論美國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度變遷

孫效敏

摘要本文從研究《?？松桓チ_里奧修正案》開始，通過對(duì)《伯德修正案》、《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》、《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》、尤其是2008年《關(guān)于外國(guó)法人收購(gòu)、兼并和接管的條例建議稿》等法律、法規(guī)進(jìn)行深入探討，分析了美國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度由最初的單一國(guó)防安全現(xiàn)，到國(guó)防安全與經(jīng)濟(jì)安全并重，再到平衡吸引外資與國(guó)家安全及國(guó)防安全優(yōu)先原則產(chǎn)生的歷史條件與必要性。

關(guān)鍵詞美國(guó)外資并購(gòu)全安審查制度國(guó)家安全

中圖分類號(hào)：F11文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼，A文章編號(hào)：1005-4812(2009)03-0065-72

一、《?？松?弗羅里奧修正案》——安全審查制度的確立

美國(guó)有關(guān)外資并購(gòu)安全審查制度最早可以追溯至1917年10月6日的《與敵貿(mào)易法》(Tradingwith the Enemy Act，TWEA)。但美國(guó)真正確立外資并購(gòu)安全審查制度是1988年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《1950年國(guó)防產(chǎn)品法》(the Defense Production Act of 1950)修正案——《埃克森－弗羅里奧修正案》(Exon-Florio Amendment)。

經(jīng)過戰(zhàn)后40多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)際經(jīng)濟(jì)力量對(duì)比發(fā)生了重大變化。20世紀(jì)80年代，美國(guó)對(duì)外直接投資增長(zhǎng)速度緩慢，而外國(guó)對(duì)美國(guó)的直接投資發(fā)展非常迅速，外國(guó)投資者并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的案件急劇增加，并保持高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，尤其是日美之間的經(jīng)濟(jì)力量對(duì)比日益朝著有利于日本的方向發(fā)展。1987年日本人均國(guó)民收入為19553美元，而美國(guó)為18570美元，日本首次超過美國(guó)。同年日本對(duì)外投資總額約1328億美元，成為世界上最大的債權(quán)國(guó)，而美國(guó)負(fù)債高達(dá)24356億美元，年度預(yù)算赤字和貿(mào)易赤字都創(chuàng)歷史最高記錄。在經(jīng)濟(jì)實(shí)力膨脹的刺激下，上世紀(jì)80年代末90年代初，日本掀起了一股并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的熱潮。僅1985年，日本企業(yè)收購(gòu)、兼并美國(guó)企業(yè)就達(dá)3165起。1986年三井不動(dòng)產(chǎn)公司(Mitsui Fudosan)以6.1億美元買下?？松偛看髽牵雇吖疽?.2億美元買下阿科廣場(chǎng)，第一共同人壽保險(xiǎn)公司以0.94億美元收購(gòu)了梯法尼大樓。1989年日本索尼公司出資34億美元購(gòu)買美國(guó)哥倫比亞影片公司，三菱地產(chǎn)公司收購(gòu)了洛克菲勒中心80％的股權(quán)，這些都是當(dāng)年轟動(dòng)日本，震驚美國(guó)的并購(gòu)案。1990年11月26日松下電器產(chǎn)業(yè)公司宣布以61.3億美元買下美國(guó)音樂公司，美國(guó)輿論驚呼“日本買下了美國(guó)的靈魂”。其原因是哥倫比亞制片公司和美國(guó)音樂公司落入日本人之手，日本將控制美國(guó)的1/4影片市場(chǎng)。

面對(duì)洶涌而來的日本資金，美國(guó)人在享受這些資金帶來好處的同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)與公眾對(duì)國(guó)家安全越來越擔(dān)憂，甚至感到非?？謶?，同時(shí)日本資金大量地涌入美國(guó)也激起了美國(guó)公眾的恐日和反日情緒。特別是1987年日本富士通公司(Fujitsu Ltd.)計(jì)劃收購(gòu)擁有敏感技術(shù)的美國(guó)仙童半導(dǎo)體公司(Fairchild Semiconductor Co.)，進(jìn)一步加劇了美國(guó)對(duì)國(guó)家安全的關(guān)注。其原因是美國(guó)仙童半導(dǎo)體公司是美國(guó)頂尖的電腦芯片制造商，對(duì)美國(guó)國(guó)防起著至關(guān)重要的作用。美國(guó)國(guó)防部認(rèn)為，如果這一并購(gòu)案獲得通過，日本企業(yè)將控制美國(guó)最重要的軍用計(jì)算機(jī)芯片制造企業(yè)，使美國(guó)的國(guó)防工業(yè)在更大的程度上依靠外國(guó)供應(yīng)商，因此，國(guó)防部反對(duì)這一并購(gòu)案。但是，由于當(dāng)時(shí)的《1950年國(guó)防產(chǎn)品法》對(duì)此并沒有明確的規(guī)定，另外1917年《對(duì)敵貿(mào)易法》及1977年《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》(International Emergency Economic Powers Act)對(duì)日本的并購(gòu)行為也無能為力。所以，人們呼吁修改《1950年國(guó)防產(chǎn)品法》以應(yīng)對(duì)日本企業(yè)對(duì)美國(guó)企業(yè)的并購(gòu)。在這樣的形勢(shì)下，參議院議員詹姆斯·?？松?J.James Exon)與眾議院議員詹姆斯，弗羅里奧(James J.Florio)提出了《1950年國(guó)防產(chǎn)品法》修正案征求意見稿(Exon-Florio Proposal)。在討論征求意見稿時(shí)，人們集中在三個(gè)問題：怎么判斷外國(guó)投資者控制美國(guó)企業(yè)?怎樣理解國(guó)家安全?外國(guó)投資委員會(huì)應(yīng)該對(duì)哪些類型的外資并購(gòu)實(shí)施審查?雖然人們對(duì)這三個(gè)問題始終沒有取得一致意見，尤其是如何理解國(guó)家安全問題爭(zhēng)論最大，但在某些方面還是取得了基本一致的意見。所以，1988年國(guó)會(huì)通過了《?？松桓チ_里奧修正案》。其核心內(nèi)容是授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)可以采取任何適當(dāng)?shù)拇胧?，中止或禁止任何被認(rèn)為威脅美國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)收購(gòu)、并購(gòu)或接管從事州際貿(mào)易的美國(guó)公司的行為。但總統(tǒng)在行使該權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)有令人信服的證據(jù)證明外國(guó)并購(gòu)者的控制可能導(dǎo)致其采取威脅美國(guó)家安全的行動(dòng)。且除《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》(theIntemafional Emergency Economic Powers Act)以外的其它法律規(guī)定無法為國(guó)家安全提供充分和適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。它具體規(guī)定了美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)，與總統(tǒng)在判斷外資并購(gòu)美國(guó)企業(yè)是否影響國(guó)家安全應(yīng)當(dāng)考慮的五個(gè)因素。

這五個(gè)因素為：(1)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)需要滿足將來國(guó)防需求；(2)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)用以滿足國(guó)防需求的能力，包括人力資源、產(chǎn)品、技術(shù)、材料及其它供給和服務(wù)；(3)外國(guó)公民對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動(dòng)的控制及其對(duì)滿足國(guó)防需求能力所帶來的影響；(4)向支持恐怖主義或者擴(kuò)散導(dǎo)彈技術(shù)或化學(xué)與生物武器的國(guó)家銷售軍用物資、設(shè)備或技術(shù)的潛在影響；(5)交易對(duì)美國(guó)技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位潛在的影響害及美國(guó)國(guó)家安全。

從上述《埃克森—弗羅里奧修正案》的主要內(nèi)容來看。美國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度的核心內(nèi)容是確保國(guó)防安全，并未考慮經(jīng)濟(jì)安全。換言之，任何威脅美國(guó)國(guó)防安全的外資并購(gòu)都必須接受美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的安全審查。這樣理解國(guó)家安全的概念也符合美國(guó)以前的外資并購(gòu)安全審查實(shí)踐。從1980－1987年外國(guó)投資委員會(huì)實(shí)施調(diào)查的外國(guó)投資者并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的案件來看，這些調(diào)查大多數(shù)是應(yīng)國(guó)防部的要求而進(jìn)行的。例如，1983年一家日本公司企圖收購(gòu)一家美國(guó)特殊鋼生產(chǎn)公司，國(guó)防部認(rèn)為這家公司生產(chǎn)的特殊鋼可以用于生產(chǎn)軍用飛機(jī)。導(dǎo)致日本公司撤銷其收購(gòu)要約。1985年另一家日本公司收購(gòu)了美國(guó)一家生產(chǎn)特殊鋼球軸承的公司，日本允諾只在美國(guó)生產(chǎn)，該收購(gòu)案才得以批準(zhǔn)。1987年一家法國(guó)公司欲收購(gòu)美國(guó)一家跨國(guó)公司的計(jì)算機(jī)分公司，也遭到國(guó)防部的反對(duì)。國(guó)防部之所以反對(duì)這些外國(guó)企業(yè)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)主要是從國(guó)防安全角度考慮的，而不是從經(jīng)濟(jì)安全的角度考慮。

二、《伯德修正案》——安全審查范圍擴(kuò)大

《?？松チ_里奧修正案》通過后，像中國(guó)這樣的國(guó)有企業(yè)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的數(shù)量開始增加，在美國(guó)國(guó)會(huì)與民眾中引起軒然大波，人們又開始擔(dān)心這些以國(guó)家為背景的企業(yè)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)會(huì)威脅美國(guó)的國(guó)家安全，要求修改《?？松チ_里奧修正案》以適應(yīng)新的外資并購(gòu)形勢(shì)的需要。1992年國(guó)會(huì)通過了《1993年財(cái)年度國(guó)防授權(quán)法第837(a)條》(Secon837(a)oftheNationalDefense Authorization Act for Fiscal Year 1993(P.L.102-484))，即《伯德修正案》(the“Byrd

Amendment”)，該修正案修正了《?？松桓チ_里奧條款》，增加了兩條新的內(nèi)容，即對(duì)以下兩種情況實(shí)施調(diào)查：“如果收購(gòu)方是由外國(guó)政府控制或者代表外國(guó)政府”與“收購(gòu)可能導(dǎo)致在美國(guó)從事州際貿(mào)易的人受到控制并可能影響美國(guó)國(guó)家安全”。從中可以清楚地看出，新增加的規(guī)定主要是防止具有外國(guó)政府背景的企業(yè)并購(gòu)美國(guó)基礎(chǔ)企業(yè)或敏感企業(yè)以致影響美國(guó)安全，這樣就給像我國(guó)這樣的以國(guó)家控制、控股、甚至參股的企業(yè)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)設(shè)置了障礙。2005年中國(guó)海洋石油有限公司(中海油)收購(gòu)美國(guó)第9大石油公司——優(yōu)尼科(UnocNCorporation)，L14)2006年初阿聯(lián)酋迪拜港口世界公司(Dubai Ports World)收購(gòu)半島一東方航運(yùn)公司(Peninsular and Oriental Steam Navigation Company，P&O Ports)之所以要接受外國(guó)投資委員會(huì)調(diào)查，¨5)其原因就在于中海油與迪拜港口世界公司都屬于國(guó)有企業(yè)。根據(jù)《伯德修正案》的規(guī)定，外國(guó)投資委員會(huì)不僅需要對(duì)這兩起并購(gòu)案進(jìn)行安全審查，而且還需要進(jìn)行安全調(diào)查。調(diào)查后美國(guó)政府認(rèn)為中海油與迪拜港口世界公司這兩個(gè)公司并購(gòu)的美國(guó)企業(yè)屬于“敏感”企業(yè)，否決了這兩起并購(gòu)案，這也符合美國(guó)有關(guān)法律的規(guī)定。為了避免造成不利影響，在外國(guó)投資委員會(huì)否決之前，中海油與迪拜港口世界公司均主動(dòng)放棄并購(gòu)計(jì)劃或撤銷并購(gòu)要約。

據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，從1988年通過《?？松チ_里奧修正案》到2005年，外國(guó)投資委員會(huì)接到通知數(shù)與調(diào)查數(shù)詳細(xì)數(shù)據(jù)如下：

可見，從1988年通過《?？松桓チ_里奧修正案》到2005年，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)總共受理1593起并購(gòu)案，真正實(shí)施調(diào)查的僅25個(gè)并購(gòu)案，其中13個(gè)并購(gòu)案因主動(dòng)撤回而終止，12個(gè)并購(gòu)案報(bào)送總統(tǒng)裁決，僅有一個(gè)并購(gòu)案被里根總統(tǒng)否決，即1990年中國(guó)航空進(jìn)出口總公司CATIC收購(gòu)美國(guó)Mamco Manufacturing Company(MAMCO)公司。

《伯德修正案》雖然沒有改變美國(guó)外資并購(gòu)審查制度的安全觀，但將任何具有國(guó)家背景的企業(yè)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)列入國(guó)家安全審查的范圍。其實(shí)質(zhì)是，美國(guó)政府企圖通過立法，最大限度地阻止中國(guó)國(guó)有企業(yè)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)。因?yàn)椋袊?guó)是目前世界上最大的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有企業(yè)或國(guó)家控股與控制的企業(yè)在中國(guó)占主導(dǎo)地位。因此，可以說，這時(shí)的美國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度帶有更多的政治色彩。

當(dāng)然，美國(guó)將經(jīng)濟(jì)問題政治化也引起相關(guān)國(guó)家的不滿，如我國(guó)外交部發(fā)言人劉建超曾在2008年2月21日對(duì)華為與貝恩公司聯(lián)合收購(gòu)美國(guó)3com公司的行為表示，“我們希望美方有關(guān)管理機(jī)構(gòu)能夠依法公正處理問題，為中國(guó)企業(yè)赴美投資創(chuàng)造公平、合理的環(huán)境”。阿聯(lián)酋迪拜世界港口公司收購(gòu)美國(guó)港口失敗后，雖然沒有像分析家認(rèn)為的那樣?？赡懿扇“ú辉试S美軍軍艦在內(nèi)的美國(guó)船只進(jìn)入阿聯(lián)酋港口，以及取消與美國(guó)波音公司的巨額訂單等報(bào)復(fù)行為，但當(dāng)年阿聯(lián)酋推遲與美國(guó)的自由貿(mào)易談判，使兩國(guó)貿(mào)易談判蒙上了陰影卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。

三、《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》——國(guó)防安全與經(jīng)濟(jì)安全并重

美國(guó)政府在上世紀(jì)八十年代末就已經(jīng)注意到，國(guó)家安全不僅僅是指國(guó)防安全。還應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)安全，但直到1993年2月美國(guó)總統(tǒng)克林頓在美利堅(jiān)大學(xué)演講時(shí)才明確提出“把貿(mào)易作為美國(guó)安全的首要因素的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來”。之后不久，在美國(guó)國(guó)防部發(fā)表的報(bào)告中，首先把對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮所造成的威脅稱之為“經(jīng)濟(jì)危險(xiǎn)”，與來自核武器和其他大規(guī)模殺傷性武器的危險(xiǎn)同被列為對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的主要威脅。同年11月，前國(guó)務(wù)卿克里斯托弗在向參議院外委會(huì)作證時(shí)將“經(jīng)濟(jì)安全”列到克林頓政府對(duì)外戰(zhàn)略的首位。但正式將“經(jīng)濟(jì)安全”寫入美國(guó)官方文件的是克林頓1994年7月21日簽發(fā)的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》(The National SecurityStrategy Report for 1994)。該報(bào)告將強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、國(guó)防力量、全球的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及民主人權(quán)列為美國(guó)外交政策的三大支柱。1996年2月白宮發(fā)表的《國(guó)家安全戰(zhàn)略保證與擴(kuò)大》(ANational Security Strategy of Engagement and Enlargement)再次將“促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇”作為三大戰(zhàn)略目標(biāo)之一。1997年5月的《新世紀(jì)國(guó)家安全戰(zhàn)略》(ANationalSecurity StrategyforA New Century)明確指出，“通過有效的外交手段與戰(zhàn)之能勝的軍隊(duì)加強(qiáng)我們的安全；促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮；促進(jìn)海外民主?！?999年12月美國(guó)政府再次發(fā)表了《新世紀(jì)國(guó)家安全戰(zhàn)略》(A National Security Strategy for A New Century)的報(bào)告，重申：“加強(qiáng)美國(guó)安全；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮；促進(jìn)海外民主與人權(quán)”。該報(bào)告認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)利益與安全利益密不可分。美國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮依賴于戰(zhàn)略物質(zhì)物資的穩(wěn)定，例如石油和天然氣。同時(shí)，為了保證經(jīng)濟(jì)的繁榮，該報(bào)告認(rèn)為美國(guó)應(yīng)該掌握國(guó)際發(fā)展、金融和貿(mào)易組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位。在具體政策方面，該報(bào)告提出五方面的目標(biāo)：(1)與其它國(guó)家和國(guó)際組織在經(jīng)濟(jì)與金融方面的合作；(2)維持開放的國(guó)際貿(mào)易體系；(3)兼顧高科技公司的競(jìng)爭(zhēng)力與保護(hù)國(guó)家安全的出口管制措施；(4)維護(hù)關(guān)鍵產(chǎn)油地區(qū)的穩(wěn)定和安全；(5)促進(jìn)全球的可持續(xù)發(fā)展。2002年，美國(guó)總統(tǒng)布什將國(guó)家安全、本土安全、與經(jīng)濟(jì)安全列為國(guó)家的三大優(yōu)先目標(biāo)。但布什總統(tǒng)所強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)安全指的是增加國(guó)內(nèi)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，與克林頓總統(tǒng)所強(qiáng)調(diào)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系有很大不同。叫尤其是《2003年國(guó)防產(chǎn)品再授權(quán)法》(DEFENSE PRODUCTION ACT REAUTHORIZATION OF 2003，PUBLICLAW 108-195-DEC.19，2003)從法律上確定，“國(guó)家安全包括但不限于經(jīng)濟(jì)安全，國(guó)家公眾健康或安全”?？梢娫凇?007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》公布之前，美國(guó)的國(guó)家安全觀已經(jīng)從注重國(guó)防安全轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)防安全與經(jīng)濟(jì)安全并重的安全觀。

美國(guó)之所以將單一的國(guó)防安全觀，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)防安全與經(jīng)濟(jì)安全并重的理念，其主要原因是近20多年來，以產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)為中心的各國(guó)綜合國(guó)力的較量越來越為激烈，經(jīng)濟(jì)全球化的負(fù)面影響開始顯現(xiàn)，南北矛盾日益加重，一國(guó)經(jīng)濟(jì)安全，特別是產(chǎn)業(yè)安全已成為世界各國(guó)國(guó)家安全的關(guān)注焦點(diǎn)?？梢哉f21世紀(jì)的今天，各國(guó)國(guó)家安全的重心已從單一的、傳統(tǒng)意義上的國(guó)防安全轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)防安全與經(jīng)濟(jì)安全并重的理念。美國(guó)也不例外，其國(guó)家安全觀的轉(zhuǎn)變，既符合美國(guó)自身的利益，也適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的要求。

四、《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》及其實(shí)施細(xì)則征求意見稿——國(guó)防安全優(yōu)先

進(jìn)入新世紀(jì)以來，美國(guó)政府以加強(qiáng)國(guó)家安全為由否決了多起外國(guó)投資者并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的重大案件。加強(qiáng)國(guó)家安全審查不僅意味著外國(guó)投資者并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的成本加大，也可能導(dǎo)致對(duì)非美國(guó)企業(yè)與投資者的歧視待遇，挫傷外國(guó)投資者的積極性，同時(shí)也有可能招致外國(guó)政府采取相

同的“報(bào)復(fù)性措施”。另外，盡管美國(guó)政府已經(jīng)加強(qiáng)了安全審查，但國(guó)會(huì)與民眾仍對(duì)小布什政府在外資并購(gòu)安全方面存在的漏洞表示不滿，認(rèn)為外國(guó)投資委員會(huì)在實(shí)施安全審查時(shí)缺少透明度，沒有處理好國(guó)家安全與吸引外資的關(guān)系等，要求改革外國(guó)投資委員會(huì)，制定新的法律，彌補(bǔ)《埃克森—弗羅里奧修正案》與《伯德修正案》之不足。在這種情況下，美國(guó)總統(tǒng)于2007年7月26日簽署了《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》(the Fomigu Investment and National SecurityAct of 2007)。

《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》共有12個(gè)條款，其主要內(nèi)容是：(1)對(duì)國(guó)家安全做了廣義的解釋；(2)嚴(yán)格審查程序與在某些情況下延長(zhǎng)審查期限；(3)清楚概述了參與審查的政府機(jī)構(gòu)及其職責(zé)；(4)增加了外國(guó)投資委員會(huì)向國(guó)會(huì)報(bào)告的義務(wù)；(5)第一次規(guī)定了某些違法行為的民事責(zé)任。

為了落實(shí)這部法律，消除外國(guó)投資者對(duì)美國(guó)并購(gòu)?fù)顿Y的疑慮，明確告訴外國(guó)投資者，美國(guó)的投資大門一直向外國(guó)投資者敞開著，2008年4月23日美國(guó)財(cái)政部在《聯(lián)邦紀(jì)事》公布了《關(guān)于外國(guó)法人收購(gòu)、兼并和接管的條例建議稿》(以下稱《建議稿》，ProposedRegulationsPertainingto Mergers，Acquisitions and Takeovers by Foreign Persons(gINl505-AB88))，不僅向美國(guó)公民與公司，而且也向包括中國(guó)在內(nèi)的有關(guān)國(guó)家的公司征求意見。在2008年6月9日征求意見截止日之前，中國(guó)投資有限責(zé)任公司、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)國(guó)際部、中國(guó)五礦公司、中國(guó)機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口商會(huì)等也提交了相關(guān)建議與意見?！督ㄗh稿》是對(duì)1991年《關(guān)于外國(guó)法人收購(gòu)、兼并和接管的條例》的修訂，是《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》的實(shí)施細(xì)則，共分8章50條。

《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》、《建議稿》與之前的法律、法規(guī)相比有以下兩個(gè)特點(diǎn)：

第一，外資并購(gòu)安全審查范圍既清楚也模糊。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)外資并購(gòu)安全審查范圍既清楚也模糊。之所以說其清楚，是因?yàn)椤?007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》與《建議稿》比之前的有關(guān)法律、法規(guī)更加清楚明確地規(guī)定了安全審查的類別與范圍，可預(yù)見性更強(qiáng)，其目的是消除因中海油收購(gòu)優(yōu)尼科，迪拜世界港口公司收購(gòu)半島一東方航運(yùn)公司被否決而給美國(guó)吸引外資造成的陰影，增強(qiáng)外國(guó)投資者對(duì)美國(guó)直gent資的信心。這是美國(guó)政府制定《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》，公布《建議稿》并向有關(guān)國(guó)家征求意見與建議的主要目的所在。之所以說其模糊，是因?yàn)椤?007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》與《建議稿》對(duì)一些重要的概念諸如國(guó)家安全等至今沒有作出清楚的規(guī)定。這樣，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)在外資并購(gòu)安全審查方面仍然擁有很大的自由裁量權(quán)。

第二，體現(xiàn)了平衡原則的理念。所謂平衡原則，是指正確處理吸引外資與國(guó)家安全之間的關(guān)系，做到既要讓外國(guó)投資者對(duì)美國(guó)投資有信心，不影響吸引外資，也要求外資不得損害美國(guó)國(guó)家安全利益。美國(guó)政府有關(guān)官員在介紹《建議稿》時(shí)，曾多次闡明《建議稿》的立法目的是平衡吸引外資與國(guó)家安全的關(guān)系，解決國(guó)家安全與吸引外資觀念上的沖突。美國(guó)之所以在強(qiáng)調(diào)安全審查的同時(shí)，也鼓勵(lì)外國(guó)投資者增強(qiáng)對(duì)美國(guó)的投資信心，有兩個(gè)主要原因：其一從政治上看，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的半個(gè)多世紀(jì)以來，美國(guó)在對(duì)外關(guān)系中一直倡導(dǎo)各相關(guān)國(guó)家減少對(duì)外國(guó)直接投資的限制，要求各相關(guān)國(guó)家開放本國(guó)市場(chǎng)，讓外國(guó)資本自由進(jìn)入，如果美國(guó)這次通過《建議稿》限制其他國(guó)家的資本進(jìn)入美國(guó)，必然遭到其他國(guó)家的堅(jiān)決反對(duì)，指責(zé)其在國(guó)際投資領(lǐng)域推行單邊主義或雙重標(biāo)準(zhǔn)，使其在政治上處于孤立地位，這不符合美國(guó)的政治利益。其二從經(jīng)濟(jì)上看，吸引外資給美國(guó)帶來的經(jīng)濟(jì)利益是人人皆知的。眾所周知，美國(guó)既是世界上最大的資本輸出國(guó)，也是最大的資本引進(jìn)國(guó)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年美國(guó)吸引外國(guó)直接投資接近1.4萬(wàn)億美元，2006年年底達(dá)到1.8萬(wàn)億美元，同時(shí)美國(guó)對(duì)外直接投資達(dá)到2.4萬(wàn)美元。到2005年底，美國(guó)有2403家母公司在海外設(shè)立了24456家子公司，海外資產(chǎn)高達(dá)99517.16億美元，給美國(guó)創(chuàng)造了驚人的外匯收入。同一時(shí)期外國(guó)在美國(guó)設(shè)立了大約5303家公司。這5303家公司給美國(guó)提供了553.01萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，每年支付給美國(guó)雇員3633.4億美元的工資(高于美國(guó)的平均工資水平)，給美國(guó)創(chuàng)造了495.95億美元的稅收收入，在美國(guó)研發(fā)投資達(dá)346.37億美元。可見，外國(guó)對(duì)美國(guó)直接投資與美國(guó)對(duì)外直接投資對(duì)提高美國(guó)生產(chǎn)率和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力作出了很大貢獻(xiàn)，這一點(diǎn)美國(guó)政府是十分清楚的。

因此，美國(guó)政府也不愿意因加強(qiáng)外資安全審查而影響外國(guó)投資者對(duì)美國(guó)的投資信心。但是，2001年“9·11”事件后，一旦國(guó)家安全與吸引外資發(fā)生沖突，美國(guó)政府必然優(yōu)先保證國(guó)防安全與國(guó)土安全。2008年3月21日，美國(guó)貝恩投資公司(Bain Capital Partners)與中國(guó)華為技術(shù)公司聯(lián)合收購(gòu)美國(guó)3corn公司失敗，再一次證明了美國(guó)政府在外資并購(gòu)安全審查方面堅(jiān)持國(guó)家安全優(yōu)先的原則。

綜上所述，從1988年《?？松チ_里奧修正案》，到《伯德修正案》、《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》與《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》及其實(shí)施細(xì)則征求意見稿，美國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度，實(shí)現(xiàn)了從單一的國(guó)防安全觀，發(fā)展到國(guó)防安全與經(jīng)濟(jì)安全并重，注重平衡國(guó)家安全與吸引外資的關(guān)系，再到國(guó)防安全優(yōu)先兼顧經(jīng)濟(jì)安全，注重吸引外資的轉(zhuǎn)變，并對(duì)不同背景的企業(yè)并購(gòu)采取了差別待遇，這是完全符合美國(guó)利益的。

收稿日期：2009年3月