企業(yè)型政府理論對我國行政改革啟示

田　舒

【摘要】 企業(yè)型政府作為一種新的政府改革理念和模式，是當(dāng)代西方政府再造的核心理念和實踐的主導(dǎo)方向之一。它是隨著西方新公共管理運動的興起和管理主義的發(fā)展而提出的，是運用創(chuàng)新策略、有效運用資源、實現(xiàn)高績效的政府。從現(xiàn)實來看，西方國家的政府再造取得了一定的成效，而且我們的政府本身具備創(chuàng)建企業(yè)型政府模式的條件。因此企業(yè)型政府所倡導(dǎo)的理念，對我國行政改革有著重要啟示。

【關(guān)鍵詞】 我國；企業(yè)型政府；行政改革

一、企業(yè)型政府簡述

（一）企業(yè)型政府理論的產(chǎn)生背景

自20世紀(jì)80年代以來，隨著科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展、信息通信的快速傳播，使得大量多元需求不斷增加，政府運作也面臨職能重疊、人員冗余、機(jī)構(gòu)龐大、財政開支緊張、行政效率低下等許多問題。為適應(yīng)全球化浪潮，世界各國紛紛掀起大規(guī)模的“政府改革”或“政府再造”運動，試圖治療政府的各種弊病，解決復(fù)雜的國內(nèi)問題。與80年代以前的改革不同， 這次改革以“企業(yè)型政府”理論為主導(dǎo)，主張通過效法企業(yè)來改造傳統(tǒng)的官僚體系，將企業(yè)經(jīng)營過程中重視成本收益、顧客滿意等策略運用到政府管理之中，使政府運作更有效率，成為一個“具有企業(yè)精神的政府”。由此，關(guān)于企業(yè)型政府的研究應(yīng)運而生。

1993年，美國通過了《政府績效暨成果法案》，推動改府革新，以期建立一個“做得更好，花費更少的政府”。90年代末，英國提出“減少書面作業(yè)”、“民眾服務(wù)優(yōu)先”計劃；加拿大發(fā)表了“政府服務(wù)改革白皮書”；法國提出了“行政現(xiàn)代化政策”；德國提出了“新領(lǐng)航行政模式”；新加坡、香港特區(qū)政府也加入了行政管理改革行列。雖然世界各國和地區(qū)改革的口號不同，但其核心內(nèi)容都是倡導(dǎo)政府向企業(yè)學(xué)習(xí)，在政府領(lǐng)域內(nèi)注入企業(yè)精神，通過引進(jìn)市場競爭機(jī)制和管理策略，促使行政組織徹底轉(zhuǎn)型，以期能夠大幅度提高政府部門的效率、革新能力、應(yīng)變能力以及治理能力。我國從上世紀(jì)末開始了對此的理論研究。

（二）企業(yè)型政府的概念和特征

“企業(yè)型政府”作為一個最早較為完整的概念，由美國學(xué)者奧斯本和蓋布勒于20世紀(jì)90年代在《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書中提出，其主旨是運用企業(yè)家精神對政府的傳統(tǒng)運作體制進(jìn)行改造，以克服嚴(yán)重的官僚主義傾向。張成福認(rèn)為，企業(yè)型政府是一種旨在運用企業(yè)管理精髓來對政府進(jìn)行重新塑造的政府管理理念。所謂企業(yè)型政府，指的是政府部門由一群富有“企業(yè)家精神”的公共管理者組成，他們能夠運用各種創(chuàng)新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，并有效運用資源提高政府的效率。簡言之，凡是能夠運用創(chuàng)新策略，有效運用資源，實現(xiàn)高績效的政府即為企業(yè)型政府。企業(yè)型政府并不是要將政府變?yōu)槠髽I(yè)，像企業(yè)那樣運作，而是認(rèn)為政府必須在市場導(dǎo)向的觀念下，引進(jìn)競爭機(jī)制，運用創(chuàng)新策略。

企業(yè)型政府有以下幾個重要特征：

（1）重視成本效益關(guān)系。企業(yè)型政府改變過去只關(guān)心投入而不關(guān)心產(chǎn)出的做法，強(qiáng)調(diào)政策、規(guī)劃、項目的成本效益關(guān)系，要求以最小的投入，獲取最大的效益。

（2）強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。政府的公共服務(wù)的提供應(yīng)有強(qiáng)烈的當(dāng)事人取向，施政目標(biāo)應(yīng)以公民的需求為考慮，視顧客為關(guān)懷的對象，強(qiáng)調(diào)對顧客負(fù)責(zé)，并以顧客滿意為衡量公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

（3）強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制，重視選擇和競爭。主張通過市場機(jī)制的發(fā)揮，提供公共服務(wù)；使民間機(jī)構(gòu)與政府共同生產(chǎn)，提供多種選擇機(jī)會。

（4）授予權(quán)能。企業(yè)型政府主張給予公共管理者以行政自由裁量權(quán)來完成計劃，由于創(chuàng)新的政策與管理，必須使公共管理者充分了解其工作目標(biāo)，這意味著裁量權(quán)的擴(kuò)大，同時也包含著支持與容忍錯誤。

（5）創(chuàng)新與改革。創(chuàng)新乃企業(yè)型政府的主要特征。企業(yè)型政府要求解除規(guī)則枷鎖，打破結(jié)構(gòu)慣性，活化官員思維，主張公共企業(yè)家運用各種創(chuàng)新策略達(dá)到管理的目標(biāo)。

二、我國采用企業(yè)型政府理論作為改革指導(dǎo)的有利條件

(一)國際國內(nèi)環(huán)境的大體穩(wěn)定

企業(yè)想提高生產(chǎn)效率，不僅要靠科學(xué)的生產(chǎn)和管理制度約束，還需要有效的執(zhí)行才能達(dá)成目標(biāo)。有效的執(zhí)行需要企業(yè)所有員工的共同努力，而一個同心協(xié)力的和諧環(huán)境和氛圍是所有員工共同努力的保證。同樣，只有具備和諧的社會環(huán)境，企業(yè)型政府理論的設(shè)想也才能得到良好的實現(xiàn)?！安唤Y(jié)盟”政策、“永遠(yuǎn)不稱霸”的鄭重承諾，以及堅持獨立自主的和平外交政策的實施，為日新月異發(fā)展的我國贏得了和平的國際環(huán)境，提供了外部保障；而且國內(nèi)加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展步伐，保持健康、穩(wěn)定發(fā)展的趨勢以及構(gòu)建和諧社會的大局面又為企業(yè)型政府理論在我國的應(yīng)用提供了良好的國內(nèi)環(huán)境。

（二）良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支持

同社會環(huán)境條件一樣，任何一次政府改革，任何一種新型政府模式的建立都需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支持。改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，并在國際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中發(fā)揮著舉足輕重的作用。經(jīng)濟(jì)一直保持著穩(wěn)定、健康、高速的發(fā)展。這些建設(shè)成果為企業(yè)型政府模式在我國的建立提供了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（三）西方國家的政府再造運動可供借鑒

隨著全球化進(jìn)程加快、信息技術(shù)普及、政府權(quán)威下降、企業(yè)再造經(jīng)驗傳播等等，舊的的政府管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會的發(fā)展，因此政府開始有了改革發(fā)展的緊迫感。而政府職能擴(kuò)張和規(guī)模膨脹所導(dǎo)致的財政、管理和信任危機(jī)，則成為推進(jìn)行政改革的直接動因。企業(yè)型政府理論是時代發(fā)展的必然產(chǎn)物，很快受到很多西方國家的青睞。雖然我國的發(fā)展情況與西方國家的發(fā)展情況不同，但是西方一些國家采用企業(yè)型政府模式后，特別是在解決政府行政效率低下導(dǎo)致的嚴(yán)重阻礙國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的問題方面，取得了前所未有的成效，這是有目共睹的。因此我國可以借鑒西方企業(yè)型政府模式的成功經(jīng)驗。

（四）企業(yè)型政府模式有利于解決我國行政改革的突出問題

我國行政實踐問題主要表現(xiàn)在以下兩個方面，而且企業(yè)型政府模式能最有效地解決這兩個方面的問題。

第一，權(quán)力過分集中，政府職能配置不合理。中國傳統(tǒng)行政管理弊病的根源就在于此。行政權(quán)過分集中于各級黨委，而企業(yè)、非營利組織及公民的權(quán)力又過分集中于政府。這種角色定位導(dǎo)致了政府職能配置的不合理。政府既掌舵又劃槳，承擔(dān)著社會的無限責(zé)任，使企業(yè)、社會、公民的積極性、創(chuàng)造性受到壓抑。而企業(yè)型政府強(qiáng)調(diào)更多授權(quán)給地方政府，做到因地制宜；主張給公共管理者充分的自由裁量權(quán)來完成任務(wù)，充分調(diào)動管理者和公民參與的積極性。并賦予第三部門更多的職能，給其更寬廣的發(fā)展空間。

第二，政府部門成本意識淡薄，行政效率低下。政府組織常處于壟斷或近乎壟斷的地位，很少面對來自競爭者的壓力；它們大多以內(nèi)部為中心，更多注重預(yù)算、官僚等級和人事標(biāo)準(zhǔn)，而不是如何改善結(jié)果。而企業(yè)型政府模式主張政府通過成本核算來控制鋪張浪費，通過明確分工、落實責(zé)任來提高工作效率；通過績效評估來進(jìn)行事后督察，盡可能地以最小的成本取得最大的成果；通過建立以功績制為原則的績效工資制度，對公共機(jī)構(gòu)和工作人員進(jìn)行量化測評，評價的根本標(biāo)準(zhǔn)是工作業(yè)績，不同績效給予不同報酬。這樣可以激發(fā)行政人員的動力和競爭意識，從而提高工作效率和工作質(zhì)量。

1.轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)為人民服務(wù)的觀念

在傳統(tǒng)體制下，政府更多地被視為設(shè)定職能、授予權(quán)威和正式結(jié)構(gòu)的結(jié)合體，而不是一個服務(wù)體。在管理上，也更強(qiáng)調(diào)計劃與控制功能，視組織成員和民眾為管理的對象，而忽視了為他們服務(wù)的功能。企業(yè)型政府是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，將現(xiàn)代企業(yè)重視成本、品質(zhì)、服務(wù)、形象的管理理念引入政府，把民眾當(dāng)作政府的“顧客”。所謂的“顧客導(dǎo)向”，從我國現(xiàn)實角度出發(fā)，可以理解為“全心全意為人民服務(wù)”。企業(yè)型政府提出，把廣大民眾的滿意度作為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的唯一標(biāo)準(zhǔn)。通過引入市場競爭機(jī)制進(jìn)入政府服務(wù)領(lǐng)域。充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的作用，引導(dǎo)民間機(jī)構(gòu)參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)，為民眾提供多種選擇機(jī)會。樹立公共部門的顧客意識，能夠促使公共管理者提高服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)公共服務(wù)對公共需求的回應(yīng)，有利于實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

2.降低政府耗能，提高行政效率

借鑒企業(yè)的管理方法，可以使公共管理者注重成本效益分析，有效利用資源，提高行政效率，減少政府耗能。可從以下兩方面入手：

(1)精簡政府機(jī)構(gòu)

私營部門根據(jù)專業(yè)化而分工，上下級之間以責(zé)任來劃定權(quán)限。在政府管理中，道理也是一樣。傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)是一個典型的機(jī)械式組織。它強(qiáng)調(diào)明確的、相對孤立的職能和部門分工；組織權(quán)力結(jié)構(gòu)集中，上下級之間等級森嚴(yán)；決策權(quán)集中于高層，縱向溝通和協(xié)調(diào)，下級對上級負(fù)責(zé)，忽視民眾意見；機(jī)構(gòu)缺乏彈性，無法適應(yīng)環(huán)境變化。上下級政府之間和政府各部門之間權(quán)責(zé)如果劃分不清，就會出現(xiàn)互相扯皮的現(xiàn)象，給尋租、腐敗以可乘之機(jī)。企業(yè)型政府理論要求政府部門做到：a.上下級之間有明確的、有法可依的職責(zé)分工；b.職責(zé)相近、地位類似的部門之間存在職責(zé)的分工協(xié)調(diào)；c.個人與個別行政職位之間的掛鉤。同時，在實際中不斷地檢查、督促和調(diào)整政府機(jī)構(gòu)的運行。要重新界定政府職能，調(diào)整政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，按照扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的管理要求，能夠通過市場機(jī)制解決的事要還權(quán)于民，職能交叉的部門要進(jìn)行撤并。

(2)提高公務(wù)員素質(zhì)

以往公務(wù)員的工作目標(biāo)是職位升遷，把主要注意力都放在滿足領(lǐng)導(dǎo)需求上。而企業(yè)型政府要求公務(wù)員有明確的工作目標(biāo)，以最少的資源投入而得出最優(yōu)的成果。具體做法可以是：a.將現(xiàn)代人力資源管理引人公共管理部門，通過工作分析、職業(yè)生涯設(shè)計，制定培訓(xùn)計劃和建立績效考核體系，進(jìn)一步明確管理目標(biāo)、任務(wù)和內(nèi)容，促進(jìn)政府組織和成員的自我調(diào)整，提高政府工作效率。b.針對個人的能力、愿望和崗位的需要，通過在職培訓(xùn)提高公務(wù)員的履職能力，通過建立競爭機(jī)制激發(fā)干部的事業(yè)心和責(zé)任感。c.采取定期考核制和淘汰制，健全國家公務(wù)員制度，大膽引進(jìn)“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的機(jī)制，解決干部“能上不能下”現(xiàn)象，完善干部選任制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊伍。

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