政府投資工程項(xiàng)目代建制改進(jìn)措施

李亞軒　王利敏

政府投資項(xiàng)目是實(shí)施政府職能的一種重要手段。政府投資項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)起著非常重要的作用，在我國每年的社會(huì)固定資產(chǎn)投資中，政府投資項(xiàng)目所占的比重很大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資10，970億元，比上年增長24%。其中，城鎮(zhèn)投資93，472億元，增長24.5%，農(nóng)村投資16，397億元，增長21.3%。由于缺乏有效的制約手段，政府投資項(xiàng)目建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)、投資超概算現(xiàn)象非常突出。隨著國務(wù)院正式批準(zhǔn)的《關(guān)于投資體制改革的決定》的實(shí)施，已明確在政府投資的非經(jīng)營性項(xiàng)目中推行“代建制”。但是，由于在對(duì)代建主體的定位等關(guān)鍵問題上存在較多的分歧，與代建相關(guān)的配套措施不完善等，盡早對(duì)代建制這種建設(shè)管理模式進(jìn)行系統(tǒng)的分析和研究有著非常重要的實(shí)踐意義。

一、代建制的概念

國際上并無“代建制”的說法，這一說法最初產(chǎn)生于國內(nèi)一些地方政府規(guī)定的文件，是中國政府投資項(xiàng)目委托管理制度的特定稱謂。迄今為止，由于沒有出臺(tái)國家級(jí)的規(guī)范性法律文件作依據(jù)，因此各地對(duì)代建制的定義是仁者見仁，智者見智。

《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法》中規(guī)定：代建制是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。

《寧波市關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的暫行規(guī)定》中規(guī)定：政府投資項(xiàng)目代建制，是指政府投資項(xiàng)目經(jīng)過規(guī)定的程序，委托專業(yè)的工程管理公司組織和管理項(xiàng)目的建設(shè)。

2004年國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》是這樣描述的：所謂“代建制”，是指通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位對(duì)政府投資的非經(jīng)營性項(xiàng)目負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位。

本文中，代建制是指投資人將建設(shè)項(xiàng)目委托給專業(yè)化工程項(xiàng)目管理公司代為建設(shè)直至交付使用的一種制度。作為代建單位的項(xiàng)目管理公司必須是項(xiàng)目法人，必須通過招標(biāo)確定。代建的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量、投資、工期三大控制。

二、代建制應(yīng)用中存在的問題

從目前代建試點(diǎn)的效果來看，實(shí)行代建制的工程降低了工程造價(jià)和管理費(fèi)用，提高了工程質(zhì)量，縮短了工期，提高了政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況的透明度和資金的有效利用。但是，代建制在實(shí)際應(yīng)用中也存在一些問題。

1、任意擴(kuò)大代建制的適用范圍。到底什么樣的工程項(xiàng)目應(yīng)該實(shí)行代建制，各地規(guī)定都不相同。目前，各地主要依據(jù)投資額和政府投資比例來確定代建制的實(shí)施范圍?！秶鴦?wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》出臺(tái)后，全國已經(jīng)有多個(gè)省市自治區(qū)試行代建制，到底是不是所有的項(xiàng)目都應(yīng)該實(shí)行代建制，大多數(shù)省市認(rèn)為應(yīng)該在非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目上實(shí)行代建制，比如北京、浙江、四川，上海市認(rèn)為對(duì)招商項(xiàng)目也推行代建制。

例如，《北京市發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于政府投資管理的暫行規(guī)定》：政府投資占總投資額60%以上的公益性建設(shè)項(xiàng)目和非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)行“代建制”。對(duì)于公益性建設(shè)項(xiàng)目，《上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》：本市市政含越江設(shè)施、公路等建設(shè)工程項(xiàng)目，包括政府投資項(xiàng)目和招商項(xiàng)目，均應(yīng)遵守本試行規(guī)定?！墩憬≌顿Y項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定》：實(shí)行代建制的省級(jí)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目主要是總投資規(guī)模在500萬元以上的公用事業(yè)項(xiàng)目?！端拇ㄊ≌顿Y非經(jīng)營性項(xiàng)目實(shí)行代建管理的暫行辦法》：凡政府投資規(guī)模在500萬元以上的非經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目必須實(shí)行代建管理。

2、政府部門、代建單位、使用單位間法律關(guān)系不明確。實(shí)施代建制的主要意圖就是實(shí)現(xiàn)“建設(shè)、管理、使用”三位一體的分離，提高投資效益。而目前代建單位、使用單位與投資單位的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)往往難以明確劃分。在代建制的實(shí)施過程中，許多地方對(duì)代建工作實(shí)施監(jiān)管的具體管理主管部門不明確，出現(xiàn)了諸如使用單位或是不積極配合、或是過分干預(yù)代建行為的現(xiàn)象。有些項(xiàng)目的建設(shè)和使用并沒有實(shí)現(xiàn)真正的分離，一些業(yè)主單位為了部門利益，原本就不希望將項(xiàng)目交給代建單位管理，因此在項(xiàng)目實(shí)施過程中，有些業(yè)主仍然對(duì)一些本屬于代建單位做的工作進(jìn)行干預(yù)。這在一定程度上影響了代建單位對(duì)項(xiàng)目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動(dòng)性，使代建單位在政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理中處于弱勢地位，難以發(fā)揮其有效作用。

3、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移問題尚未解決。實(shí)行代建制的初衷是希望通過代建方使業(yè)主從非專業(yè)領(lǐng)域工作中解脫出來，不必承擔(dān)這些單位無力承擔(dān)的專業(yè)責(zé)任與義務(wù)。但是，代建制到底是一種民事委托關(guān)系還是行政委托關(guān)系，理論和實(shí)踐都提出了這個(gè)問題。一方面作為委托的各相關(guān)政府部門不得不面對(duì)不斷出現(xiàn)的工程質(zhì)量和使用功能缺陷的投訴，使政府的“重管理、輕具體操作”的初衷化為泡影；另一方面代建制并不是一個(gè)法定制度，法律賦予的建設(shè)單位對(duì)工程建設(shè)的重大責(zé)任和義務(wù)，不會(huì)因?qū)嵭写ㄖ贫D(zhuǎn)移。

4、代建單位的資質(zhì)認(rèn)定沒有規(guī)定。如何界定代建單位的資質(zhì)等級(jí)，選擇什么類型或具有什么資質(zhì)的法人機(jī)構(gòu)作為代建單位，目前國家還沒有制定標(biāo)準(zhǔn)。目前，可從事代建工作的法人機(jī)構(gòu)基本上分兩類：一是專業(yè)化咨詢公司，包括工程咨詢、造價(jià)管理、招標(biāo)代理公司、具有咨詢資質(zhì)的設(shè)計(jì)院等；二是工程施工總包類公司，包括施工總包單位、房地產(chǎn)開發(fā)公司、投融資公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司等。選擇什么樣的機(jī)構(gòu)更適合代建工程，各界爭議很大。由于對(duì)代建單位的理解不同，各地方部門只有根據(jù)相關(guān)資質(zhì)來選定代建單位，出現(xiàn)了以企業(yè)資產(chǎn)的多少作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的做法。我們知道，代建企業(yè)是一個(gè)“高智商、高技術(shù)，并具有豐富經(jīng)驗(yàn)”的團(tuán)隊(duì)，若沒有充足的資

產(chǎn)，那些真正有實(shí)力的項(xiàng)目管理單位也只能“望錢興嘆”，在競爭中被淘汰。

三、改進(jìn)代建制的建議

政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，在工程實(shí)踐中，難免會(huì)出現(xiàn)一些不相適應(yīng)的問題，應(yīng)從以下三個(gè)層面完善改進(jìn)：

1、完善代建制管理法律法規(guī)。（1）明確代建制的適用范圍。本文認(rèn)為，代建制的適用范圍目前僅限于非經(jīng)營性、公益性政府投資項(xiàng)目，不適用于經(jīng)營性的政府投資項(xiàng)目。按照《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》（計(jì)建設(shè)［1996］673號(hào)），經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目必須組建項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人是按《公司法》依法設(shè)立的獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實(shí)行全過程負(fù)責(zé)，工程完工后，項(xiàng)目建設(shè)管理班子一般即轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目經(jīng)營管理班子；（2）明確代建單位的法律地位。代建單位的法律地位，需要政府各相關(guān)部門統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，并最終上升到法規(guī)的高度予以確立，明確代建單位在國家基本建設(shè)程序中作為建設(shè)方地位，使之成為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的法人代建單位；在基本建設(shè)過程中是代表投資人利益的，需要給予辦理立項(xiàng)、規(guī)劃許可和開工許可等的權(quán)利，給予申報(bào)竣工驗(yàn)收的資格，明確代建單位在建設(shè)工程通過政府驗(yàn)收之前，一切風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)；（3）明確代建制中各相關(guān)主體之間的關(guān)系。雖然部分省市以地方法規(guī)的形式規(guī)定了各相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)，但到底誰是業(yè)主，發(fā)改部門、建設(shè)主管部門，還是使用單位，各地做法各有不同。國家應(yīng)該以法規(guī)的形式明確業(yè)主、代建單位、使用單位及各自的職能定位，應(yīng)該由代建單位行使的職權(quán)使用單位就不能干涉，防止出現(xiàn)權(quán)利尋租的空間。

2、加強(qiáng)對(duì)代建單位的培育和管理。代建單位在項(xiàng)目建設(shè)管理中起關(guān)鍵作用，是建設(shè)管理的實(shí)施者和政府投資管理部門控制投資的執(zhí)行者，但我國目前有能力接受項(xiàng)目全過程委托管理的、比較獨(dú)立規(guī)范的企業(yè)還不多，特別是在規(guī)則下企業(yè)面臨國際環(huán)境的競爭，來自國外的項(xiàng)目管理公司已經(jīng)開始進(jìn)入我國市場，一旦政策開放，他們的技術(shù)、資金、管理優(yōu)勢會(huì)帶來很大沖擊。為了能夠有效地推廣代建制，各地都在積極地逐步培育一些工程管理公司，從而形成今后市場的競爭主體。（1）明確代建單位的市場準(zhǔn)入條件。代建單位作為一個(gè)專業(yè)的項(xiàng)目管理主體，應(yīng)該存在資質(zhì)要求和準(zhǔn)入審查的問題；（2）降低履約保函的額度。代建制工作是咨詢工作，屬于第三產(chǎn)業(yè)，不應(yīng)按第二產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)設(shè)定履約保函。目前，高額的履約保函極大地提高了代建市場門檻，造成了代建市場競爭性不足；（3）統(tǒng)一并提高代建服務(wù)費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。代建服務(wù)是依靠專業(yè)化的高級(jí)管理技術(shù)人才來實(shí)施的項(xiàng)目管理工作，過低的代建費(fèi)用，將造成責(zé)、權(quán)、利的不對(duì)等，從長遠(yuǎn)看，更不利于代建制的健康發(fā)展；（4）建立代建單位的信用體系與退出機(jī)制。

3、建立適合我國國情的監(jiān)管體制。（1）政府職能部門監(jiān)管。由于非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目自身利益特點(diǎn)的特殊性，對(duì)于一個(gè)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)來說，往往是一個(gè)建設(shè)主體，多個(gè)部門聯(lián)合監(jiān)管的局面。政府職能部門應(yīng)從項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，以保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行；（2）社會(huì)機(jī)構(gòu)及公眾監(jiān)管。政府投資項(xiàng)目社會(huì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督主要是指銀行、保險(xiǎn)公司的監(jiān)督。銀行是項(xiàng)目融資的主要機(jī)構(gòu)，而保險(xiǎn)公司又是工程項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)者，同時(shí)他們也是項(xiàng)目的重要監(jiān)督機(jī)構(gòu)。公眾作為政府投資項(xiàng)目的真正出資者，有權(quán)力知道錢是怎么花的，而且公眾的監(jiān)督力量是巨大的，有利于規(guī)范政府投資項(xiàng)目的管理；（3）完善項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)制度。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是投資項(xiàng)目周期的一個(gè)重要階段，是項(xiàng)目管理的重要內(nèi)容。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)主要服務(wù)于投資決策，是出資人對(duì)投資活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的重要手段，它可以為項(xiàng)目最終成果的運(yùn)行和改善提出建議，也可以為新項(xiàng)目的決策提供較為可靠的依據(jù)。由于我國政府投資項(xiàng)目代建制的管理模式改革剛剛起步，所以對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目實(shí)行詳細(xì)的后評(píng)價(jià)制度是十分重要的。

（作者單位：1.河南國安建設(shè)集團(tuán)有限公司；2.洛陽市嵩縣建設(shè)局）

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