤的民事判決、裁定有抗訴權(quán),除此以外的民事調(diào)解、民事案件的執(zhí)行以及對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟等問(wèn)題則處于監(jiān)督的空白狀態(tài)。而實(shí)踐中,人民法院以調(diào)解方式審結(jié)的民事案件占相當(dāng)大的比例,調(diào)解錯(cuò)誤的也為數(shù)不少。再說(shuō)民事案件的執(zhí)行難,也是司法實(shí)踐中人民群眾呼聲較大的問(wèn)題。群眾普遍反映贏了官司,沒有執(zhí)行到,拿到的判決書等于一紙空文,還要多支出一筆訴訟費(fèi)。實(shí)踐中,我們不止一次收到過(guò)有關(guān)民事案件執(zhí)行難的申訴材料,從這些申訴材料來(lái)看,民事案件的執(zhí)行權(quán)確實(shí)應(yīng)該受到監(jiān)督制約。有的案件執(zhí)行過(guò)程中法院讓當(dāng)事人舉出被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的證據(jù),雖然當(dāng)事人明知被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn),由于受到能力和權(quán)力等客觀條件的限制,當(dāng)事人只能提供一些線索,然后請(qǐng)求法官去查證。但是法官卻以被執(zhí)行人無(wú)可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)為由中止執(zhí)行,使當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到保障。

(四)法院接受監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)按照審判監(jiān)督程序?qū)ιУ拿袷滦姓袥Q、裁定提出抗訴,目的是為了維護(hù)國(guó)家法律法規(guī)的統(tǒng)一正確實(shí)施,但法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴這一監(jiān)督方式,由于認(rèn)識(shí)不到位,在執(zhí)法實(shí)踐中常常出現(xiàn)不配合、不支持檢察機(jī)關(guān)的抗訴工作,甚至人為地制造重重障礙等情況。具體表現(xiàn)在:一是原審承辦人發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)受理其所辦案件被審查后,不積極向檔案室交卷,或推諉說(shuō)卷已交到檔案室,用相互推諉的方式,阻擾借卷;二是抗訴案件被裁定指令原審法院再審后,法院遲遲不開庭,或開庭后遲遲不判決,導(dǎo)致案件被長(zhǎng)期擱置。

二、加強(qiáng)民行檢察監(jiān)督的對(duì)策

(一)建議在民事訴訟法分則中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)施全程監(jiān)督?，F(xiàn)行的民事檢察監(jiān)督僅限于民事訴訟法第一百八十五條規(guī)定的“人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定”,即所謂的“事后監(jiān)督”。但從司法實(shí)踐的現(xiàn)狀來(lái)看,這種“事后監(jiān)督”模式已不能適應(yīng)不斷發(fā)展變化的新形勢(shì)的要求。為了有效地保護(hù)國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn),維護(hù)當(dāng)事人的正當(dāng)、合法權(quán)益,維護(hù)司法公正和司法權(quán)威,就必須加強(qiáng)對(duì)民事審判的法律監(jiān)督,將檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)的監(jiān)督階段由現(xiàn)在的“事后監(jiān)督”拓展至包括“事前監(jiān)督”、“事中監(jiān)督”和“事后監(jiān)督”在內(nèi)的全程監(jiān)督,使檢察機(jī)關(guān)享有對(duì)民事訴訟完整的監(jiān)督權(quán)。這樣才能使民事訴訟法總則和分則關(guān)于民事檢察制度的規(guī)定相一致。

(二)突出重點(diǎn),從辦理抗訴案件的各個(gè)環(huán)節(jié)提高效率。一是接到當(dāng)事人的申訴后,及時(shí)確定承辦人對(duì)申訴線索進(jìn)行審查,對(duì)于符合法律規(guī)定的受理?xiàng)l件的,及時(shí)決定受理。二是承辦人受理后,及時(shí)結(jié)合判決書、當(dāng)事人申訴狀及證據(jù)材料,查閱有關(guān)法律資料,進(jìn)行審查。三是及時(shí)辦理借卷手續(xù),到法院借閱原審卷宗。四是審閱法院卷宗及申訴材料,對(duì)符合立案條件的,及時(shí)討論并決定立案。五是對(duì)自己認(rèn)為可能符合抗訴條件的案件,及時(shí)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)匯報(bào)。六是及時(shí)制作相關(guān)法律文書,向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)抗訴。七是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)符合抗訴條件的,及時(shí)向同級(jí)人民法院抗訴。八是上級(jí)法院裁定指令再審后,及時(shí)與法院協(xié)調(diào)溝通,督促法院盡早開庭。九是法院開庭后,與法院及時(shí)溝通,達(dá)成共識(shí),促使法院改判。

(三)對(duì)民事檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)通過(guò)立法途徑進(jìn)行拓寬和完善。一是賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件的起訴權(quán)?，F(xiàn)行民事訴訟法僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件有抗訴權(quán),而司法實(shí)踐證明這是不完整的監(jiān)督權(quán)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化,新情況新問(wèn)題不斷出現(xiàn),尤其是近年來(lái)國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失、環(huán)境污染、政府行政行為對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成較大侵害的事件時(shí)有發(fā)生。而這類案件往往無(wú)合適的訴訟主體,或有主體無(wú)力起訴、起訴不力,致使案件得不到及時(shí)有效的司法干預(yù)。很顯然,運(yùn)用民行抗訴方式已不能解決這些問(wèn)題了。完整的監(jiān)督權(quán)應(yīng)包括起訴權(quán)、監(jiān)督審判權(quán)、抗訴權(quán)。但是由于目前我國(guó)法律尚未明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利,這就給實(shí)際操作帶來(lái)了許多困難。因此,筆者建議完善我國(guó)民事立法,賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益案件提起訴訟的權(quán)利,并對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位等作出明確規(guī)定,以增強(qiáng)操作性。當(dāng)然,檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件的起訴權(quán)不是無(wú)限的。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況,筆者認(rèn)為,法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)下列幾類案件的起訴權(quán):第一是直接造成不特定的大多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)損害的事件;第二是國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失案件;第三是其他公共利益受到損害的案件。二是把執(zhí)行列入民事檢察監(jiān)督的范疇。民事訴訟法第十四條規(guī)定:人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。審判活動(dòng)就包括了執(zhí)行程序,因而執(zhí)行階段同樣應(yīng)受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民法院在民事案件執(zhí)行程序中存在錯(cuò)誤或違法的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)接到申訴后,經(jīng)審查,如發(fā)現(xiàn)人民法院的裁判確有錯(cuò)誤的,尚未執(zhí)行有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。審判活動(dòng)就包括了執(zhí)行程序,因而執(zhí)行階段同樣應(yīng)受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民法院在民事案件執(zhí)行程序中存在錯(cuò)誤或違法的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)接到申訴后,經(jīng)審查,如發(fā)現(xiàn)人民法院的裁判確有錯(cuò)誤的,尚未執(zhí)行或正在執(zhí)行的,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)立即向人民法院發(fā)出“暫緩執(zhí)行通知書”,待人民法院按照審判監(jiān)督程序再審后,按照再審的裁判一并執(zhí)行。

(四)加強(qiáng)協(xié)調(diào)與聯(lián)系,爭(zhēng)取法院的支持與配合。民行檢察工作離不開法院的配合與支持,要主動(dòng)與法院溝通聯(lián)系,正確處理好監(jiān)督與配合、監(jiān)督與制約的關(guān)系,既要強(qiáng)調(diào)監(jiān)督中的配合,也要強(qiáng)調(diào)配合中的監(jiān)督?？赏ㄟ^(guò)召開聯(lián)席會(huì)議的形式,在調(diào)卷、出庭、改判,檢察建議、支持公訴等環(huán)節(jié)上加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,對(duì)抗訴的案件做到庭前溝通,庭后協(xié)調(diào),通過(guò)監(jiān)督、配合與制約,促進(jìn)檢、法兩家統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí),努力暢通民行檢察監(jiān)督工作渠道。為此,應(yīng)堅(jiān)持院領(lǐng)導(dǎo)與法院領(lǐng)導(dǎo)、科長(zhǎng)與法院對(duì)口業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)、承辦人與法院再審承辦人、內(nèi)勤與法院負(fù)責(zé)借卷人等多個(gè)方面、各個(gè)層次的溝通協(xié)調(diào)。如在調(diào)卷問(wèn)題上,內(nèi)勤通過(guò)與法院審監(jiān)庭內(nèi)勤多加強(qiáng)聯(lián)系,勤跑、勤問(wèn)、勤聯(lián)系、勤參與,力爭(zhēng)使卷宗盡快調(diào)出;對(duì)已經(jīng)指令再審的案件,應(yīng)及時(shí)督促法院加快審理節(jié)奏,盡早開庭,并加強(qiáng)與法院的相互溝通,交換看法,統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。使法院樂于接受檢察機(jī)關(guān)的抗訴監(jiān)督,能夠及時(shí)審理再審案件,及時(shí)采納檢察機(jī)關(guān)抗訴意見,及時(shí)改判?！?/p>

(編輯/永安)