相關政策與法規(guī)對規(guī)范獨立學院管理的啟示

劉全齊

[提要]為實施科教興國戰(zhàn)略，促進高等教育事業(yè)的健康發(fā)展，維護高等學校和受教育者的合法權益，必須有相應的政策與法規(guī)來保護各方面的權益，依法治教是所有政策與法規(guī)體現(xiàn)的主要原則。獨立學院作為高等教育事業(yè)一個重要的組成部分，更應該規(guī)范管理，促進它的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

[關鍵詞]政策與法規(guī)；管理；獨立學院

一、民辦高校政策與法規(guī)的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國民辦高等教育政策與法規(guī)的建設逐步走上正軌，目前已經基本確立了民辦高等教育的法律地位，建立了民辦高等教育的法律法規(guī)體系。我國民辦高校的政策與法規(guī)主要經歷了三個不同的階段：

第一，萌芽階段。1978年開始，憲法規(guī)定了民辦高等教育的合法地位。中央提出要建立以政府辦學為主體、社會各界共同參與的辦學體制。

1982年，《中華人民共和國憲法》提出：“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。

1987年，原國家教育委員會發(fā)布《社會力量辦學若干暫行規(guī)定》，其中提出：“社會力量辦學是我國教育事業(yè)的組成部分，是國家辦學的補充”。

1993年，原國家教育委員會出臺了《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》，對民辦高等學校的設置作了較為全面而細致的規(guī)定，這對民辦高校的辦學質量起到了一定的保障作用。1995年出臺的《中華人民共和國教育法》、1996年出臺的《中華人民共和國職業(yè)教育法》也對鼓勵發(fā)展民辦高等教育進行了規(guī)定。

第二，發(fā)展階段。1997年，國務院還發(fā)布了《社會力量辦學條例》，這是我國關于民辦教育的第一部專門的行政法規(guī)，民辦高等教育法規(guī)的法律地位和法律效力有所提高。

1998年出臺的《中華人民共和國高等教育法》明確提出“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展”。

第三，成熟階段。2002年，國家頒布了《中華人民共和國民辦教育促進法》，這是我國第一部關于民辦教育的專門法，也標志著我國民辦教育的政策與法規(guī)建設進入了成熟階段。

2003年，國務院出臺了《中華人民共和國中外合作辦學條例》，對民辦高校中外合作辦學做出了規(guī)定。

2004年，國務院出臺了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，對《民辦教育促進法》的各項規(guī)定進行了細化和補充。

經過多年的努力，人們對民辦高等教育的認識也逐漸改變，由教育事業(yè)的“補充”發(fā)展到現(xiàn)在的“組成部分”，民辦高等教育政策法規(guī)建設取得了重大的進展。這些相對成熟的法律體系為達到我國教育振興行動計劃的目標，提供了有力的法律依據(jù)和制度保證。

二、國外高校政策與法規(guī)的現(xiàn)狀

通過教育立法，保障私立高等教育的發(fā)展，這是國外許多國家發(fā)展教育事業(yè)的成功經驗之一，同樣，在私立高等教育的發(fā)展中，教育立法也同樣起到了極為關鍵的作用。

1日本。日本1947年的《教育基本法》首次承認了私立高校的公共性質，1950年的《私立學校法》指出：“根據(jù)文部省及地方法律程序，如果認為需要的話，政府可以資助學校法人(即私立學校創(chuàng)辦者)，以便資助發(fā)展私立教育?！备鶕?jù)該法，國家承認私立大學的文憑證書，私立大學擁有自治和宗教自由，并廢除了二戰(zhàn)前私立大學保證金制度。

日本政府1975年頒布的《私立學校振興促成法》規(guī)定了要對私立大學進行補助，以改善辦學條件、提高私立高校的教學質量。

2美國。據(jù)美國全國教育統(tǒng)計中心統(tǒng)計，從建國到1978年，國會通過有關教育的立法共87部。至于涉及高等教育的立法，主要有1862年的《英里爾法案》、1887年的《哈奇法案》、1890年的《莫里爾——麥科馬斯法案》(又稱《第二次莫里爾法案》)、1958年通過的《國防教育法案》、1963年的《高等教育設施法》、《職業(yè)教育法》、《衛(wèi)生專業(yè)教育援助法》以及1968年與1972年的《高等教育法》修正案。美國還制定了一系列教育法規(guī)，涉及到教育的各個方面，對美國教育的發(fā)展起到了保障和促進作用。如《初等學校教育法》、《人才發(fā)展培養(yǎng)法》、《教育總則法》、《國際教育法》以及《職業(yè)教育發(fā)展法》等，特別是1991年4月18日美國總統(tǒng)發(fā)布的《美國2000年教育規(guī)劃》，這一法律是繼《國防教育法》之后又一具有指導意義的綱領性教育立法。

三、獨立學院政策與法規(guī)的現(xiàn)狀

上世紀九十年代末出現(xiàn)的公有民辦二級學院使得高等教育政策與法規(guī)也得到了相應的發(fā)展。教育部的《意見》之所以把原來的國有民辦二級學院統(tǒng)一規(guī)范名稱為獨立學院，為的就是想確定其獨立的法律地位，要實現(xiàn)獨立學院的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

1995年出臺的《中華人民共和國教育法》規(guī)定，辦教育不得以盈利為目的，不能以追逐利潤為目的。

1997年，國務院發(fā)布的《社會力量辦學條例》，這是我國關于民辦教育的第一部專門的行政法規(guī)。

1998年頒布的《高等教育法》給了高校一定的辦學自主權，這也是各種形式辦學模式的綱領性文件，隨后就衍生了其它更具體的，更具針對性的法律條文。

2002年，國家頒布了《中華人民共和國民辦教育促進法》，這是我國第一部關于民辦教育的專門法，也標志著我國民辦教育的政策與法規(guī)建設進入了成熟階段。民辦教育促進法第46條規(guī)定：“民辦學校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策?！?/p>

2003年，教育部印發(fā)了《意見》，文件強調，自2003年起，凡普通高校試辦的獨立學院與意見規(guī)定不一致的要立即停辦或取消招生。

2004年出臺的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》第四十四條規(guī)定：“出資人根據(jù)民辦學校章程的規(guī)定要求取得合理回報的，可以在每個會計年度結束時，從民辦學校的辦學結余中按一定比例取得回報?！?/p>

《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》頒布后，雖然使獨立學院的工作更加規(guī)范了，但是這只是針對民辦教育發(fā)展中普遍性、一般性的東西做出規(guī)定，不可能規(guī)范具體的、細節(jié)方面的問題。該法要得到切實的實施，必須有很多與之配套的法律法規(guī)予以跟進。

四、相關政策與法規(guī)對規(guī)范獨立學院管理的啟示

教育部在2003年下發(fā)了《關于規(guī)范并加強普通高校以新機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》及2004年的《民辦教育促進法實施條例》等，主要是要通過全新的市場機制配置，實現(xiàn)公辦高校品牌與社會資金資源的有機結合，積極促進我國高等教育資源特別是優(yōu)質資源迅速、有效地擴大，進一步加快高等教育大眾化、現(xiàn)代化的進程，更好地解決我國高等教育發(fā)展與國家、社會需求之間的供求矛盾。

第一，國外私立高校無論是質還是量都有很大的優(yōu)勢。獨立學院在教育事業(yè)發(fā)展中具有特定的地位。要實現(xiàn)其量到質的飛躍，必須加強統(tǒng)籌力度，合理利用教育資源，既重視辦學的層次化，又應重視辦學的規(guī)?；?；在師資、設備、教學管理等方面，確保辦學質量和效果；提高質量和效益、優(yōu)化結構、增強活力、走內涵發(fā)展的道路將成為今后獨立學院發(fā)展的主題。

第二，我國既需要發(fā)展知識密集型產業(yè)，也仍然需要發(fā)展各種勞動密集型產業(yè)，經濟建設和社會發(fā)展對人才的要求是多樣化的。我國管理型、研究型人才高能低就，實用性技術人才和熟練勞動者嚴重缺乏的現(xiàn)象十分突出。獨立學院的快速發(fā)展有其相當?shù)暮侠硇约艾F(xiàn)實基礎。理論型的人才已經有很多公辦高校來培養(yǎng)，獨立學院在這方面并沒有什么優(yōu)勢，所以它應該更注重培養(yǎng)具備一定理論但偏重實用型的人才，專業(yè)和課程設置，必須適應社會發(fā)展的需要。

第三，每年都有大量的獨立學院出現(xiàn)，對獨立學院進行檢查清理和重新報批是一項時間緊、政策性很強的工作，是規(guī)范管理獨立學院的重要環(huán)節(jié)，是保證這項工作持續(xù)、健康發(fā)展的必要措施。教育行政部門要加強領導，用戰(zhàn)略的觀點來規(guī)范獨立學院這塊市場，肅清當前一些辦學不合法的獨立學院，打擊那些以辦學為名，專門以牟取利益為目的的投機者，確保獨立學院的辦學質量。

第四，當前獨立學院的發(fā)展既面臨著歷史性的機遇，同時也存在諸多問題。如：經營機制上產權不清；辦學的自主權受限制程度較大，與所依托的高校之間法律關系不明確；管理體制不完善以及獨立學院的生存發(fā)展空間狹隘等。只有從政策法規(guī)方面著手，才能從根本上解決這些問題。