煙草業(yè)稅收制度對煙草主產(chǎn)區(qū)地方政府行為的扭曲

尤可一

【摘 要】在全國減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)民增收的背景下，云南省部分煙草產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民出于增收考慮，寧愿種糧不愿種煙；但地方政府由于對煙草業(yè)存在“財稅依賴”，通過行政干預(yù)力導(dǎo)農(nóng)民種煙。矛盾產(chǎn)生的根源是：在現(xiàn)行煙草業(yè)稅收收入征收及分配體制下，地方政府從煙草業(yè)得到的巨額稅收對其行為產(chǎn)生了扭曲。本文從煙草業(yè)涉及到的主要稅種出發(fā)，分析這些稅種收入對地方財政收入的影響，圍繞降低煙草主產(chǎn)區(qū)地方財政對煙草業(yè)稅收收入依賴度提出稅制調(diào)整建議。

【關(guān)鍵詞】煙草 煙草業(yè)稅收 地方財政

一、現(xiàn)象闡述及分析

1.種煙成本高風(fēng)險大、成本利潤率連年下滑，農(nóng)民不愿意種植煙草

（1）相比其他適宜在煙葉主產(chǎn)區(qū)生長的農(nóng)作物，煙葉的成本利潤率處于劣勢。以全國第一烤煙生產(chǎn)基地——云南省曲靖市為例：

（2）近年來，烤煙生產(chǎn)成本持續(xù)上漲，而其自身成本利潤率連年下滑，煙農(nóng)種煙近乎微利。下表顯示：一方面，由于生產(chǎn)資料價格上漲，烤煙生產(chǎn)成本上升。同時，烤煙原本偏低的收購價格卻仍然在11元的低位徘徊。

（3）此外，農(nóng)民在煙葉的整個生產(chǎn)和初加工環(huán)節(jié)中要承擔(dān)很大風(fēng)險。由于氣候地形因素，煙葉主產(chǎn)區(qū)往往是冰雹災(zāi)害的頻發(fā)區(qū)，而相比糧食作物，烤煙抗冰雹能力弱，一旦遭受冰雹災(zāi)害，往往損失一半甚至絕收。據(jù)資料統(tǒng)計，2000-2005年期間，曲靖市年均160萬畝的烤煙種植面積中，平均每年有32.2萬畝遭到了不同程度的雹災(zāi)。而且烘烤煙葉對煙農(nóng)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)提出較高要求，稍有差池將直接影響烤煙的等級。

2.煙草業(yè)的相關(guān)稅收給地方政府帶來巨額財政收入，誘導(dǎo)地方政府通過行政手段力促煙農(nóng)種煙

“寓禁于征”的煙草行業(yè)稅收政策使地方財政從煙草業(yè)稅收高度依賴。一方面，“煙葉稅”、“城建稅和教育費(fèi)附加”等地方稅種支撐著地方財政，另一方面，地方政府還能從“增值稅”、“企業(yè)所得稅”、“消費(fèi)稅”等中央地方共享稅種或中央稅種中分到一杯羹。

煙草業(yè)作為云南省的支柱產(chǎn)業(yè)之一，從1990年到2004年的14年間，煙草累計實(shí)現(xiàn)稅利4287.3億元，占全省財政收入的70%；在國家實(shí)行“兩煙雙控”以來，這一比重雖有所下降，但仍占60%左右。以全省另一煙草大市——云南省玉溪市為例，該市煙草業(yè)產(chǎn)值長期占全市GDP的50%以上，煙草業(yè)稅收更占到全市財政總收入80%以上。曾經(jīng)，在紅塔集團(tuán)產(chǎn)品出現(xiàn)波動后，玉溪市的財稅收入竟出現(xiàn)了負(fù)增長。

因而，一些地方政府不顧煙農(nóng)種植意愿，采取強(qiáng)制種煙的手段。不少煙農(nóng)反映：煙葉站讓農(nóng)民種煙，如果農(nóng)民種植其他作物，就強(qiáng)行拔除。地方煙草專賣局也證實(shí)：種煙是政府計劃控制管理，對種煙區(qū)域種煙面積都有規(guī)定，為保證種植數(shù)量，有時需要一定的強(qiáng)制措施。

二、從煙草業(yè)涉及到的主要稅種分析地方財政“煙草依賴”、強(qiáng)迫農(nóng)民種植煙草的原因

1.煙葉稅

在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，煙葉稅取代了原煙葉特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅，其稅收收入仍全部劃歸縣鄉(xiāng)財政。大多數(shù)煙葉主產(chǎn)區(qū)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，據(jù)統(tǒng)計，全國510個種煙縣中有185個縣屬于國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，其他相當(dāng)一部分為省級扶貧縣?？梢姡谶@些商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，主要流轉(zhuǎn)稅種和所得稅種難以成為稅收的主要支柱，使得因農(nóng)村稅費(fèi)改革財力受到削弱的縣鄉(xiāng)財政對煙葉稅的依賴度明顯加深。此外，煙葉收購期、收購點(diǎn)集中，利于地方稅務(wù)機(jī)關(guān)及時準(zhǔn)確掌握稅源情況；而且開征煙葉稅實(shí)際是沿用煙葉特產(chǎn)稅的征收辦法，并未因此另設(shè)機(jī)構(gòu)。由此帶來低成本高效率的征收效果更使地方政府對煙葉稅青睞有加。

2.消費(fèi)稅

雖然消費(fèi)稅是中央稅，但其事關(guān)地方財政能否從中央得到稅收返還及返還數(shù)額的大小。1994年實(shí)行分稅制改革以來，我國采取“基數(shù)固定，增長分成”的方法來確定中央對地方的稅收返還：中央以1993年從地方凈上劃的收入數(shù)額（凈上劃的收入數(shù)額=消費(fèi)稅+75%的增值稅-中央下劃收入）作為對地方稅收返還的固定基數(shù)，1994年以后稅收返還額以1993年的為基數(shù)按本地區(qū)增值稅和消費(fèi)稅兩稅增長率的1：0.3的系數(shù)逐年遞增，若達(dá)不到1993年的稅收返還基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還額。而煙草業(yè)發(fā)展的地區(qū)往往是我國的中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)，高消費(fèi)稅的煙草業(yè)無疑成為地方完成稅收基數(shù)并從中央取得更多稅收返還額的一個有力籌碼。

3.增值稅

增值稅屬于中央地方共享稅種，在煙草行業(yè)創(chuàng)造的增值稅中，中央和地方分別得到75%和25%。與消費(fèi)稅一樣，增值稅的征收情況也直接關(guān)系到地方政府是否能完成返還基數(shù)以及在增量部分中能得到多少返還額，從而決定了地方政府實(shí)際可支配的財力。

下表顯示了在云南、貴州、湖南、安徽等煙草主產(chǎn)區(qū)的地方財政在分稅制體制下對煙草業(yè)稅收“高度依賴”。

資料來源：根據(jù)國家稅務(wù)總局編《稅制改革以來稅收統(tǒng)計資料(1994—1998)》和國家煙草專賣局編《煙草行業(yè)統(tǒng)計年報(1995年度)》有關(guān)數(shù)據(jù)計算。

4.企業(yè)所得稅

煙草企業(yè)還按應(yīng)納稅所得額的25%繳納企業(yè)所得稅，2002年以來企業(yè)所得稅成為中央地方共享稅，雙方各占50%。高額利潤的煙草企業(yè)長期以來一直創(chuàng)造著可觀的應(yīng)稅所得額已成為共識。據(jù)中國行業(yè)企業(yè)信息發(fā)布中心發(fā)布的信息顯示，在制造業(yè)500強(qiáng)中行業(yè)平均利潤率為6.51%,而煙草業(yè)利潤率最高，達(dá)到17.3%。在2007年度中國企業(yè)所得稅納稅百強(qiáng)中，煙草企業(yè)幾乎占了十分之一。

5.城建稅和教育費(fèi)附加等

城建稅和教育費(fèi)附加屬于地方稅種，是按實(shí)際繳納的消費(fèi)稅、增值稅、營業(yè)稅三項稅額之和為計稅依據(jù)。由于煙草行業(yè)創(chuàng)造出巨額的消費(fèi)稅和增值稅，地方政府從煙草行業(yè)征收到的城建稅、教育費(fèi)附加等小稅種也相應(yīng)水漲船高，這也在一定程度上支持了基層政府對城鎮(zhèn)建設(shè)和教育的財政支出。

三、地方政府對煙草業(yè)“財稅依賴”的危害

一方面，地方政府對煙草業(yè)巨額稅收的依賴及其行為發(fā)生的扭曲直接導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損，自由選擇農(nóng)作物種植的權(quán)力遭到武斷的剝奪。這與稅收所被賦予的公平和效率的形象是相違背的。

另一方面，地方政府之所以過分倚重?zé)煵輼I(yè)稅收，很大程度上是因?yàn)楫?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展不完善，不能從其他經(jīng)濟(jì)部分或產(chǎn)業(yè)得到足夠的收入支持。但如果地方政府通過保證煙草業(yè)稅收的增長就能滿足財政支出的需要、完成稅收任務(wù)、從中央得到更多的稅收增量返還，那么地方政府對煙草業(yè)稅收的依賴就會加劇，從而缺乏足夠動力去發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍然發(fā)展畸形——煙草企業(yè)一枝獨(dú)秀，其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。這無疑陷入了一個惡性循環(huán)的怪圈。

可見，要想最終解決問題就需在保證地方政府能履行其政府職能的前提下，減少它從煙草業(yè)獲得的稅收利益，從而消除行為扭曲現(xiàn)象。

四、解決方法

1.在過渡期之后，徹底取消煙葉稅。由于我國現(xiàn)行的煙草專賣制度——由指定的煙草收購站統(tǒng)一收購煙葉，煙葉別無他賣。雖然名義上納稅人是從事煙葉收購的單位，但實(shí)際中往往存在稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到買賣中處于被選擇地位上的煙農(nóng)身上，加重?zé)熮r(nóng)負(fù)擔(dān)。況且，徹底解決我國基層財政的困難，維持煙葉稅的征收只能解決一時之急，短期起主要作用的仍是中央對地方轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的運(yùn)作效率，最終要從根本上解決問題還將依賴于稅制乃至行政級次的改革——一級政府對應(yīng)一級稅收，為基層政府找到合理的稅種。

2.將煙草業(yè)涉及到的消費(fèi)稅和增值稅單列出來，削弱地方財政對煙草稅收的依賴。因?yàn)榉颠€基數(shù)（1993年的凈上劃的收入數(shù)額）=消費(fèi)稅+75%的增值稅-中央下劃收入，消費(fèi)稅和增值稅都涉及到地方能否完成返還基數(shù)，并且關(guān)系到在增量部分中地方政府能得到的返還額度大??；而煙草業(yè)涉及到的兩稅對于煙草主產(chǎn)區(qū)的兩稅收入又是重頭戲。因此，若能取消煙草業(yè)涉及到的兩稅在央地財政返還談判中扮演的角色，就能有力削弱地方財政對煙草稅收的依賴。

3.改變煙草消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)，由現(xiàn)行的生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)征收改到生產(chǎn)銷售和零售兩環(huán)節(jié)征收（針對上述2的另一種替換政策）。雖然在生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)征收利于征管，但形成了煙草產(chǎn)區(qū)地方財政對煙草消費(fèi)稅的依賴。又基于我國現(xiàn)行消費(fèi)是在生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)征收，若征收煙草消費(fèi)稅完全依賴于零售環(huán)節(jié)既對征管造成不利，也易造成產(chǎn)大于銷的煙草產(chǎn)區(qū)財政收入陡降。因而，采取折中的辦法——生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)各按一定比例納稅，以增加的零售環(huán)節(jié)納稅來分擔(dān)納稅總額中原本由生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)納的稅，削減了煙草產(chǎn)區(qū)地方財政對煙草消費(fèi)稅的依賴。

4.中央地方稅收返還機(jī)制以至財稅體制亟需調(diào)整。圍繞削減煙草主產(chǎn)區(qū)地方財政收入對煙草業(yè)的稅收依賴所進(jìn)行的改革并不是目的，只是手段——減弱煙草業(yè)可觀的稅收對地方政府行為的扭曲，還煙農(nóng)根據(jù)市場形勢來自由選擇種植農(nóng)作物的權(quán)利。深究地方政府熱切關(guān)心煙草業(yè)發(fā)展、高度看重?zé)煵輼I(yè)稅收的根本原因仍然是地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府財政困難，卻又要履行發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)的職能?，F(xiàn)階段，我國的財稅體制缺乏一級政府與一級稅收的合理對應(yīng)關(guān)系，地方政府缺乏自己固定的稅種收入，而中央政府對地方政府的稅收返還須逐級進(jìn)行，往往時間相對滯后、數(shù)額難以保障。因而，一旦削減了地方財政從煙草業(yè)得到的收入后，短期內(nèi)中央對地方的返還機(jī)制必須跟進(jìn)，長期還將依靠于財稅體制的調(diào)整。這樣才能從根本上解決地方財政“依賴煙草稅收”的現(xiàn)象，才能確保地方政府有充足的財力提供充分、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

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(作者單位：中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院）