我國旅游產(chǎn)業(yè)市場化進程中的政府行為探析

余　瑤

摘要：隨著市場化進程的逐步深入，我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展暴露出多種矛盾和問題，旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)性質要求在其發(fā)展中政府必須進行適當?shù)母深A，政府應根據(jù)旅游業(yè)的現(xiàn)行狀況，在作用領域和管理行為上做出相應調整。

關鍵詞：政府行為；旅游產(chǎn)業(yè)；市場化

中圖分類號：F59文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)07-0058-02

1我國旅游產(chǎn)業(yè)市場化過程中存在的問題

現(xiàn)代企業(yè)制度和靈活的經(jīng)營管理方式在旅游業(yè)的廣泛應用，帶來了高效的勞動用工制度和先進的經(jīng)營管理模式，極大地推動了我國旅游產(chǎn)業(yè)的市場化進程。但是，我國旅游業(yè)的市場化道路并非一帆風順，其間也出現(xiàn)了許多問題，具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)產(chǎn)權關系不明確是旅游業(yè)市場機制不完善的一個重要標志。

我國的旅游業(yè)目前仍處于由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉換的時期。在這一市場化進程中，尚存在著許多不徹底性，由于產(chǎn)權關系的不明晰，許多旅游企業(yè)仍然遵從傳統(tǒng)的經(jīng)濟體制，隸屬于不同的政府主體與行政部門，同時，傳統(tǒng)的旅游國有企業(yè)在思想體系和接受新觀念方面很保守，缺乏活力，并且對市場的變化不敏感，他們在內部管理和決策機制方面仍然很落后。企業(yè)隸屬于政府部門導致企業(yè)的經(jīng)營很大程度上依賴于政府的行政機制而非市場機制。

(2)旅游產(chǎn)業(yè)結構失衡、過度競爭導致旅游行業(yè)整體經(jīng)濟效益下滑。

在一個較長的時期內，由于旅游市場體系和市場機制的不完善，導致了旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模的急劇擴張，這種狀況在飯店行業(yè)和旅行社行業(yè)尤其突出。某些主管部門沒有發(fā)揮應有的宏觀調控作用，盲目上部門工程和首長工程，更加劇了旅游產(chǎn)業(yè)的低層次的過度競爭，使得行業(yè)的平均利潤率很低，很多企業(yè)陷入經(jīng)營困境，而由于體制和產(chǎn)業(yè)特征的原因，生產(chǎn)要素從行業(yè)中退出難度較大，從而使低利潤或虧損在行業(yè)中長期存在。

(3)急功近利，缺乏可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略眼光。

旅游資源分成再生與不可再生的資源兩種，對于可再生資源，應充分利用，對于不可再生資源，應在“保護第一”的原則下予以利用。一部分地區(qū)在發(fā)展旅游業(yè)時，由于地方利益的驅動，旅游法制法規(guī)建設的不完善等原因，急功近利，缺乏可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略眼光。各地區(qū)各自為政，盲目地開發(fā)旅游線路，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，使旅游環(huán)境受到污染，旅游資源遭到破壞。

(4)旅游市場秩序混亂，旅游者權益受到損害。

在旅游業(yè)發(fā)展之初，一些導游和司機為賺取回扣，有意將旅游團隊帶到一些質次價高的商店和飯店里購物或就餐；許多地方的“一日游”也存在強買強賣、隨意宰客等現(xiàn)象。這使游客的權益和安全得不到保障，同時暴露出我國旅游市場發(fā)育不完善、市場約束機制不健全等問題。

可以說，以上問題的出現(xiàn)與政府行為是否到位關系極大，因此，有必要對我國旅游產(chǎn)業(yè)市場化進程中的政府行為進行分析。

2政府作用于旅游產(chǎn)業(yè)市場化進程的理論依據(jù)

(1)旅游市場信息的不對稱。

旅游業(yè)的外向性決定了旅游市場的信息不對稱極其嚴重，旅游目的地相對于旅游者來說通常是陌生的，旅游者所擁有的關于旅游目的地的信息遠少于目的地旅游企業(yè)，他們往往選擇接受旅行社的介紹和旅游目的地廣告宣傳所提供的信息，在這種情況下，劣質旅游商品因為成本較低，會用較低的價格來吸引顧客，游客因為信息不對稱，無法完全區(qū)分優(yōu)質和劣質旅游產(chǎn)品，提供優(yōu)質產(chǎn)品的旅游企業(yè)就會因削價競爭而在市場中處于不利地位，最終喪失發(fā)展機會，從而損害了整個旅游產(chǎn)業(yè)的競爭力，這種現(xiàn)象需要以政府的渠道加強對旅游信息的收集和發(fā)布，對旅游資源進行有效整合宣傳，增加旅游者了解旅游產(chǎn)品的信息來源，提高分辨優(yōu)劣產(chǎn)品的能力。

(2)旅游產(chǎn)品的公共物品屬性。

由于旅游產(chǎn)品具有公共物品屬性，同一旅游資源具有共享性和非排他性，因而會產(chǎn)生“搭便車”的現(xiàn)象，這在各類自然、人文景區(qū)中體現(xiàn)得非常明顯。一些跨行政區(qū)域的旅游線路，在開發(fā)過程中牽涉到多個職能部門，不可能完全由企業(yè)運作，而必須由政府出面引導，統(tǒng)一協(xié)調，在互利互惠、相互依賴的前提下，打破行政界限和地域界限，實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合和部門協(xié)調，從而有效解決旅游資源開發(fā)和旅游管理中的一系列問題，形成資源合力，確保旅游業(yè)有序的發(fā)展。

(3)旅游業(yè)的外部不經(jīng)濟性。

旅游業(yè)的外部不經(jīng)濟性是指旅游業(yè)對社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等方面所帶來的負面影響，部分地區(qū)在發(fā)展旅游業(yè)時，一味地強調開發(fā)，片面追求經(jīng)濟效益，缺乏科學的整體規(guī)劃、環(huán)保意識和持續(xù)發(fā)展意識，對旅游資源的低級消耗，對游客行為缺乏有效的引導和管理，忽視景區(qū)合理容量，以及對投資商、經(jīng)營者的超標排污放任自流，這種低效粗放型的旅游發(fā)展模式，是以犧牲不可再生的旅游資源和環(huán)境資源為巨大代價的，旅游業(yè)的外部不經(jīng)濟會嚴重影響旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。外部性的問題也必須由政府采取行政措施加以干預，依靠經(jīng)濟、法律和行政等手段，對環(huán)境資源配置進行最恰當?shù)母深A來補救“市場失靈”帶來的環(huán)境損失。

3政府在旅游產(chǎn)業(yè)市場化進程中應有的行為

在我國旅游業(yè)市場化進程的現(xiàn)階段，政府行為應該是在市場經(jīng)濟體制下，按照旅游業(yè)自身的特點，在以市場為主配置資源的基礎上，遵循市場規(guī)律，充分發(fā)揮政府的宏觀調控作用，主要著眼于彌補市場的缺陷，而不是替代市場直接參與或干預旅游業(yè)自身的管理與經(jīng)營活動，政府的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)建立政策支持體系，營造公平制度環(huán)境。

政策支持體系是旅游經(jīng)濟發(fā)展中一個重要組成部分，政府要切實為旅游業(yè)發(fā)展提供了一個高規(guī)格、全方位的政策支持體系，形成施政權威較強、覆蓋領域廣闊、扶持措施有力的政策環(huán)境，從旅游業(yè)發(fā)展角度看，旅游政策大致分為兩部分，一是提供政策適當傾斜與適度優(yōu)惠，政府應在項目審批、工商登記，征用土地、產(chǎn)品、交通運輸、稅收等方面實行優(yōu)惠和傾斜。二是提供開放、公平的制度環(huán)境。政府要通過制定法律法規(guī)和政策。著力于產(chǎn)業(yè)的環(huán)境營造、環(huán)境治理和文化氛圍的創(chuàng)新，創(chuàng)造一個開放的，公平競爭的市場環(huán)境，制定一種公平的、高效率的競爭規(guī)則，鼓勵旅游企業(yè)的創(chuàng)新與合作，建立嚴格的懲罰約束機制和質量監(jiān)測制度等。

(2)制定本土旅游發(fā)展規(guī)劃。

在旅游發(fā)展規(guī)劃上。政府承擔的主要是戰(zhàn)略性工作，即明確旅游在經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位、目標、措施、重點和步驟等，政府應根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性總體目標和發(fā)展戰(zhàn)略，從社會資源分配、旅游資源開發(fā)和保護，旅游產(chǎn)業(yè)的社會經(jīng)濟和環(huán)境效益等方面編制旅游業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，以實行對旅游發(fā)展的有效把握。對旅游產(chǎn)品的開發(fā)和旅游精品的打造有針對性，規(guī)劃思路和內容上要體現(xiàn)開放性，規(guī)劃項目和實施上要有操作性，規(guī)劃項目的運作上要有市場性。防止旅游開發(fā)中重復建設的盲目行為、急功近利

的短期行為、過度開發(fā)的破壞行為，保障旅游業(yè)健康有序發(fā)展。

(3)加強旅游合作，推進旅游目的地形象營銷。

市場經(jīng)濟是競爭經(jīng)濟，更是合作經(jīng)濟，政府在推進旅游產(chǎn)業(yè)市場化進程中，尚需加強旅游合作，促進旅游地域方面，要有效區(qū)分和培育各組團的旅游產(chǎn)品特色，形成旅游發(fā)展的區(qū)域合力。在合作中培育旅游的競爭力。促進旅游產(chǎn)業(yè)合作，要有效利用國民經(jīng)濟中其他產(chǎn)業(yè)資源推進旅游發(fā)展，促進旅游行業(yè)合作，要與同旅游相關部門和行業(yè)通力協(xié)作，形成共同支撐旅游和旅游帶動的良性局面。

與此同時，政府應著力推進我國旅游目的地形象的營銷，根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展的水平和特點，有計劃、又步驟的推出不同的旅游主題，形成各旅游組團此起彼伏的旅游熱潮。加強旅游營銷效果的評估和旅游市場的調研分析研究，使旅游營銷具有對市場更好的針對性和對企業(yè)更好的指導性。

(4)加強旅游市場信息供給和管理。

政府要加快建立旅游信息系統(tǒng)和旅游者問訊中心，建立健全信息網(wǎng)絡，加強對旅游產(chǎn)品和服務信息的采集、發(fā)布和傳播，提高市場透明度，克服旅游消費市場信息不對稱的弊端，要切實加強旅游者投訴和投訴處理信息網(wǎng)絡的建設。在旅游行業(yè)中旅游消費者受到欺詐后投訴的概率比較低，這是旅游消費者進行成本收益權衡之后的均衡結果，政府應該給旅游者提供便捷的投訴途徑，并提高處理投訴的工作效率，以降低投訴的交易成本，建立給投訴者必要的獎勵制度，以增加投訴者的收益，同時加大對欺詐者的懲罰力度。

(5)提供旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共產(chǎn)品和公共服務。

第一，完善旅游基礎設施建設，一是構筑立體型快速便捷的交通網(wǎng)絡，構建景區(qū)間快速便捷的公路網(wǎng)絡，提高景區(qū)可進人性能力。二是建好旅游交通要道沿線和景區(qū)的公廁，體現(xiàn)旅游業(yè)“以人為本”的服務宗旨，三是完善各主要景區(qū)的通訊網(wǎng)絡、互聯(lián)網(wǎng)、金融服務、供水、電力、排污設施改造，積極完善景區(qū)環(huán)保系統(tǒng)建設。

第二，建立綜合性的政府服務體系，政府應該組織一個由政府機構、行業(yè)組織、金融機構和其他中介機構分工協(xié)作的綜合服務體系，扶持行業(yè)協(xié)會及各類信息服務機構和咨詢機構的成長，發(fā)展各種公益性服務，使旅游企業(yè)共享技術成果、營銷渠道、客戶資源、市場和技術信息。

(6)保護資源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

在旅游區(qū)開發(fā)時，政府必須對企業(yè)進行有效的管制，通過價格限制、數(shù)量限制或經(jīng)營許可等，對企業(yè)的開發(fā)經(jīng)營進行有效的監(jiān)督與管理。第一，政府應在項目的可行性論證上科學把關，政府可以將風險分析與管理列入項目的基礎建設程序，針對旅游區(qū)投資項目的特點制定相應的風險參考標準，以及所必須采用的風險分析方法和管理方法，對項目的可行性論證進行嚴格把關，第二，對于已定的投資項目，政府也必須做好監(jiān)督與管理工作。旅游區(qū)域項目是以資源、環(huán)境為經(jīng)營依托，所以政府對企業(yè)的監(jiān)督機制一定要健全，管理一定要跟上，使企業(yè)的經(jīng)濟建設與經(jīng)營活動按照既定規(guī)劃實施。

在經(jīng)濟轉軌的特殊時期，改革現(xiàn)行旅游管理體制，明確政府的職能范疇的行為，是我們完成我國旅游產(chǎn)業(yè)市場化進程的必然選擇。