員額制條件下落實司法責任制有關(guān)問題研究

●柳小勤羅旭強/文

員額制條件下落實司法責任制有關(guān)問題研究

●柳小勤*羅旭強**/文

新一輪司法改革賦予了檢察官在其職權(quán)范圍內(nèi)的案件決定權(quán)，突出了檢察官的辦案主體地位。員額制實行后落實司法責任制要堅持檢察官辦案的親歷性原則，完善案件質(zhì)量保障機制和內(nèi)部監(jiān)督制約機制，完善檢委會的職能定位，以確保案件質(zhì)量，確保檢察權(quán)的統(tǒng)一、規(guī)范、正確行使。

員額制檢察官檢委會職責監(jiān)督

目前，司法改革已進入第三批試點階段，很快將在全國全面實施。落實司法責任制是司法改革的重要內(nèi)容。實行員額制后檢察官人均辦案數(shù)的增長以及檢察官的親歷性職責、案件質(zhì)量的保障以及檢察官的監(jiān)督制約等都是值得研究的課題。本文以甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)人民檢察院的人員結(jié)構(gòu)和辦案情況為基礎(chǔ)，就員額制條件下落實司法責任制有關(guān)問題進行探討。

一、實行員額制后的若干新情況預(yù)測

（一）檢察官人均辦案數(shù)量增加后落實司法親歷性原則的難度加大

甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)院偵監(jiān)科2011年至2015年共辦結(jié)案件881件，年人均辦案數(shù)58.7件。改革后偵監(jiān)科預(yù)計入額檢察官2人，年人均辦案數(shù)88件，平均4天（包括雙休日和節(jié)假日）辦結(jié)1件審查逮捕案件。公訴科2011年至2015年共辦結(jié)案件1533件，年人均辦案數(shù)51件。改革后，公訴部門預(yù)計入額檢察官4人，年人均辦案數(shù)達77件，平均4.7天（包括雙休日和節(jié)假日）辦結(jié)1件公訴案件。按照司法親歷性原理，要求檢察官親身經(jīng)歷案件審理的全過程，直接接觸和審查各種證據(jù)，特別是直接聽取訴訟當事人的主張、理由、依據(jù)和質(zhì)辯，直接聽取其他訴訟參與人的言詞陳述。在以上不足5天辦結(jié)1件公訴案件的工作量下，要求檢察官親自訊問犯罪嫌疑人，訊問關(guān)鍵證人和其他重要訴訟參與人，組織收集、審核證據(jù)、出席法庭、審核法律文書等工作，從時間和精力方面難度較大。而且在實行員額制后，大部分檢察官將同時是部門負責人，還要承擔檢察管理職責，這就使得落實司法親歷性原則遇到了挑戰(zhàn)。在這種情況下，實行員額制時，一定要按照司法親歷性原理合理確定檢察官與檢察輔助人員的權(quán)責界限，以防檢察官將本該自己履行的職責無限制地授權(quán)給檢察輔助人員，做“甩手掌柜”，出現(xiàn)新的“定者不審、審者不定”。

（二）檢察官獨立承辦案件后案件質(zhì)量保障機制和監(jiān)督制約機制需要完善

按照最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》的規(guī)定，獨任檢察官和主任檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)可以對辦案事項作出決定，而且可以將檢察長的部分職權(quán)委托檢察官行使。較之傳統(tǒng)辦案模式，改革后的檢察官辦案主體地位突出，自主決定權(quán)明顯增加。權(quán)力增加后隨之而來的問題就是案件質(zhì)量的保障和監(jiān)督制約問題。如果沒有一套嚴密的監(jiān)督制約機制來保障檢察官規(guī)范行使職權(quán)，保障案件質(zhì)量，出現(xiàn)權(quán)力濫用和案件質(zhì)量問題的可能性就會大幅度增加。由此，實行員額制后一定要有新的案件質(zhì)量保障機制和監(jiān)督制約機制與之配套。

（三）案件質(zhì)量責任加大后檢察官向檢委會讓度責任的可能性增大，檢委會的職能定位需要調(diào)整，檢委會工作機制需要進一步完善

以甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)院為例，2013年召開檢委會29次，討論案件46件；2014年召開檢委會44次，討論案件81件；2015年召開檢委會49次，討論案件107件?；鶎釉簷z委會承擔了大量案件的討論決定任務(wù)，基本上成為個案決策機構(gòu)。改革后，檢察官的獨立決定權(quán)增加，案件質(zhì)量終身負責制增加了檢察官的辦案責任和風險。在這種情況下，檢察官會盡可能地把存在質(zhì)量風險和上訪風險的案件推向檢委會，向檢委會讓度責任，由檢委會承擔辦案風險。這就要求檢委會要與檢察官合理分權(quán)，明確檢委會的職能定位和職責權(quán)限，完善檢委會運行機制，防止更多的本該由檢察官獨立決定的案件流向檢委會。

二、合理確定檢察官親歷性職責，切實保證案件質(zhì)量

為切實保證案件質(zhì)量，根據(jù)司法親歷性原則要求，檢察官除必須履行最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第17條規(guī)定的職責之外，還應(yīng)當親自承擔以下辦案事項：

（一）組織對人民檢察院直接受理立案偵查的案件開展初查

初查在檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件中具有極為重要的作用，初查中涉及走訪相關(guān)涉案人員、核實相關(guān)事實等工作，初查工作規(guī)范與否、初查工作質(zhì)量的高低關(guān)系案件能否成功立案，也關(guān)系到檢察機關(guān)的公信力。最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第17條規(guī)定的檢察官應(yīng)當親自承擔的事項中沒有涉及初查工作。鑒于初查環(huán)節(jié)對于查辦職務(wù)犯罪案件的重要意義，為保證初查工作的深入有效進行，筆者認為初查工作應(yīng)當由檢察官親自組織開展。

（二）審閱偵查機關(guān)的全部偵查卷宗。不管是辦理審查逮捕、審查起訴案件，還是辦理訴訟監(jiān)督案件，偵查卷宗是最主要的案件材料

偵查卷宗全面記載了偵查機關(guān)查明的案件事實、證據(jù)、偵查機關(guān)的法律適用以及偵查活動情況，也是檢察機關(guān)認定事實、證據(jù)、適用法律和進行訴訟監(jiān)督的主要依據(jù)。如果不全面審閱案卷，就無法全面掌握案件事實、證據(jù)和偵查活動開展情況，無法認定事實和證據(jù)，也無法準確地進行訴訟活動監(jiān)督。因此，檢察官作為案件承辦人，應(yīng)當對案件卷宗進行全面審閱。

（三）訊問犯罪嫌疑人、被告人，詢問證人和其他訴訟參與人，應(yīng)當由檢察官親自參加和主持

如果檢察官實在不能到場，檢察官應(yīng)當事先就重要訊問、詢問事項制作訊問、詢問提綱交由檢察輔助人員按照提綱訊問、詢問。

（四）辦理訴訟監(jiān)督案件中詢問有關(guān)人員、核實相關(guān)情況的工作

涉及辦理訴訟監(jiān)督案件的職責劃分問題，最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第17條只規(guī)定了“代表檢察機關(guān)當面提出監(jiān)督意見”由檢察官親自承擔。筆者認為，代表檢察機關(guān)當面提出監(jiān)督意見的工作只是一種結(jié)論性質(zhì)、終局性質(zhì)的工作，監(jiān)督意見是在規(guī)范、深入的調(diào)查基礎(chǔ)上形成的。調(diào)查過程是否規(guī)范、深入和全面，決定了監(jiān)督意見的質(zhì)量。因此，檢察官作為訴訟監(jiān)督案件的承辦人，應(yīng)當親自參與辦案中詢問相關(guān)人員和核實相關(guān)情況的工作，以保證訴訟監(jiān)督案件的質(zhì)量和效果。

（五）制作法律文書

從理論上講，法律文書充分體現(xiàn)了對案件事實、證據(jù)的認定、處理以及法律適用等重大問題，制作法律文書應(yīng)當由辦案檢察官親自完成。但是由于員額制的人數(shù)比例限制，檢察官人均辦案數(shù)量增加，檢察官的工作量大幅度增加，全部法律文書由檢察官親自承擔不夠現(xiàn)實，草擬法律文書可以由檢察輔助人員完成。為落實司法工作的親歷性原則，在制作法律文書中，對案件的核心問題以及實質(zhì)性處理意見必須由檢察官親自制作。

三、科學(xué)構(gòu)建案件質(zhì)量保障機制和內(nèi)部監(jiān)督制約機制，保障檢察權(quán)的規(guī)范、正確行使

新的檢察權(quán)運行機制改革的價值取向，主要是讓檢察官成為有職有權(quán)，相對獨立的辦案主體。在“放權(quán)”的同時必須構(gòu)建科學(xué)完備的案件質(zhì)量保障機制和對檢察官的監(jiān)督制約機制，以保障檢察權(quán)的規(guī)范、正確行使，保證案件質(zhì)量。由于案件質(zhì)量保障機制和監(jiān)督制約機制具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系，在此一并討論，不分別論述。

筆者設(shè)想，在新的檢察權(quán)運行機制條件下，除最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》規(guī)定的監(jiān)督制約制度之外，還可以采取以下措施加強對檢察官的內(nèi)部監(jiān)督制約，保障案件質(zhì)量。

（一）建立院領(lǐng)導(dǎo)同步審查機制，將對檢察官的監(jiān)督落實到事中

按照監(jiān)督行為與被監(jiān)督行為的時間差異，可以將監(jiān)督行為分為事中的同步監(jiān)督和事后監(jiān)督。從監(jiān)督的效果來看，事中的同步監(jiān)督有利于防范濫用權(quán)力問題的發(fā)生，屬于“治未病”；事后監(jiān)督是對已經(jīng)發(fā)生的濫用權(quán)力問題的監(jiān)督，屬于“治已病”。兩者相較，事中的同步監(jiān)督比事后監(jiān)督的意義更大，效果更好。因此，在對檢察官的監(jiān)督中，更應(yīng)該研究設(shè)計一套科學(xué)嚴密的事中的同步監(jiān)督措施。措施之一就是檢察官在辦理每一件案件的每一個環(huán)節(jié)，都應(yīng)當同時將有關(guān)材料報送分管副檢察長或檢委會專職委員同步審查，分管副檢察長可以隨時就檢察官辦理的案件提出指導(dǎo)意見和糾正意見，開展同步指導(dǎo)和監(jiān)督。報送的材料應(yīng)當包括偵查部門的卷宗、案件當事人、訴訟參與人提交的相關(guān)材料以及檢察官辦案形成的案件材料。當然，這種同步審查不是代替檢察官的審查辦理，更不能代替檢察官作出決定，而是為了了解案件辦理情況，適時提出意見，預(yù)防檢察官濫用權(quán)力。這種同步審查，類似于“顧問”和股份制企業(yè)的“監(jiān)事會”的作用。這樣同步審查，也為院領(lǐng)導(dǎo)核閱部門負責人的案件材料提供了足夠的依據(jù)，為檢委會討論案件提供了充足的材料和依據(jù)。

（二）建立對檢察官司法辦案的核閱制度

有些試點地區(qū)建立了業(yè)務(wù)部門負責人對檢察官司法辦案的核閱制度。對檢察官承辦的案件，業(yè)務(wù)部門負責人對處理決定或意見沒有異議的，在相關(guān)文書中簽“已閱”；有異議的，可以向檢察官提出意見建議，也可以向分管副檢察長或檢察長報告，但不得改變檢察官處理決定或意見。意見、建議、報告應(yīng)當以書面形式作出，歸入案件卷宗。這種制度完全不同于傳統(tǒng)的“三級審批制”，但對保障案件質(zhì)量，保障規(guī)范司法有重要意義。推而廣之，對部門負責人辦理的案件，應(yīng)當由分管副檢察長或?qū)Ｂ毼瘑T核閱，副檢察長和專職委員辦理的案件，應(yīng)當由檢察長核閱。

（三）完善個案考核，實行案件質(zhì)量評查常態(tài)化

按照目前通行的做法，考核評價一個地區(qū)的檢察業(yè)務(wù)工作情況一般采用設(shè)置比例指標的做法，比如不捕率、不訴率、抗訴率、抗訴采納率、抗訴改判率等等。這種指標對規(guī)范檢察權(quán)的統(tǒng)一正確行使起到了一定的作用，但是在保障個案質(zhì)量方面作用非常有限，控制指標并不能從根本上防止冤假錯案。筆者認為，要讓考核回歸司法規(guī)律，就要在個案考核方面下功夫，讓考核百分之百覆蓋所有案件，把所有案件都作為獨立的個體進行考核評價。通過對所有案件無一例外的考核評價，來防止出現(xiàn)冤假錯案，讓司法辦案的瑕疵能夠及時得到糾正。首先要制定個案質(zhì)量標準?？梢杂墒〖壱陨蠙z察院就審查逮捕、審查起訴案件、直接受理立案偵查的職務(wù)犯罪案件、訴訟監(jiān)督案件等分類制定每一類案件（如盜竊案件、搶劫案件、毒品案件、貪污賄賂案件等等）的事實認定標準、證據(jù)證明標準、法律適用標準、釋法說理標準、法律文書質(zhì)量標準等，作為對案件進行考核的依據(jù)。其次要建立檢察官履職檔案，對檢察官必須履行的職責逐案登記，建立檔案，作為對其進行個案考核的主要依據(jù)。再次要實行個案由上級院評價考核制度。對檢察官辦理的每一件案件，都應(yīng)當由上級院定期從辦案程序、事實認定、證據(jù)審查、法律適用、社會效果等方面全面進行考核評價，做出量化評定。由上級院對下級院檢察官辦理的案件進行考核評價，有利于排除人情困擾，有利于發(fā)現(xiàn)和解決問題，全面客觀的對個案進行評價。

四、建立檢委會討論案件過濾機制，防止規(guī)避責任

最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》賦予了檢察官就承辦案件提交檢委會討論的請求權(quán)。由于改革后的檢察官對案件質(zhì)量終身負責，為了防止檢察官為分散和規(guī)避個人責任而隨意將案件提交檢委會討論，應(yīng)當明確檢委會討論案件的范圍，由檢委會辦事機構(gòu)按照案件范圍對提交案件進行過濾。

從案件類型方面來看，以下四個方面的案件應(yīng)當由檢察官全面審查，提出意見，業(yè)務(wù)部門負責人審核，報檢察長提交檢委會討論決定：一是對涉及國家外交、國家安全、民族宗教、社會穩(wěn)定等重大敏感、復(fù)雜案件和新罪名、新類型的案件，應(yīng)當由檢委會討論決定。二是有可能引發(fā)當事人上訪和媒體關(guān)注的案件，應(yīng)當由檢委會討論決定。三是對有領(lǐng)導(dǎo)干部、司法機關(guān)內(nèi)部人員過問，有可能影響公正司法的案件，應(yīng)當由檢委會討論決定。四是對定性處理有重大分歧的案件，主要是涉及罪與非罪、此罪與彼罪，或者對法律適用有重大分歧并可能導(dǎo)致案件處理出現(xiàn)重大差異的案件，應(yīng)當由檢委會討論決定。

從個案的審查處理方面來分析，按照司法親歷性要求，由于檢委會委員無法在討論案件前親自審查案件事實和證據(jù)，對案件事實和證據(jù)的討論存在“審者不定、定者不審”的問題，檢委會的職能定位可以參照人民法院審判委員會改革的趨向，以討論決定法律適用問題為主，事實、證據(jù)認定問題為輔，一般不討論事實、證據(jù)認定問題。事實、證據(jù)的認定應(yīng)當由檢察官獨立擔責。這樣，更符合檢委會的職能定位，能夠更好地發(fā)揮檢委會的職能作用。

總之，落實司法責任制既要突出檢察官的主體地位，給予其職權(quán)范圍內(nèi)的案件決定權(quán)，又要堅持檢察官辦案的“親歷性”，更要加強對檢察官的監(jiān)督制約，完善檢委會的職能定位，確保案件質(zhì)量，確保檢察權(quán)的統(tǒng)一、規(guī)范、正確行使。

*甘肅省平?jīng)鍪腥嗣駲z察院法律政策研究室主任［744000］

**甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)人民檢察院法律政策研究室主任［744000］