鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革路徑選擇初探

姚春輝

摘要隨著我國農(nóng)村稅費(fèi)改革和政治體制改革的不斷深入，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的諸多弊端日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革成為必然趨勢。對此，一些專家學(xué)者從各自的角度提出了自己的政策主張和改革路徑。本文擬在簡要分析各種政策主張的基礎(chǔ)上，提出自己的改革思路。

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制；路徑選擇；鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主治理

中圖分類號D262文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1672-2426(2009)05-0048-03

黨的十六大報(bào)告指出：要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革作為行政管理體制改革的重要組成部分，則是建設(shè)社會主義民主政治和全面小康社會的時(shí)代要求。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的必然性為分析的基點(diǎn)，在初步分析專家學(xué)者們政策主張的基礎(chǔ)上，試圖提出自己對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的一些想法，以期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革提供某種借鑒和參考。

一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的弊端及改革的必要性

處于我國政權(quán)體系最末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，在革命建設(shè)和改革開放時(shí)期都發(fā)揮了不可替代的作用。然而，隨著稅費(fèi)改革和政治體制改革的不斷深入，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主法制的要求不相適應(yīng)的矛盾日益突出。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人員嚴(yán)重超編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利傾向嚴(yán)重，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“內(nèi)卷化”；二是縣鄉(xiāng)村體制存在比較嚴(yán)重的問題，如縣鄉(xiāng)間的壓力型體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的干預(yù)；三是分稅制和稅費(fèi)改革帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出，資金缺口偏大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)沉重，以及由此帶來的農(nóng)村負(fù)擔(dān)過重等。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的這些問題，已經(jīng)引發(fā)和產(chǎn)生了許多社會問題，使基層干群關(guān)系日趨緊張，甚至演變?yōu)楸┝?。這無疑會導(dǎo)致群眾對政府的不信任，影響農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為刻不容緩的事情。

二、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的主流觀點(diǎn)及簡要評價(jià)

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的以上問題，許多關(guān)心“三農(nóng)”的學(xué)者紛紛提出了自己的政策主張及改革路徑?？傮w而言，如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)去留作為劃分的標(biāo)準(zhǔn)，大致可將它們分為兩派。一是撤銷派：主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行鄉(xiāng)派或鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；一是保留派：主張保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)一步強(qiáng)化，成為一級完備政府。

(一)撤銷派

學(xué)者們主要基于以下四個(gè)方面的原因，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以解決現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中存在的許多問題。一是我國歷史上就有“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)，而且許多發(fā)達(dá)國家也無鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制；二是隨著農(nóng)村稅費(fèi)的完全取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進(jìn)一步弱化，僅限于維持鄉(xiāng)村社會秩序和提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；三是由于縣鄉(xiāng)間壓力型體制的存在和條塊分割對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的分解，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上從未成為一級完備的政府，呈現(xiàn)“權(quán)小、責(zé)大、能弱”的局面；四是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)無法維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級完全政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是無所作為，陷入存在“合理性”危機(jī)。然而，在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)由誰承擔(dān)的問題上，鄉(xiāng)派與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治派又出現(xiàn)了小的分歧。

1鄉(xiāng)派：主張變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所接受縣政府的委派，主要負(fù)責(zé)完成縣政府委托的任務(wù)和指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。主要代表人物有徐勇、溫鐵軍、賀雪峰、吳思紅等。雖然他們都主張鄉(xiāng)派，但具體的政策建議又有所差別。徐勇主張“縣政、鄉(xiāng)派、村治”模式。簡而言之就是把國家基層政權(quán)收縮到縣級，鄉(xiāng)級政府成為縣級的派出機(jī)關(guān)，農(nóng)村實(shí)行村民自治?！百R雪峰認(rèn)為，由于中國農(nóng)村區(qū)域發(fā)展差異較大，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的改革不宜一刀切。他根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展水平將當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分屬為農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)與工業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)及中心鎮(zhèn)。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行鄉(xiāng)派，改為縣級派出機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)公所，而工業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)及中心鎮(zhèn)應(yīng)保留鎮(zhèn)政府，以調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)一級的積極性，適應(yīng)小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的需要。簡而言之，就是“鎮(zhèn)政、鄉(xiāng)派、村治”模式?！岸鴧撬技t認(rèn)為，在近些年撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過程中，已經(jīng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模、發(fā)展水平和地域性作為主要考量。因此，農(nóng)業(yè)型鎮(zhèn)與工業(yè)型鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)與中心鎮(zhèn)的職能及其結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度的差別不大，沒有必要將農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)與工業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)再加以區(qū)分，他進(jìn)一步提出，應(yīng)該把一些工商業(yè)特別發(fā)達(dá)的重鎮(zhèn)改為縣轄市。于是形成了“重鎮(zhèn)改市、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))派村治”模式。

總體而言，鄉(xiāng)派的主張有其進(jìn)步意義。實(shí)行鄉(xiāng)派減少了行政層級，降低了政府行政成本；精簡了機(jī)構(gòu)和人員，有利于減輕財(cái)政壓力和農(nóng)民負(fù)擔(dān)；鄉(xiāng)級政府的財(cái)權(quán)和人事權(quán)收歸縣政府，防止了再次陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的“黃宗羲定律”的怪圈。然而，我們也應(yīng)該認(rèn)識到，實(shí)行鄉(xiāng)派，與現(xiàn)行的憲法、地方組織法有相抵觸的地方；分流人員存在困難；鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)難以化解；不利于基層民主的發(fā)展，可能使其更具“官僚化”性格；不利于生產(chǎn)和提供鄉(xiāng)村社區(qū)地方性公共品和公共服務(wù)。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將國家的基層政權(quán)單位收縮到縣一級。鄭法從消除縣鄉(xiāng)“壓力型體制”，進(jìn)行公共權(quán)力劃分這一角度，主張撤銷多政權(quán)，將國家的基層政權(quán)單位收縮到縣一級，在村民自治的基礎(chǔ)上，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。于建嶸通過對晚清以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的歷史考察，認(rèn)為隨著國家對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)依賴性的減弱和鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及傳統(tǒng)的權(quán)力文化向現(xiàn)代權(quán)力文化的轉(zhuǎn)變，國家的行政權(quán)力將逐步退出鄉(xiāng)村的政治領(lǐng)域。因此，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治應(yīng)成為改革的重要目標(biāo)，即在村一級實(shí)行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實(shí)行社區(qū)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。周作翰從尊重保障人權(quán)，以及促進(jìn)人的全面自由發(fā)展的角度出發(fā)，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治最能體現(xiàn)這種改革要求，最能符合農(nóng)民的普遍意愿。他認(rèn)為歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革收效甚微，其根源就在于沒有抓住“促進(jìn)農(nóng)民自由發(fā)展”這個(gè)關(guān)鍵。

實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，有利于農(nóng)民充分行使自己的政治權(quán)力，延伸社會治理的邊界；有利于從根本上消除縣鄉(xiāng)間的壓力型體制，化解原有的體制性矛盾。然而，此觀點(diǎn)過于偏激，遭到了更多學(xué)者的批評。董磊明認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治過于簡單和激進(jìn)，是脫離中國實(shí)際的空想。金太軍對此也表示了擔(dān)憂，“離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都得不到保障，部分農(nóng)村甚至可能淪為宗法、家族甚至黑社會、黃賭毒的天下”。吳理財(cái)認(rèn)為，目前談鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治還為時(shí)過早，“本身缺乏自治的基礎(chǔ)條件”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”至少在目前而言只是一個(gè)可愛的想法而已。

(二)保留派

保留派認(rèn)為撤銷派的主張忽視了中國后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家的本質(zhì)：在中國8億多農(nóng)民中的大多數(shù)無法真正在二、三產(chǎn)業(yè)獲得穩(wěn)定就業(yè)，沒有真正轉(zhuǎn)移到城市以前，農(nóng)村不可能進(jìn)入良性發(fā)展的軌道，也不可能僅僅通過村民自治來將農(nóng)村問題化解在村莊之內(nèi)，這就

需要有自上而下的行政系統(tǒng)在特定條件下強(qiáng)有力的介入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家和鄉(xiāng)村民間社會的中間地位，它既是調(diào)整二者力量的一個(gè)極其重要的平衡器，又是二者沖突的一個(gè)不可置換的緩沖空間，因此對于鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定具有不可替代的作用。另一方面，他們也意識到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的諸多弊端，主張通過改革以達(dá)到強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地發(fā)揮應(yīng)有的功能。

戴均良認(rèn)為應(yīng)該依據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，從理順職能、精兵簡政、提高效率的目標(biāo)出發(fā)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革與縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村稅費(fèi)體制改革和事業(yè)單位改革結(jié)合起來，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)走出普遍面J臨的財(cái)政困境。金太軍進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革必須以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?，而決策體制的創(chuàng)新又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的突破口，同時(shí)，要把依法行政和稅費(fèi)改革作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的保障。董磊明認(rèn)為“我們進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的大思路應(yīng)該是強(qiáng)化政府職能”，即在新的發(fā)展觀和新的發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能：一方面，組織農(nóng)民進(jìn)行合作，幫助農(nóng)民闖市場，降低市場風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，啟動(dòng)社會的潛在資源，重建村莊共同體。加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)，以增加農(nóng)民的福利，降低由于各種因素帶來的“相對被剝奪感”。

可以說，保留派的觀點(diǎn)更具可行性，也更容易付諸實(shí)施。然而，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級完備的實(shí)體政權(quán)，將帶來更加嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)和人員的彩脹，根本就不能克服壓力型體制和“黃宗羲定律”的怪圈。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的路徑選擇

通過對蹦派政策主張和改革路徑的分析，我們發(fā)現(xiàn)學(xué)者們只是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的某一方面和幾個(gè)方面的問題提出應(yīng)對策略，而缺乏整體思考和架構(gòu)，對我國現(xiàn)有的憲政體制和農(nóng)村的基本情勢缺乏足夠的認(rèn)識，因此他們的主張或違背現(xiàn)有法律制度，超脫農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，或過分強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的改革，而忽視了縣鄉(xiāng)村三級綜合配套改革。筆者在以上分析的基礎(chǔ)上，從現(xiàn)有的憲政體制和農(nóng)村的具體情勢出發(fā)，試圖通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主治理和縣鄉(xiāng)村三級綜合配套改革相結(jié)合的改革路徑，解決現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的諸多問題。

所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主治理，就是在不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為農(nóng)村基層政權(quán)組織的現(xiàn)有憲政體制下，開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表競選；制定完整的法律厘清縣鄉(xiāng)村三者之間的關(guān)系，在加強(qiáng)縣級政府職能轉(zhuǎn)變和完善村民自治的同時(shí)，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能；發(fā)展鄉(xiāng)村自治組織和社會中介組織，為加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主治理的提出依據(jù)

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主治理符合現(xiàn)有的憲政模式，適合目前中國農(nóng)村現(xiàn)狀，具有現(xiàn)實(shí)可行性。如四川步云、南城，云南紅河石屏縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選；村民自治的多年實(shí)踐；改革開放以來的五次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；山西永濟(jì)農(nóng)民協(xié)會的成功運(yùn)作等，都為改革的順利進(jìn)行積累了前期的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)、而在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)的局部改良減少了改革阻力，因此也使改革更具可行性，有利于推動(dòng)改革的順利實(shí)施。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主治理為厘清縣鄉(xiāng)村三級關(guān)系，消除縣鄉(xiāng)間的壓力型體制和減少鄉(xiāng)政府對村民自治的干涉，準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)政府的職能和加快鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變等問題提供了解決的契機(jī)。

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主治理有利于提供農(nóng)民的自治意識和法律意識，有利于推動(dòng)我國的民主政治建設(shè)進(jìn)程，而且符合現(xiàn)代鄉(xiāng)村的發(fā)展方向，為以后的進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)。

(二)制度設(shè)計(jì)

1擴(kuò)大農(nóng)民的民主權(quán)利，逐步放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表競爭性選舉。目前，一些地方已經(jīng)開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人的直接選舉，并創(chuàng)造性的形成了制度化的選舉方式，如“兩推一選”、“兩票制”、“海推直選”、“三輪兩票制”等?？陀^地講，它們在促進(jìn)基層民主，提高農(nóng)民的民主參與意識等方面起了一定的積極作用。但由于一些制度方面的原因，所起的作用十分有限。不可否認(rèn)，在目前的中國，制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于基層民主實(shí)踐的發(fā)展。那么，如何在現(xiàn)行的制度框架下找到一種既可以讓農(nóng)民選舉并制衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但又不跨出現(xiàn)行政治體制框架的辦法來，則成為我們應(yīng)該探討的主要問題。而“這樣的辦法就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉放開，由老百姓信任的、能夠真正代表農(nóng)民利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表來實(shí)際監(jiān)督和選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長”。說到底，就是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力，使人大的監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)得到切實(shí)加強(qiáng)，改變以往人大虛置的狀況。

2制定完整的法律厘清縣鄉(xiāng)村三者之間的關(guān)系，在加強(qiáng)縣級政府職能轉(zhuǎn)變和完善村民自治的同時(shí)，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。學(xué)者們普遍認(rèn)為，目前的縣鄉(xiāng)間的壓力型體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民自治的干涉是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的根本性問題。因此，如何厘清縣鄉(xiāng)村三者之間的關(guān)系就成為我們設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革路徑不能回避的問題。筆者認(rèn)為，必須制定專門的法律以進(jìn)一步明確三者問的關(guān)系，界定各自的職權(quán)范圍。誠如李凡指出的那樣，目前的地方組織法和村民自治法雖然對它們的關(guān)系作了說明，但太過模糊，可操作性不強(qiáng)。在實(shí)際的行政過程中，它們的關(guān)系可能發(fā)生質(zhì)的變化。他認(rèn)為，有必要制定一部鄉(xiāng)村關(guān)系法以防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的再度干涉。

如前文所述，歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革無法走出“黃宗羲定律”的怪圈，其根本原因在于沒有對縣鄉(xiāng)村體制進(jìn)行整體改革，缺乏配套制度支持。故筆者主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應(yīng)整體思考，上下配套，三級聯(lián)動(dòng)。具體而言，就是在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的同時(shí)，轉(zhuǎn)變縣級政府職能，精簡縣級機(jī)構(gòu)，改變以往的壓力型體制，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)間民主合作機(jī)制建設(shè)。同時(shí)，進(jìn)一步完善村民自治，使農(nóng)村真正成為一片“自我教育、自我管理、自我發(fā)展”的凈土，使“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”得到切實(shí)的貫徹。最后，在構(gòu)建和諧社會理念的指導(dǎo)下，努力克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“三位”現(xiàn)象，準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。

3發(fā)展鄉(xiāng)村自治組織和社會中介組織，為加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)村自治組織和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展，不僅有利于基層民主的發(fā)展，而且有利于農(nóng)民福利的增加；不僅有利于提高農(nóng)民參與市場經(jīng)濟(jì)的能力，而且有利于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。賀雪峰從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，指出目前的農(nóng)民越來越趨于原子化，缺乏合作能力和合作意識。曹錦清在考察黃河邊農(nóng)村的現(xiàn)狀時(shí)，更是直接地道出農(nóng)民“善分不善合”。因此，如何提高農(nóng)民的合作能力，再造農(nóng)村福利，以減輕在市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化消費(fèi)觀念沖擊下農(nóng)民普遍增加的被剝奪感和內(nèi)心的恐懼感，是我們當(dāng)前為了維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定而必須考慮的問題。而鄉(xiāng)村自治組織和社會中介組織的發(fā)展無疑可以有效解決，至少是緩解這一問題、

更重要的是，鄉(xiāng)村社會中介組織的發(fā)展，會提高農(nóng)民的談判能力，降低市場帶來的風(fēng)險(xiǎn)，有利于增加農(nóng)民收入。而且，鄉(xiāng)村自治組織和中介組織作為政府職能承接的載體，其發(fā)展自然會加快政府轉(zhuǎn)變職能的步伐。

(三)改革中需要注意的問題

任何一項(xiàng)改革都會增加一部分人的利益，而損害另一些人的利益。因此，改革不可避免地會遇到阻力，也會承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。而完整的制度設(shè)計(jì)可以預(yù)測到可能發(fā)生的問題，從而降低改革的風(fēng)險(xiǎn)。在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革過程中，我們必須注意以下方面的問題：首先要對改革的成本(包括直接成本和隱性成本)有充分的估計(jì)；其次，要考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解問題；最后，要注意保持改革中鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革在新的形勢F勢在必行。我們必須在維持鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的前提下，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表競選，厘清縣鄉(xiāng)村三者關(guān)系，開展三級綜合配套改革，發(fā)展鄉(xiāng)村自治組織和社會中介組織。同時(shí)，改革必須適應(yīng)我國整個(gè)社會形勢的變化，從而最終走出一條富有中國特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革之路。

責(zé)任編輯侯琦