完善檢察委員會決策咨詢機(jī)制的思考*

●天津市北辰區(qū)人民檢察院課題組/文

完善檢察委員會決策咨詢機(jī)制的思考*

●天津市北辰區(qū)人民檢察院課題組**/文

作為檢察委員會（以下稱檢委會）決策機(jī)制的重要組成部分，檢委會決策咨詢機(jī)制在提高檢委會決策科學(xué)性方面發(fā)揮著重要作用。檢委會決策咨詢功能主要是通過專家咨詢、專業(yè)小組兩種機(jī)制的有效運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)，因此，為更加有效服務(wù)檢委會決策，在完善專家咨詢機(jī)制方面，要加強(qiáng)對專家?guī)斓木S護(hù)和管理，規(guī)范專家咨詢的工作流程；在完善專業(yè)小組咨詢機(jī)制方面，要加強(qiáng)專業(yè)小組隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范參與檢委會的范圍、健全參與檢委會的工作流程等。

檢委會決策咨詢機(jī)制完善

作為檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，檢察委員會（下稱檢委會）的決策能力和決策水平直接關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)工作水平，關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。因此，為提高檢委會決策水平，吸納更多來自檢委會以外的智慧，促使檢委會在決策過程中吸取決策參考意見，按照2015年9月最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》中有關(guān)完善檢委會決策咨詢機(jī)制的要求，我們認(rèn)為有必要通過健全和完善專家咨詢和專業(yè)小組兩種咨詢機(jī)制，來充分發(fā)揮專家咨詢和專業(yè)小組的參謀助手和決策輔助作用，為檢委會決策提供更多更廣的參考意見，最大程度地提高檢委會決策質(zhì)量。

一、檢委會專家咨詢機(jī)制的現(xiàn)實(shí)考察

善于借用檢察系統(tǒng)之外的智力資源，通過專家咨詢的方式對提請檢委會審議的議題進(jìn)行研究論證、提出意見，補(bǔ)充檢委會委員相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域知識的不足，已成為增強(qiáng)檢委會的議事能力和決策水平重要途徑。專家咨詢對改進(jìn)和加強(qiáng)檢察工作包括檢委會的工作具有很大的意義，檢察委員會在討論重大疑難案件、制定司法解釋時(shí)或討論其他重大事項(xiàng)時(shí)，可以采取適當(dāng)?shù)姆绞铰犎∮嘘P(guān)專家的意見，然后將專家的意見提交檢委會討論時(shí)參考，這樣就能夠使決策更加科學(xué)。［1］

具體到專家咨詢?nèi)绾伟l(fā)揮決策咨詢和輔助功能，各地的做法各有差異，形成的工作模式各具特色，為此，我們選取了五種模式進(jìn)行對比如圖一：

通過對比可以看出：1.五種模式中關(guān)于專家咨詢的名稱各異。2.五種模式中啟動專家咨詢的必要條件都是在辦理案件遇到適用法律方面的疑難問題，需要專家提供專業(yè)咨詢意見，供檢委會決策參考。專家咨詢的作用發(fā)揮主要集中在解決檢委會討論的疑難案件上。3.五種模式中咨詢團(tuán)隊(duì)都是由各方面專家組成，高等院校中具有較高職稱的教授、博士生導(dǎo)師成為專家咨詢團(tuán)隊(duì)的主要力量，此外，在陜西省鳳翔縣模式中有較高業(yè)務(wù)水準(zhǔn)的各行業(yè)專家諸如農(nóng)藝師、稅務(wù)師、工程師等也可進(jìn)入專家咨詢團(tuán)隊(duì)。人數(shù)上，基層檢察院的專家團(tuán)隊(duì)一般在10人左右，省級檢察院的專家咨詢團(tuán)隊(duì)一般在20人以上。4.從工作效果上看，專家咨詢團(tuán)隊(duì)擁有豐富的專業(yè)知識，成為檢委會的智囊團(tuán)、智力資源庫，服務(wù)于檢委會科學(xué)決策，提高了檢委會議事質(zhì)量和決策水平，使檢委會決策更科學(xué)，為提高辦案質(zhì)量、提升執(zhí)法公信力發(fā)揮重要作用。5.工作流程上，一般是由檢委會辦事機(jī)構(gòu)邀請專家，并組織召開專家咨詢會，專家論證完畢后，檢委會辦事機(jī)構(gòu)將意見匯總，提交檢委會討論案件時(shí)參考，五種模式也各具特點(diǎn)。

圖一

當(dāng)前，各地檢察機(jī)關(guān)大力實(shí)施學(xué)習(xí)型檢察院建設(shè)，不斷加大專業(yè)化人才隊(duì)伍培養(yǎng)，成立了各種檢察業(yè)務(wù)專業(yè)小組，以適應(yīng)檢察業(yè)務(wù)多樣化、復(fù)雜化、專業(yè)化的新形勢。檢察業(yè)務(wù)專業(yè)小組也越來越多參與到檢委會的決策當(dāng)中，通過開展研究活動，向檢委會提交調(diào)研成果、典型案例、意見報(bào)告等形式，發(fā)揮參謀助手作用，為檢委會提供決策參考。

二、完善檢委會專家咨詢機(jī)制的具體構(gòu)建

（一）加強(qiáng)對專家?guī)斓木S護(hù)和管理

建議省級、地市級和區(qū)縣級三級檢察機(jī)關(guān)結(jié)合自身實(shí)際情況，聘請本轄區(qū)內(nèi)有關(guān)專家作為專家咨詢委員會委員（認(rèn)為本轄區(qū)內(nèi)專家不能滿足工作需求的，也可擴(kuò)大范圍），組成省、地市級和區(qū)縣級三級專家咨詢委員會專家?guī)?。首先，從?yán)把握入選條件，聘請的專家要堅(jiān)持具有中高級以上職稱且在本行業(yè)有豐富工作經(jīng)驗(yàn)的重要標(biāo)準(zhǔn)，人員中除高等院校法學(xué)副教授以上職稱專家之外，行業(yè)或領(lǐng)域的專家如法醫(yī)師、工程師、稅務(wù)師、會計(jì)師等也應(yīng)占一定的比例。其次，做好專家?guī)斓木S護(hù)更新，建議區(qū)縣級檢察院專家人數(shù)控制在5-10人，地市級檢察院專家人數(shù)控制在10-15人，省級檢察院專家人數(shù)控制在20人左右。擬聘請專家名單由檢委會辦事機(jī)構(gòu)提出并報(bào)檢察長決定。關(guān)于專家聘期的考慮，應(yīng)從能最大限度吸收和及時(shí)更新人才的角度出發(fā)，將聘期設(shè)定為3年。入選專家?guī)斓膶＜矣善刚垎挝话l(fā)放聘書，在聘期內(nèi)由檢委會辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)與專家的日常聯(lián)絡(luò)溝通工作，聘期結(jié)束前2個(gè)月由檢委會辦事機(jī)構(gòu)對專家聘期內(nèi)的工作進(jìn)行評價(jià)，提出是否續(xù)用的書面意見報(bào)檢察長決定。再次，重視對專家?guī)斓氖褂霉芾怼Ｔ试S同一個(gè)專家入選三級檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)或多個(gè)專家?guī)烀麊?。由檢委會辦事機(jī)構(gòu)作為專家?guī)斓墓芾聿块T，當(dāng)出現(xiàn)需要邀請專家咨詢情形時(shí)，由檢委會辦事機(jī)構(gòu)提請檢察長從本級專家?guī)烀麊沃羞x取至少3名單數(shù)專家進(jìn)行咨詢，選取的專家人數(shù)由檢察長根據(jù)議題情況自行決定。專家咨詢的形式主要是兩種：一是向檢委會辦事機(jī)構(gòu)反饋書面的咨詢意見；二是出席檢委會會議發(fā)表意見并接受檢委會委員問答。專家的咨詢報(bào)酬根據(jù)專家咨詢的不同形式設(shè)定不同的數(shù)額，由聘請單位的辦案經(jīng)費(fèi)予以保障。

（二）細(xì)化啟動專家咨詢的范圍

專家咨詢的角色地位應(yīng)當(dāng)是專家發(fā)揮自身專業(yè)知識優(yōu)勢，就檢察工作中涉及特殊領(lǐng)域的專門知識、應(yīng)用法律的具體問題和重大疑難復(fù)雜案件的具體處理提供專業(yè)咨詢意見，提供給檢察委員會在作出決策時(shí)參考，為檢察決策提供科學(xué)依據(jù)，因此，我們認(rèn)為，不是所有提請檢委會審議的案件都要啟動專家咨詢程序，只有當(dāng)提請檢委會審議的案件涉及到爭議較大或?qū)I(yè)性較強(qiáng)的疑難、復(fù)雜知識的才屬于開啟專家咨詢的范圍。

（三）規(guī)范專家咨詢的工作流程

專家咨詢工作主要是對檢察工作中重大理論問題進(jìn)行研究，對重大疑難復(fù)雜案件的相關(guān)問題進(jìn)行論證，對有關(guān)司法解釋提供專業(yè)咨詢意見等，其本質(zhì)是一種事前咨詢。［2］既然是事前咨詢，就應(yīng)該在檢委會作出決定前有一套完整的工作機(jī)制來保障專家咨詢輔助功能的順利實(shí)現(xiàn)，我們認(rèn)為，這套工作機(jī)制應(yīng)該包括四個(gè)程序，即啟動、選取、咨詢和服務(wù)決策。整個(gè)工作流程如圖二所示。

圖二

（四）準(zhǔn)確理解使用專家咨詢結(jié)果

檢委會決策中引入專家咨詢，檢委會委員通過與專家的溝通交流，可以學(xué)習(xí)前沿觀點(diǎn)，得到專業(yè)指導(dǎo)，借助專家的智力資源補(bǔ)足檢委會委員相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的知識不足，在專家咨詢的“把脈”指導(dǎo)下，促進(jìn)檢委會委員有效化解和梳理案件中的疑難、復(fù)雜知識，幫助檢委會委員發(fā)表更加科學(xué)的意見，最終實(shí)現(xiàn)檢委會決策的高質(zhì)量和高水平。需要注意的是，專家咨詢意見不等于檢委會決定，檢委會需要嚴(yán)格按照《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》的有關(guān)要求才能作出決定。咨詢結(jié)果只是決策者進(jìn)行決策的參考，其本身不具有強(qiáng)制性約束力，最終的決策權(quán)在決策者這而非咨詢機(jī)構(gòu)。［3］一般決策中，往往需要專家咨詢論證，專家咨詢論證可以提供理論支持和換位思考，以其獨(dú)立、公平、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)品格，補(bǔ)強(qiáng)決策的理性。但是，經(jīng)專家咨詢的案件決策，并非是檢委會在專家意見中去選擇方案，而是與專家意見進(jìn)行觀點(diǎn)碰撞，然后作出決斷。［4］

三、完善檢委會專業(yè)小組咨詢機(jī)制的具體構(gòu)建

（一）加強(qiáng)專業(yè)小組隊(duì)伍建設(shè)

首先，從目前來看，專業(yè)小組稱謂各不相同，有的叫檢委會案件評查小組、有的叫案件審查小組，因此，我們建議專業(yè)小組應(yīng)統(tǒng)一命名為檢委會研究小組，突出專業(yè)小組服務(wù)檢委會決策的本意。其次，省級、地市級和區(qū)縣級三級檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合自身實(shí)際情況確定檢委會專業(yè)小組的人員組成，成為小組成員須經(jīng)過嚴(yán)格的選拔程序，嚴(yán)格遵守有關(guān)保密規(guī)定，具有檢察官資格，具備較高政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)、豐富的辦案實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、較強(qiáng)的理論研究能力，具體量化標(biāo)準(zhǔn)可以以學(xué)歷層次高低、是否承辦過重大疑難復(fù)雜案件、是否承辦過某類典型案例、是否獲得省級業(yè)務(wù)比賽獎項(xiàng)、是否在核心期刊發(fā)表有關(guān)論文等標(biāo)準(zhǔn)評選。檢委會研究小組應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)除檢委會委員之外優(yōu)秀檢察官群體的代表，建議小組成員享受一定的津貼待遇。此外，檢委會研究小組人數(shù)不宜做硬性規(guī)定，省級、地市級和區(qū)縣級三級檢察機(jī)關(guān)可以靈活掌握，但建議有條件的檢察機(jī)關(guān)可將檢委會研究小組按照成員擅長的專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)分，使其專業(yè)性更強(qiáng)一些，如金融犯罪研究小組、未成年人犯罪研究小組、刑事程序研究小組、民事行政監(jiān)督研究小組等等。再次，建議由檢委會辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)檢委會研究小組的人員管理和召集討論。檢委會研究小組調(diào)整和充實(shí)人員由檢委會辦事機(jī)構(gòu)擬定名單報(bào)檢察長決定，如未成年人犯罪研究小組等細(xì)分的專業(yè)研究小組的負(fù)責(zé)人建議由檢委會委員擔(dān)任，這樣做可以使檢委會委員將其在日常工作中或檢委會會議中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題及時(shí)安排給專業(yè)研究小組開展專題研究。反過來講，專業(yè)研究小組的研究成果既可以幫助提高檢委會委員的業(yè)務(wù)水平，又可以作為參考依據(jù)方便檢委會委員在檢委會會議上更有針對性地進(jìn)行討論和發(fā)表意見。此外，我們建議建立健全激勵機(jī)制，對檢委會研究小組成員在學(xué)習(xí)培訓(xùn)、學(xué)術(shù)交流、掛職鍛煉和選拔任用等方面給予優(yōu)先考慮，以此調(diào)動干警積極性，吸引更多優(yōu)秀的干警參與到檢委會研究小組，為能給檢委會決策提供高水平的決策參考積聚人才力量。

（二）規(guī)范專業(yè)小組參與檢委會的范圍

檢委會研究小組參與檢委會決策的目的就是要當(dāng)好檢委會決策的參謀助手。檢委會研究小組除了能對檢委會交辦研究的重大、疑難、復(fù)雜以及新類型案件，先行開展研究并提出具體適用法律意見之外，還能結(jié)合擅長的領(lǐng)域圍繞貫徹落實(shí)有關(guān)重大問題、專項(xiàng)工作，修改完善有關(guān)規(guī)范性文件，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，研究新情況新問題開展課題調(diào)研，以調(diào)研成果的形式為檢委會決策服務(wù)。因此，我們認(rèn)為，檢委會研究小組可以參與的議題范圍為《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》第3條規(guī)定的除了“決定本級人民檢察院檢察長、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避”之外的議題，其中既包括提請檢委會審議的案件，也包括提請檢委會審議的事項(xiàng)，但是否參與檢委會審議的議題最終應(yīng)由檢察長根據(jù)議題的具體情況自行決定。

（三）健全專業(yè)小組參與檢委會的工作流程

專業(yè)小組會結(jié)合自身擅長領(lǐng)域開展調(diào)研，形成調(diào)研報(bào)告、法律政策適用意見，根據(jù)檢委會的要求提交檢委會討論，或者供檢委會決策參考，對于保證檢委會決議的法律性、公正性，是十分重要的。［5］具體流程如下圖三所示。

（四）注重發(fā)揮各專業(yè)研究小組學(xué)科優(yōu)勢

建議有條件的各級檢察院都成立金融犯罪研究小組、未成年人犯罪研究小組等各類專業(yè)研究小組，并為各類專業(yè)研究小組搭建活動平臺，充分調(diào)動專業(yè)研究小組的積極性，主要體現(xiàn)在：一是各專業(yè)研究小組可以對檢委會交辦研究的重大、疑難、復(fù)雜以及新類型案件，先行開展研究并提出具體研究意見，供檢委會決策參考。例如刑事程序研究小組可以專門對擬提請抗訴案件中的程序問題進(jìn)行研究，并就刑事抗訴工作中如何貫徹落實(shí)檢察一體原則和保障被告人辯護(hù)權(quán)等提出研究論證意見；二是各專業(yè)研究小組可以對各業(yè)務(wù)條線中發(fā)現(xiàn)的疑難、復(fù)雜案件進(jìn)行研究，例如金融知識產(chǎn)權(quán)犯罪研究小組可以參加金融領(lǐng)域聯(lián)席會議，共同研究疑難、復(fù)雜、新型金融、知識產(chǎn)權(quán)犯罪案件；三是各專業(yè)研究小組可以對某類案件中反映出的共性問題開展研究，承擔(dān)重點(diǎn)和專項(xiàng)檢察調(diào)研課題，參與檢委會案例通報(bào)的會前論證，組織開展典型案例的研討、評析活動，參與未檢、公訴等業(yè)務(wù)條線的培訓(xùn)、授課等。

圖三

注釋：

［1］參見陳國慶：《發(fā)揚(yáng)民主科學(xué)決策——就檢察委員會改革訪高檢院研究室副主任陳國慶》，載《人民檢察》1999年第8期。

［2］參見李小娟：《檢察委員會議事決策質(zhì)量的提高途徑》，載《中國檢察官（司法實(shí)務(wù)）》2012年第3期。

［3］參見吳衛(wèi)軍、熊志：《剖析與構(gòu)建：我國行政決策咨詢制度法治化之思考》，載《涪陵師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期。

［4］參見李洪欣：《基層檢察委員會議案決策機(jī)制研究》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。

［5］參見林偉、呂煥玉：《對構(gòu)建檢察委員會科學(xué)決策機(jī)制之路徑的探討》，載《法制與經(jīng)濟(jì)》2012年第10期。

*本文為天津市人民檢察院2015年重點(diǎn)調(diào)研課題結(jié)項(xiàng)成果。

**課題組成員簡介：李衛(wèi)東天津市北辰區(qū)人民檢察院檢察長；張忠利天津市北辰區(qū)人民檢察院副檢察長；王文萍天津市北辰區(qū)人民檢察院法律政策研究室主任；孫學(xué)會，天津市北辰區(qū)人民檢察院法律政策研究室副主任；韓少沖，天津市北辰區(qū)人民檢察院法律政策研究室助理檢察員［300400］