論政府性投資公司投資的戰(zhàn)略定位

李　云　宋寶莉

摘要：政府性投資公司對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但是，由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)情感化管理的影響，政府性投資公司在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中顯得手忙腳亂。唯有從戰(zhàn)略的高度出發(fā)，進(jìn)行正確的投資戰(zhàn)略定位，才是發(fā)展的根本所在。當(dāng)前，政府性投資公司企業(yè)使命模糊、戰(zhàn)略管理意識淡薄、投資方向不能立足于自身的特殊性，我們必須從觀念、能力、管理、投資領(lǐng)域、項(xiàng)目選擇五個(gè)方面研究政府性投資公司投資的戰(zhàn)略定位。

關(guān)鍵詞：政府性投資公司；投資；戰(zhàn)略定位

中圖分類號：F830.591文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X(2009)11-0135-03

政府性投資公司自誕生以來，以建立政府投資主體為目標(biāo)，以增強(qiáng)實(shí)力和服務(wù)重點(diǎn)建設(shè)為重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)效益穩(wěn)步提高，社會貢獻(xiàn)逐年增加，服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)中頗具綜合實(shí)力和投資實(shí)力的經(jīng)濟(jì)主體，成為地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不可缺少的有生力量。但是，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的到來，以及我國投資市場的不斷對外開發(fā)，國外資本大量涌入，政府性投資公司面臨的投資市場競爭日趨激烈。由于長期受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)情感化管理的影響，政府性投資公司在面對來自國外投資公司及非政府性投資公司的競爭時(shí)顯得不知所措。戰(zhàn)略管理意識缺乏及投資的戰(zhàn)略定位錯(cuò)位的現(xiàn)象正在影響著其進(jìn)一步發(fā)展。本文試圖探討政府性投資公司投資的戰(zhàn)略定位，以期對其發(fā)展起到指導(dǎo)作用。

一、政府性投資公司的性質(zhì)及其特點(diǎn)

政府性投資公司是指具有政府出資人身份，以貫徹政府公共職能為核心目的，主要從事基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和部分支柱產(chǎn)業(yè)投資的國有資產(chǎn)投資主體和經(jīng)營主體。我國的政府性投資公司產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代中后期，是經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)的一種國有資產(chǎn)經(jīng)營型企業(yè)。

關(guān)于政府性投資公司的性質(zhì)，目前有多種說法，尚未統(tǒng)一。相對一致的觀點(diǎn)是，政府性投資公司是一種特殊的企業(yè)法人，一種特殊的國有企業(yè)，它作為國有資產(chǎn)所有權(quán)的代理者。行使出資者權(quán)利，具有授權(quán)范圍內(nèi)的所有權(quán)。

政府性投資具有不同于一般投資公司的特點(diǎn)。(1)政府全額出資。從企業(yè)性質(zhì)上看。政府性投資公司是國有獨(dú)資，由政府全額出資設(shè)立并授權(quán)經(jīng)營。按照國家產(chǎn)業(yè)政策的要求具體運(yùn)營國有資產(chǎn)。而且政府性投資公司投資主體的作用主要體現(xiàn)于增量投資，是為了發(fā)揮示范帶頭作用。政府作為唯一的出資人能夠保證國家產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行，保證宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(2)戰(zhàn)略控股公司。從組織模式上看，政府性投資公司一般為戰(zhàn)略控股公司。實(shí)踐證明，只有控股公司模式才符合投資公司的性質(zhì)與定位，才能充分履行政府賦予的職能。(3)優(yōu)化國有資產(chǎn)的配置與結(jié)構(gòu)。政府性投資公司通過運(yùn)營國有資產(chǎn)，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其空間布局狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置，優(yōu)化國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)布局。

二、政府性投資公司投資戰(zhàn)略定位存在的問題及原因分析

隨著我國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的不斷變化，政府性投資公司面臨的投資環(huán)境更加透明。長期以來，在政府的“襁褓”中長大的政府性投資公司，與那些久經(jīng)沙場、經(jīng)驗(yàn)豐富、實(shí)力強(qiáng)勁的國外投資公司及非政府性投資公司相比，無論在日常經(jīng)營管理中還是在進(jìn)行投資時(shí)均存在很多問題。

(一)企業(yè)使命模糊

受自身發(fā)展歷史的影響，政府性投資公司在自身使命定位方面存在含義模糊、定位過寬或過窄、未能以市場為導(dǎo)向、缺乏個(gè)性等問題。之所以出現(xiàn)上述現(xiàn)象，與政府性投資公司缺乏市場競爭意識、管理水平低下有很大關(guān)系。更有一些政府性投資公司，其思想還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段，沒有形成現(xiàn)代化的經(jīng)營理念，更沒有實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)制度，沒有進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃。對于自己的使命，還是延續(xù)老一套的做法，即上級分配的任務(wù)就是自己的使命，沒有自己的主見和打算。

另外，還有些政府性投資公司出現(xiàn)使命定位過寬或過窄，未能以市場為導(dǎo)向的情況。如國家開發(fā)投資公司對自己的使命定位是“以對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)項(xiàng)目進(jìn)行參股、控股投資。提高投資效益，確保國有資產(chǎn)保值增值”。而且有些政府性投資公司將“促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值”作為自己的使命，這種使命定位顯然缺乏個(gè)性，過于寬泛，更沒有指導(dǎo)與激勵(lì)意義。

(二)戰(zhàn)略管理意識淡薄

政府性投資公司戰(zhàn)略管理意識普遍淡薄，有學(xué)者曾對我國的包括國家開發(fā)投資公司、上海九事集團(tuán)等20家政府性投資公司做過調(diào)查，數(shù)據(jù)顯示，只有4家公司建立了戰(zhàn)略發(fā)展部等類似的部門，這反映了我國政府性投資公司戰(zhàn)略管理意識缺乏。在我國投資也不斷受到西方市場經(jīng)濟(jì)有形與無形影響的今天，戰(zhàn)略管理意識的缺乏無疑是我國政府性投資公司的致命弱點(diǎn)。一些剛修好的街路又被破開或拓寬、一些綠化地今天種草明天栽樹、一些建成沒幾年的立交橋又被拆除……這些事件在我們身邊時(shí)常發(fā)生，不僅影響了投資公司的發(fā)展，也給國家的資源造成了極大的浪費(fèi)，影響了國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)投資方向不能立足于自身的特殊性

政府性投資公司不同于非政府性投資公司的“兩大法寶”是它所具有的雙重主體、雙重身份。但是，政府性投資公司在發(fā)展過程中，往往忽視了自己的獨(dú)特優(yōu)勢。不能立足于自身的特殊性，把握國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和產(chǎn)業(yè)政策取向。影響了自身的發(fā)展。

上述問題的出現(xiàn)，與我國政府性投資公司的發(fā)展歷史不無關(guān)系。長期以來，政府性投資公司都是作為政府職能的附屬而出現(xiàn)的，按照政府的意志完成政府分配的任務(wù)是它們的使命。甚至有些地區(qū)的投資公司至今在管理體制上仍未實(shí)現(xiàn)“政企分開”，仍由政府部門全面監(jiān)管公司的大小事務(wù)。受這種“老國企”和政府“包辦”思想的影響，企業(yè)長期以來缺乏自主權(quán)，長期依賴政府，也一定程度上造成了投資公司缺乏市場競爭意識，不敢參與市場競爭。另外，有些投資公司本身就是政府政策的階段性產(chǎn)物，如配合政府實(shí)施工業(yè)企業(yè)的改革等。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展。這類公司正面臨著被撤銷的境地，戰(zhàn)略眼光和戰(zhàn)略意識更是無從談起。

如今，政府性投資公司原本所具有的“壟斷”地位正在逐漸消失，如何才能更好地參與市場競爭，如何才能夠真正做到使國有資產(chǎn)保值增值，正確的投資戰(zhàn)略定位是關(guān)鍵一環(huán)。

三、政府性投資公司投資的戰(zhàn)略定位

(一)觀念定位

政府性投資公司不同于一般性投資公司，既是執(zhí)行政府職能的組織，又具有企業(yè)的性質(zhì)，因此，一直以來，人們對政府性投資公司的經(jīng)營定位存有異意。有人認(rèn)為，政府性投資公司作為公司，應(yīng)當(dāng)與一般公司無異，利潤最大化是其所追求的目標(biāo)；也有人認(rèn)為，政府性投資公司的股東是政府，因此，其經(jīng)營運(yùn)作應(yīng)當(dāng)以股東意志為主，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是公共行政及服務(wù)，因此，政府性投資公司應(yīng)以貫徹政府的公共職能為使命。

以上兩種說法均有一定道理，但都存在片面性，將政府性投資公司等同于一般性投資公司，追逐利潤最大化，顯然與政府設(shè)立投資公司的初衷相違背。政府之所以成立政府性

投資公司，原因之一就是市場這只“看不見的手”不能夠完全達(dá)到應(yīng)有的社會效益，一般性投資公司的逐利特性使其不愿從事公共基礎(chǔ)設(shè)施等外部性強(qiáng)的項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目的投資對國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有基礎(chǔ)性和根本性的作用。因此，只能由政府這只“看得見的手”出面解決。此外，認(rèn)為政府性投資公司不應(yīng)考慮利潤的觀點(diǎn)也是片面的，作為一個(gè)公司，若無效益考核，公司的運(yùn)作績效將難以衡量，沒有利潤，公司的可持續(xù)經(jīng)營更無從談起，因此，政府性投資公司的盈利性也不容忽視，只是這里的盈利不僅指貨幣收益，而且還指社會收益。應(yīng)當(dāng)在保證其公共職能的前提下，追求一定水平的貨幣收益。

(二)能力定位

長期以來，吃政策飯長大的政府性投資公司由于政府作為后盾，形成了一種“無所不能”的觀念，結(jié)果投資領(lǐng)域無所不包，戰(zhàn)線拉得太長、成本太高、管理困難，在市場競爭的大潮中顯得手忙腳亂，這時(shí)才發(fā)現(xiàn)自己其實(shí)是“無所能”?！盁o所不能”的能力定位顯然與政府性投資公司發(fā)展是相抵觸的。內(nèi)外環(huán)境的變化，要求政府性投資公司應(yīng)當(dāng)樹立“有所為有所不為”的觀念，在對自身以及市場環(huán)境進(jìn)行充分正確地分析的基礎(chǔ)上，選擇合適的投資領(lǐng)域及項(xiàng)目，充分發(fā)揮自身實(shí)力。

(三)管理定位

政府性投資公司應(yīng)當(dāng)拋棄舊有的完全依賴政府的觀念，圍繞公司制改造，完善法人治理結(jié)構(gòu)。建立科學(xué)的決策機(jī)制；依據(jù)國家的財(cái)務(wù)制度進(jìn)行財(cái)務(wù)重整，使財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)反映公司的經(jīng)營狀況和經(jīng)營業(yè)績，提高財(cái)務(wù)的透明度和規(guī)范性；建立內(nèi)部信息系統(tǒng)；探索投資業(yè)務(wù)創(chuàng)新；建立與投資公司相適應(yīng)的內(nèi)部收益分配制度；建立科學(xué)的人才機(jī)制。由此可見，“政府投資，企業(yè)化經(jīng)營”是政府性投資公司經(jīng)營運(yùn)作的基本原則。

(四)投資領(lǐng)域定位

政府性投資公司本身所具有的特點(diǎn)決定了其投資領(lǐng)域不同于一般性投資公司。錯(cuò)位經(jīng)營的經(jīng)營理念是正確選擇。所謂錯(cuò)位經(jīng)營是指考慮政府職能轉(zhuǎn)變對國有投資主體和國有資產(chǎn)經(jīng)營主體的要求，充分利用政府背景這一特殊資源，有選擇地從事其他投資主體不愿或尚未涉足的產(chǎn)業(yè)，以改善地區(qū)投資軟環(huán)境，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。包括投資領(lǐng)域的錯(cuò)位和運(yùn)作對象的錯(cuò)位。

1投資領(lǐng)域的錯(cuò)位

政府性投資公司的主要投資領(lǐng)域不應(yīng)是一般的競爭性行業(yè)，而應(yīng)將注意力集中在其他投資主體不愿或無法介入的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公益性項(xiàng)目以及尚未介入的戰(zhàn)略性領(lǐng)域。

(1)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。我國加入WTO后。地方政府為推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升城市綜合競爭能力，需要進(jìn)一步加大對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投資力度。但傳統(tǒng)政府投資模式已經(jīng)不適應(yīng)人世的要求，需要有相應(yīng)的投資主體承擔(dān)這一責(zé)任。政府性投資公司在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有著多年的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，擁有一定的資源及比較優(yōu)勢?？梢愿鶕?jù)地方政府的需求，發(fā)揮杠桿作用，引導(dǎo)社會資金介入，采用先進(jìn)的管理模式運(yùn)作，形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，政府性投資公司對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資應(yīng)變被動為主動，變執(zhí)行決策為影響決策，力求在政府職能轉(zhuǎn)變過程中。當(dāng)好政府的參謀，履行好國有投資主體和資產(chǎn)經(jīng)營主體的作用。對于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的市場化項(xiàng)目，政府性投資公司應(yīng)立足于規(guī)范項(xiàng)目的法人治理結(jié)構(gòu)，挖掘項(xiàng)目潛能，最終通過吸引外資及社會資本的介入使國有資本逐步退出；對于半市場化項(xiàng)目。由于其贏利微薄不足以吸引社會資本介入，政府性投資公司應(yīng)充分履行政府投資主體的職能，發(fā)揮國有資產(chǎn)經(jīng)營主體的作用。通過資產(chǎn)置換、配股、國有股減持等方式拓寬融資渠道。

(2)公益性投資領(lǐng)域。公益性項(xiàng)目的投資一般應(yīng)由政府財(cái)政承擔(dān)，但由于投資者、建設(shè)者和經(jīng)營者價(jià)值取向不同，往往導(dǎo)致項(xiàng)目成本提升，運(yùn)作效率低下，不能有效地提供公共品與公共服務(wù)，浪費(fèi)了有限的資源。對于此類項(xiàng)目，投資公司作為基金管理者，在按政府要求，做好項(xiàng)目投資和基金運(yùn)作的同時(shí)。力爭建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。通過項(xiàng)目公開招標(biāo)，有效降低運(yùn)營成本。在項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營中，逐步引入競爭機(jī)制。實(shí)行投資、建設(shè)、運(yùn)營和監(jiān)管四分離。

(3)戰(zhàn)睜陛投資。對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級具有重要意義的產(chǎn)業(yè)，由于存在較高風(fēng)險(xiǎn)，社會資本不愿或尚未介入。還有一些領(lǐng)域，國有資本大量存在，但退出渠道不暢。對于這些投資領(lǐng)域，政府性投資公司通過法人治理結(jié)構(gòu)的完善和相應(yīng)的資本運(yùn)作手段，提升項(xiàng)目的內(nèi)在價(jià)值，進(jìn)而吸引社會資本的介入，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的撤出和轉(zhuǎn)移。

2運(yùn)作對象的錯(cuò)位

與其他資產(chǎn)經(jīng)營主體有所區(qū)別的是，政府性投資公司的運(yùn)作以充分整合有效的政府資源為基礎(chǔ)，其主要運(yùn)作對象為國有資產(chǎn)。通過錯(cuò)位經(jīng)營，政府性投資公司能夠?qū)崿F(xiàn)在特定領(lǐng)域的比較優(yōu)勢。以市場化運(yùn)作手段繼續(xù)發(fā)揮政府投資主體作用，培育企業(yè)核心競爭力。

(五)投資項(xiàng)目選擇定位

政府性投資公司的特殊性質(zhì)決定了其在選擇投資項(xiàng)目時(shí)，在保證項(xiàng)目符合國家相關(guān)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮項(xiàng)目的社會效益。優(yōu)先選擇社會效益大的項(xiàng)目，然后考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。在特殊情況下，政府性投資公司要承擔(dān)一定的社會責(zé)任。這時(shí)甚至?xí)奚?jīng)濟(jì)效益以達(dá)到國家的調(diào)控目標(biāo)。如右上圖所示。

項(xiàng)目的社會效益包括：對提供就業(yè)機(jī)會的影響；對能源、資源和原材料節(jié)約的影響；對環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡的影響；對優(yōu)勢資源的綜合利用和長遠(yuǎn)發(fā)展的影響；對科技進(jìn)步的影響，等等。項(xiàng)目社會效益的評價(jià)，可采用矩陣分析總結(jié)法。

將各項(xiàng)定量與定性分析的單項(xiàng)評價(jià)結(jié)果，按評價(jià)人員研究決定的各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重排列順序，列于表中。使各項(xiàng)單項(xiàng)指標(biāo)的評價(jià)情況一目了然。然后對所列的指標(biāo)進(jìn)行分析，闡明每一指標(biāo)的評價(jià)結(jié)果及其對項(xiàng)目的社會可行性影響程度。將一般可行且影響小的指標(biāo)逐步排除，著重分析考察影響大和存在風(fēng)險(xiǎn)的問題，權(quán)衡其利弊得失，說明補(bǔ)償措施情況。最后分析歸納，指出影響項(xiàng)目社會可行性的關(guān)鍵所在，從而提出項(xiàng)目社會評價(jià)的總結(jié)評價(jià)，確定項(xiàng)目從社會因素方面分析是否可行的結(jié)論。

四、結(jié)束語

我國是經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家，政府的投資導(dǎo)向作用在今后很長的一段時(shí)間內(nèi)不但不能削弱，反而應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)，以提高我國的綜合競爭水平。因此，政府性投資公司在現(xiàn)階段和可預(yù)見的將來，也具有存在的必要性。而且政府性投資公司正確的投資戰(zhàn)略定位，是其發(fā)展的根基所在。只有進(jìn)行正確的投資戰(zhàn)略定位。才能夠明確自己的發(fā)展方向，才能真正做到國家資產(chǎn)的保值增值，才能對社會的發(fā)展起到應(yīng)有的作用。