試論環(huán)境管理中經(jīng)濟手段的固有局限性

李　宏　張向達

摘 要：環(huán)境管理手段的經(jīng)濟化已經(jīng)成為一種發(fā)展趨勢，我國也正在加緊進行環(huán)境經(jīng)濟政策的貫徹執(zhí)行和改進。但無論何種經(jīng)濟手段，都有其固有的作為經(jīng)濟手段并受制于環(huán)境問題特殊性而存在的局限性。如受目標的不確定、資源可替代以及不可逆等因素的制約，并存在著市場失靈以及政府自身失靈而導(dǎo)致的干預(yù)失效等問題。在當前環(huán)境經(jīng)濟政策研究與實踐過程中，應(yīng)當對環(huán)境經(jīng)濟手段固有局限性保有充分而清醒的認識，以確保其有效制定和推行。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理；環(huán)境經(jīng)濟政策；經(jīng)濟手段

中圖分類號：F205文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2009）04-0015-05

資源和環(huán)境對于人類生存與發(fā)展的重要性，在今天早已是眾所周知。同時，我們也無可否認的是，當今人類已經(jīng)面臨著自然資源短缺和耗竭、環(huán)境污染以及生態(tài)破壞等許多極為棘手的資源與環(huán)境問題。正所謂“解鈴還需系鈴人”，人類活動范圍不斷地在深度和廣度上的延伸對環(huán)境產(chǎn)生的種種影響，必須從人類對自身的活動，尤其是對于環(huán)境和資源影響程度最深的經(jīng)濟活動加以調(diào)整來解決。

一、環(huán)境管理中經(jīng)濟手段運用的發(fā)展述評

環(huán)境管理可以包括經(jīng)濟、行政、法律、教育等多種手段，總體上可概括為管制手段和經(jīng)濟手段兩大類，而當今環(huán)境管理手段的經(jīng)濟化已經(jīng)成為一種發(fā)展趨勢。世界范圍內(nèi)對于環(huán)境管理中經(jīng)濟手段的運用，最早發(fā)端于二戰(zhàn)后西方工業(yè)化國家。例如法國在1964年就開始了對水資源污染收費的政策。1972年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）首次提出了“污染者付費原則”（PPP），在以后的20多年中，西方發(fā)達國家對市場機制和財稅政策進行了基于環(huán)境考慮的一系列改革。1992年6月通過的聯(lián)合國《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》也要求各國政府在制定環(huán)境政策時，發(fā)揮價格、市場和政府財政以及經(jīng)濟政策的補充性作用，把環(huán)境費用納入到生產(chǎn)和消費者的決策過程。概括地來講，環(huán)境管理中經(jīng)濟手段的運用，主要是通過征稅、收費、保險、信貸、價格以及補貼等多種形式，來調(diào)節(jié)邊際私人成本和邊際社會成本之間的差異從而調(diào)節(jié)經(jīng)濟主體的行為，以達到對資源的使用和污染的排放等實現(xiàn)一定程度控制的目的，進而實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

也有人從“市場—政府”的維度，將環(huán)境經(jīng)濟手段分為“科斯手段”和“庇古手段”兩類［1］：前者側(cè)重建立市場并依靠市場機制來解決環(huán)境問題；后者則側(cè)重依靠政府干預(yù)調(diào)節(jié)市場來解決環(huán)境問題。換個角度看，環(huán)境經(jīng)濟手段主要就是基于環(huán)境資源市場的不完備，許多環(huán)境資源具有公共物品的屬性等原因而存在的。由于正的或負的外部效應(yīng)的存在，現(xiàn)存市場提供或者保全公共物品的水平會偏離社會最優(yōu)水平，因而需要政府干預(yù)才能夠提高配置效率和實現(xiàn)最優(yōu)化。

我國傳統(tǒng)的環(huán)境管理政策是以政府依法干預(yù)的直接行政干預(yù)和控制為基礎(chǔ)的，環(huán)境經(jīng)濟手段只是法規(guī)制（尤其是排放標準）的輔助工具［2］。20世紀80年代，我國開始著手制定環(huán)境經(jīng)濟政策，財政、稅收、環(huán)保以及金融等部門先后實施了超標排污收費、財政補貼、資源稅、生態(tài)環(huán)境補償費、污染責任保險和排污許可證交易等多種政策和手段［3］。

總體上看，作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略重要組成部分的我國環(huán)境經(jīng)濟政策，尚存在體系不健全和執(zhí)行不力等問題。2007年，我國環(huán)保部門提出4年建成環(huán)境經(jīng)濟政策體系，并提議首先建立7項政策，即綠色稅收、環(huán)境收費、綠色信貸和證券市場、綠色貿(mào)易、綠色保險、生態(tài)補償機制和排污權(quán)交易。而此前，國家環(huán)?？偩忠呀?jīng)和中國人民銀行以及銀監(jiān)會聯(lián)合出臺了綠色信貸政策。種種跡象足以表明我國加快改進和徹底貫徹環(huán)境經(jīng)濟政策的決心和堅定信念。

二、環(huán)境經(jīng)濟政策的固有局限性

無論對于人類的科學(xué)技術(shù)進步和資源的可替代性持有何種觀點，以及對可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)抱有積極樂觀亦或消極質(zhì)疑的態(tài)度，任何人都不會對環(huán)境經(jīng)濟政策實施的必要性和重大意義產(chǎn)生懷疑。然而，當我們專注于環(huán)境經(jīng)濟政策研究和制定的時候，不應(yīng)當忽略解決環(huán)境問題的經(jīng)濟手段自身存在的固有局限性，尤其是在我國仍處于轉(zhuǎn)型時期，所面臨的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境問題更為復(fù)雜的情況之下，忽視經(jīng)濟手段的固有局限性可能會導(dǎo)致環(huán)境管理的失敗，亦或?qū)⑹刮覀兏冻龈蟮拇鷥r。

1目標不確定性

無論是以環(huán)境管理目標為直接目的，還是以環(huán)境管理為手段而實現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展”均有目標不確定或目標不可度量問題。

第一，從以環(huán)境管理目標為直接目的進行分析。在制定環(huán)境管理目標時，首先就會遇到環(huán)境承載極限、環(huán)境價值以及效用等一系列變量難以精確測定和衡量的問題。

以污染控制目標為例，給定污染水平，我們可以通過計算污染造成的生產(chǎn)損失、效用損失以及存量損害，結(jié)合私人成本來制定最優(yōu)污染稅，使得外部成本內(nèi)部化。但是，究竟什么樣的污染水平是最優(yōu)水平？由于我們不可能得到與污染相關(guān)的所有函數(shù)形式和參數(shù)值，在實踐中可能無法識別有效的或者最優(yōu)的污染目標。正因為如此，人們只好另外基于技術(shù)可行性、健康或安全等效率之外的方面的考慮，來制定一些標準和規(guī)則。無論標準和規(guī)則本身多么具體明確，從目標意義上講，它仍是“隨意的”和不明確的。

第二，從以環(huán)境管理為手段而實現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展”為目的進行分析。由于人們通常所普遍提及的可持續(xù)概念，更多地是在對經(jīng)濟行為進行限制的意義上使用的，因此，我們既可以把“可持續(xù)狀態(tài)”看作是效用或者消費不隨時間而下降的狀態(tài)，也可以把“可持續(xù)狀態(tài)”看作是自然資本存量不隨時間而下降的狀態(tài)，還可以把“可持續(xù)狀態(tài)”視作自然資源得到管理以維持未來的生產(chǎn)機會等?？沙掷m(xù)性作為一種理念很容易得到認同，而在具體目標的制定上就會存在爭議或者說面臨著各種不同的選擇。

同時，可持續(xù)目標涉及代際最優(yōu)資源配置和代際社會福利問題，盡管我們可以依據(jù)當代人的理解從理論上進行設(shè)定和推測，但很難說能保證符合未來的實際情況和未來人們的意愿，這是不得不承認和思考的事實。

2資源可替代性

經(jīng)濟學(xué)研究所關(guān)心的并不是技術(shù)上的可行性，而是特定條件下資源可利用性。反映在環(huán)境經(jīng)濟研究中，通常所指的資源稀缺性指的是自然資源變得越來越難以獲取，從而用為獲取資源而上升的機會成本來作為衡量稀缺的指標，它是一種相對稀缺性。一般為了便于分析研究和實際操作，筆者在討論和分析中也僅限于此。更進一步地，人們通常認為“增長的極限”有些危言聳聽，而當對資源分類加以擴展，其相互之間的替代可能性就會增加了。例如，當討論環(huán)境資源最佳利用時，通常是在給定資源存量條件下，研究如何通過滿足靜態(tài)和動態(tài)的效率條件找到最優(yōu)開采路徑，以實現(xiàn)經(jīng)濟系統(tǒng)的社會福利最大化。

但是，在給定資源環(huán)境的條件下，替代可能性的大小很可能對長期生產(chǎn)能否得到維持具有決定性的意義。也就是說，最佳的資源消耗模式在某種意義上取決于該種資源是否是生產(chǎn)過程中“必需”的。假設(shè)給定生產(chǎn)函數(shù)Q=Q（K，R），K為資本，R為環(huán)境資源。兩者之間的替代彈性衡量了等產(chǎn)量線的曲率。

如圖1所示，如果替代彈性等于0，其實就是投入比例固定的Leontief生產(chǎn)函數(shù)；另一個極端是具有完全彈性，即等產(chǎn)量線為一條直線，兩種要素之間可以完全替代。已有的研究只能告訴我們一些特殊的情況，例如假設(shè)生產(chǎn)函數(shù)為Cobb-Douglas形式，在完全競爭條件下，保持規(guī)模報酬不變，投入不可再生資源和人造資本兩種要素，CD函數(shù)的特殊形式為Q=K^αR^β［4］，如果，α>β說明資本對資源的替代能力相當強，即使在資源減少的條件下生產(chǎn)也可以通過不斷增加人造資本來維持，反之則不可持續(xù)。

然而，實際的情形是我們根本不知道現(xiàn)在所必需的各種資源，到底在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)替代，即使考慮持續(xù)不斷的技術(shù)進步也是如此。值得注意的是，有人認為環(huán)境經(jīng)濟手段的刺激可以促使企業(yè)不斷尋求新的投入替代品和開發(fā)新的技術(shù)，這很容易給人造成環(huán)境經(jīng)濟手段完全可以解決資源可替代性的印象。實際則并非如此，至少環(huán)境經(jīng)濟手段解決資源可替代性的可能性不能被認為是很可靠的。

3不可逆性與風險

資源利用和環(huán)境保護的決策不僅影響現(xiàn)在，也涉及到將來，而未來是無法預(yù)知的，更重要的是許多有關(guān)環(huán)境管理的經(jīng)濟行為和決策實際上是不可逆的。以某塊荒地的開發(fā)或保護為例［5］(注：羅杰?珀曼等自然資源與環(huán)境經(jīng)濟學(xué)［M］中國經(jīng)濟出版社，2002：519-521），兩種策略分別以P、D表示。P表示建立公園予以保護，D表示進行開礦。A、B、C表示從保護、適度保護和適度開發(fā)到開發(fā)的三種自然狀態(tài)。假設(shè)把“社會”和“自然”看做博弈者，得到支付矩陣如表1，其中項目為運用環(huán)境成本—收益分析所得到的收益凈現(xiàn)值。

即使能夠準確計算得到各種情況下的凈收益，也仍然要面臨多種不同選擇：如果按照“最大化最小收益”原則，則選擇P；如果按照“最大化最大收益”原則，選擇D；如果采取“最小化最大遺憾”原則，表2是根據(jù)表1導(dǎo)出的遺憾矩陣，會選擇D；如果缺少充分信息而采取賦予主觀概率的方法，則會選擇P，因為P的期望收益E(P)=60，而E(Ｄ)=175/3。這里的決策只能提供面對不確定性的思路，并不能告訴我們哪一個是最好的選擇。進一步地，假如

現(xiàn)在對于開發(fā)荒地有一種不利影響是某物種滅絕，而對這種狀態(tài)的遺憾值只能是一個未知數(shù)，因而只能假設(shè)其足夠大，而選擇避免這種狀態(tài)發(fā)生的策略，即保護。這正是因為不可逆性導(dǎo)致的，它實際上就是“最低安全標準”的思想。所以，由這樣一個簡單的例子可以看出，環(huán)境管理中經(jīng)濟手段要受到不可逆性的制約，而存在著風險和不確定性。

4對某些既定環(huán)境損失問題無效

這是很容易被忽視的一點，假若一個國家或地區(qū)在采取相應(yīng)政策和措施之前，已經(jīng)存在大量環(huán)境問題，那么依賴當下采取的環(huán)境經(jīng)濟政策并不能有效解決這一問題。例如空氣污染、水土流失、生物多樣性喪失、森林遭到過度砍伐，等等，當污染物存量累積超過環(huán)境承載極限，對可再生資源的開發(fā)利用已經(jīng)越過其閾值而導(dǎo)致不能恢復(fù)，那么無論當下采取什么樣的經(jīng)濟手段，都不足以彌補既定損失。而只能是通過節(jié)約當前的環(huán)境資源消費，以及通過采取實物或者價值補償措施，對環(huán)境進行投資。即便如此，諸如生物多樣性喪失以及一些不可再生資源的損失仍然是無法彌補的，而且也是無法估量的損失。因此，在制定環(huán)境經(jīng)濟政策的時候，必須對既定的環(huán)境問題進行特別的考慮，對于現(xiàn)行政策不能有效解決的“存量”問題，需要輔以有特別針對性的包括經(jīng)濟手段在內(nèi)的多種不同的方法。而不能認為只要環(huán)境經(jīng)濟政策科學(xué)有效，則所有的環(huán)境問題都能夠自然而然地“迎刃而解”。

5政府失靈導(dǎo)致的干預(yù)低效甚至失效

環(huán)境經(jīng)濟手段的實施主體主要是政府，而正如市場會由于不完全競爭、信息不充分以及外部性等原因而存在失靈一樣，政府同樣也會失靈。政府可能會由于信息不足、決策失誤以及尋租活動等原因，而導(dǎo)致在環(huán)境管理中運用的經(jīng)濟手段，非但不能實現(xiàn)環(huán)境資源的有效配置，提高經(jīng)濟效率，反而是扭曲價格與競爭機制使得資源利用和污染控制等偏離最優(yōu)化水平。政府在信息和知識量的擁有方面并不一定總是超越所有的個人和群體的，其糾正市場失靈的能力也是有限的，一旦制定出的環(huán)境經(jīng)濟政策沒有給予環(huán)境問題充分的重視，或者干預(yù)過度，都可能導(dǎo)致環(huán)境管理低效甚至失效。同時，環(huán)境問題所產(chǎn)生的外部性，尤其污染問題的負外部效應(yīng)，很可能是由許多分散的個體承擔的，政府的介入使得尋租活動成為可能。政府或者污染者等相關(guān)利益群體的尋租行為都可能導(dǎo)致環(huán)境經(jīng)濟政策的低效甚至失效，同時對收入分配和公平問題產(chǎn)生影響。并且，尋租行為是一種“直接的非生產(chǎn)性尋求利益活動”（ Directly Unproductive Profit-seeking(DUP) Activities）［6］，它本身就造成社會資源的浪費而不是社會剩余的增加。

三、可持續(xù)的環(huán)境經(jīng)濟政策取向

基于對環(huán)境經(jīng)濟手段固有局限性的充分理解與認識，環(huán)境經(jīng)濟政策的可持續(xù)關(guān)鍵在于揚長避短和適應(yīng)長遠發(fā)展變化的需要，充分發(fā)揮其作為經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)與配置功能。

1追求環(huán)境經(jīng)濟政策的針對性和科學(xué)性

環(huán)境經(jīng)濟政策要取得成功必須先實現(xiàn)其自身的不斷發(fā)展和完善。首先，環(huán)境經(jīng)濟政策必須與特定的時間和空間相適應(yīng)，即有針對性。當前我國已經(jīng)面臨著比較嚴重的資源與環(huán)境問題，自然資源的日益短缺和環(huán)境污染將成為我國社會、經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要制約因素。歷經(jīng)近三十年努力，我國的環(huán)境經(jīng)濟政策體系仍不健全，同時經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變也仍未最后完成。并且，我們已經(jīng)不可能再走工業(yè)化國家曾經(jīng)走過的“先污染，后治理”的老路。這些都是環(huán)境經(jīng)濟政策研究和制定的特定背景。其次，隨著生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)的不斷進步，環(huán)境管理也必須不斷提高技術(shù)含量。OECD國家的經(jīng)驗表明，通過技術(shù)創(chuàng)新易于克服負的外部性。因此，環(huán)境經(jīng)濟政策應(yīng)體現(xiàn)出環(huán)保技術(shù)導(dǎo)向，引導(dǎo)企業(yè)采取清潔生產(chǎn)技術(shù)并鼓勵對資源要素的替代。除此之外，科學(xué)性也更應(yīng)該從生態(tài)學(xué)、規(guī)劃學(xué)、管理學(xué)等不同的視角，加強對環(huán)境問題的研究，不斷地向未知領(lǐng)域進行拓展，從而使得環(huán)境經(jīng)濟政策目標更加科學(xué)、明確。

2提高環(huán)境信息的可獲得性和有效性

環(huán)境信息的采集和發(fā)布通常被視為環(huán)境控制的一個組成部分，環(huán)境信息的披露不但可以幫助大眾了解所處環(huán)境的發(fā)展變化，起到很好的宣傳和教育效果，發(fā)動公眾參與環(huán)境治理，而且可以為企業(yè)當前和未來的生產(chǎn)行為提供指導(dǎo)。但即使是僅列舉與人類直接相關(guān)的環(huán)境特征也需要花費相當?shù)某杀?。因此，逐步提高環(huán)境信息的可獲得性將有利于環(huán)境經(jīng)濟政策的順利推行，并且也可起到預(yù)防的效果而大大節(jié)省環(huán)境治理的成本。然而值得注意的是，要提供有效的環(huán)境信息，首先需要對提供給大眾的和供生產(chǎn)以及科學(xué)研究之用的信息進行分類。兩者關(guān)系緊密但由于目的不同而應(yīng)當存在很大差異：就提供給大眾的環(huán)境信息而言，所選擇的環(huán)境指標既不能過多而導(dǎo)致信息過載，也不能過少而導(dǎo)致重要信息遺漏甚或產(chǎn)生誤導(dǎo)；對于供生產(chǎn)和研究之用的信息，環(huán)境指標的連續(xù)性、可利用性是有著更高的要求，所提供的環(huán)境信息應(yīng)不需要額外的編輯和加工?？偟膩碚f，目前尚無普遍認可的環(huán)境指標體系，而且通常采用的實物指標也難以準確衡量對環(huán)境的影響，但它表明了對于環(huán)境質(zhì)量的重視，也說明還有更多的工作要做。當前我國在環(huán)境信息的可獲得性和有效性方面仍然比較落后，若要環(huán)境經(jīng)濟政策的推行順利有效就必須做出改進。

3建立執(zhí)行監(jiān)督與效果評估機制

一項政策的施行必須受到社會和公眾的監(jiān)督，尤其環(huán)境問題是涉及到人類生產(chǎn)和發(fā)展的問題，其所產(chǎn)生的影響是廣泛而深遠的，因此，對于環(huán)境經(jīng)濟政策的執(zhí)行情況必須建立有效的監(jiān)督機制。就我國目前的情況而言，環(huán)境經(jīng)濟政策體系仍處于建立和完善的過程之中，而其中一個不容忽視的問題是政策施行涉及到不同的政府部門，如環(huán)保、財政、金融和保險部門等。這可能會存在由于部門之間難以協(xié)調(diào)而影響環(huán)境經(jīng)濟政策推行和效果的問題，而且勢必要給政策執(zhí)行監(jiān)督帶來困難。更進一步地，由于環(huán)境決策必須充分考慮不可逆性和風險，那么除了信息公開和一般意義上的提高政府行政效率之外，應(yīng)當特別地對環(huán)境經(jīng)濟政策進行事前、事中和事后的監(jiān)督與評估。有效地執(zhí)行監(jiān)督與效果評估機制可以大大降低政府失靈導(dǎo)致環(huán)境經(jīng)濟政策失效的可能性，避免給環(huán)境與社會福利造成無可挽回的損失。