國外電力改革對我國電力零售市場建設(shè)的啟示

曾　鳴　周　健　于　瀅　楊濤舉

[摘要]我國電力市場改革已經(jīng)走出了第一步：廠網(wǎng)分開，實現(xiàn)了發(fā)電側(cè)的競爭。但是真正完善的市場，還必須在售電側(cè)引入競爭，才能實現(xiàn)電力市場化改革的目的。因此，我們要及時建立起競爭性的電力零售市場，通過零售競爭，獲得全面、充分的經(jīng)濟效益。文章主要對英國、美國和北歐等電力產(chǎn)業(yè)改革比較典型的國家和地區(qū)的改革進行系統(tǒng)闡述，通過對他們的經(jīng)驗教訓(xùn)進行總結(jié)，為我國進一步構(gòu)建完整的競爭性電力零售市場提供有益的借鑒。

[關(guān)鍵詞]電力改革；競爭性；零售市場

[中圖分類號]F407.61[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0179-04

電力產(chǎn)業(yè)的世界范圍改革始于1982年的智利，而1989年英國電力產(chǎn)業(yè)改革對世界電力產(chǎn)業(yè)的影響極其深遠，隨之電力產(chǎn)業(yè)改革的浪潮開始波及歐洲、北美、南美和亞洲的一些國家和地區(qū)，形成了一場世界性電力產(chǎn)業(yè)改革潮流。

我國的電力市場改革才剛剛起步，當(dāng)前我國的電力產(chǎn)業(yè)廠網(wǎng)已經(jīng)徹底實現(xiàn)了分離，但零售環(huán)節(jié)仍然與輸配電網(wǎng)絡(luò)捆綁在一起。綜觀西方發(fā)達國家電力工業(yè)的市場化改革，無一例外地都引入用戶對電力供應(yīng)商的自由選擇權(quán)，在發(fā)電市場和零售市場兩個市場上同時引入競爭。通過公平競爭，用市場手段優(yōu)化電力資源配置，從而提高整個電力工業(yè)的效率，降低電價。當(dāng)前我國正在深化電力改革，應(yīng)該認真分析研究其他國家成功的電力改革進程經(jīng)驗和應(yīng)對問題的解決策略，為我國的電力市場改革進一步構(gòu)建完整的競爭性零售市場提供有益的借鑒。

一、英國電力市場

(一)改革前的英國電力工業(yè)管理體制

改革前英國電力工業(yè)執(zhí)行1957年的《電力法》，由國有化的中央電力局(CentraI Electric Genera-tion Bureau，簡稱CEGB)統(tǒng)管英格蘭和威爾士的發(fā)電、輸電和配電，壟斷性經(jīng)營，下屬有12個地區(qū)供電局，每個供電局對所劃分白嘔域內(nèi)負責(zé)供電。另有一個協(xié)調(diào)組織——電力委員會(Electricity Council)，負責(zé)電力政策和法規(guī)的制定以及相關(guān)事務(wù)的處理。蘇格蘭和北愛爾蘭也有各級相應(yīng)機構(gòu)進行區(qū)域壟斷。其共同特點是集中、統(tǒng)一、壟斷和國有。

英國從1987年開始醞釀研究電力體制改革問題，核心是私有化。1988年11月，議會通過了《電力私營化法案》；1989年，頒布了新的《電力法》；1990~g3月31日開始，按新《電力法》著手進行改革。

(二)POOL模式

1分解垂直一體化和私有化。英國首先將原來的發(fā)電、輸電、配電統(tǒng)一經(jīng)營的中央電力局(CEGB)分解成三個部分。(1)發(fā)電部分建立了三個獨立經(jīng)營的發(fā)電公司，即國家電力公司(NP)、國家電能公司(PG)、國家核電公司(NE)和一些獨立的私人發(fā)電企業(yè)(IP)。國家電力公司和電能公司于1992年實行私有化，成為股份公司，政府現(xiàn)只擁有40％的股份。國家核電公司由于成本較高，不具備競爭力，仍歸國家所有。(2)輸電部分建立了國家電網(wǎng)公司(NGC)，主要經(jīng)營輸電系統(tǒng)，于1995年12月成為股份公司。該公司現(xiàn)與一家天然氣公司合并，改名為國家電網(wǎng)天然氣公司。主要經(jīng)營英國與美國的電力和天然氣傳輸系統(tǒng)。與此同時，英國建立了一個電力市場交易機構(gòu)，名為電力聯(lián)合運營中心(稱為Power Pool或POOL)，由國家電網(wǎng)公司負責(zé)運行。(3)配電部分由新建立的12家地區(qū)電力公司(REC)取代原來的地區(qū)供電局，完全私有化，主要負責(zé)配電系統(tǒng)，并將電賣給終端用戶。部分地區(qū)性電力公司還有發(fā)電廠，具備發(fā)電能力。

2POOL電力庫。建立了競爭性電力批發(fā)市場來打破原來中央電力生產(chǎn)局對電力批發(fā)的壟斷。在電力批發(fā)市場中，建立了電力聯(lián)合運營中心，即電力庫(POOL)，進行電力市場交易。供電公司、批發(fā)商、零售商及用戶，除直供戶外都必須通過POOL來購買電力，電力庫實際上承擔(dān)了單一購買的任務(wù)。

3零售市場的開放。英國政府通過建立競爭性的電力零售市場打破原來地區(qū)電力局對電力零售業(yè)務(wù)的地區(qū)壟斷。在電力零售市場上，配電商從電力批發(fā)市場批發(fā)電力，再零售給大小終端用戶。其引入競爭的方法是：首先電力大用戶有權(quán)選擇自己滿意的供電商，然后逐步縮小大用戶的標(biāo)準(zhǔn)，最終過渡到所有用戶都能選擇自己滿意的供電商。

(三)NETA模式

自從1989年英國實行電力市場化改革以來，POOL模式經(jīng)歷了十年的風(fēng)雨，取得了巨大的成果：發(fā)電量足以滿足需求，市場穩(wěn)定。競爭增加，電價也在降低。但同時，它的缺陷也漸漸暴露了出來：定價缺乏足夠的競爭；以發(fā)電競價為主，相對缺乏用戶和需求方的參與；投標(biāo)和定價過于復(fù)雜；容量費用不能正確反映短期和長期容量需求；少數(shù)發(fā)電商可以操縱電價，造成價格走勢不盡合理；電力庫的管理過于集中，成員資格是強制性的，不利于公平、公開、公正的原則；電力庫的管理制度過于僵硬，阻礙了對制度的改革。因此，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，1999年7月，由新合并成立的天然氣和電力市場辦公室(Ofgem)正式提出“新電力交易制度(NETA)”的詳細文件，并于2001年3月27日正式實施。

與電力庫模式相比，NETA模式更具有市場化的交易特點，其基礎(chǔ)是發(fā)電商、供電商、中間商和用戶之間的雙邊交易。其主要由四個方面構(gòu)成：(1)遠期合同市場；(2)期貨期權(quán)市場；(3)短期雙邊市場；(4)平衡市場。

通過分別申請、頒發(fā)配電和售電執(zhí)照，英國電力市場目前已實現(xiàn)了配電、售電業(yè)務(wù)的徹底分開，出現(xiàn)了若干個地區(qū)配電系統(tǒng)運營商(DNO)和售電商(Sup-pliels)。所有的用戶，無論其規(guī)模大小，均可自由選擇售電商，從而實現(xiàn)用戶側(cè)市場的完全競爭。

(四)BETTA模式

在英國的第一次電力改革中，蘇格蘭沒有建立一個競爭型的批發(fā)電力市場，兩個垂直一體化的公司壟斷了蘇格蘭地區(qū)的發(fā)電市場，造成蘇格蘭地區(qū)的電價一直處于比較高的水平。為了實現(xiàn)更大范圍內(nèi)的市場有效配置電力資源，Ofgem提出將NETA推廣到整個不列顛地區(qū)(Great Britain)，在GB范圍內(nèi)建立一個統(tǒng)一的不列顛電力交易與輸電制度(BETTA)，讓不列顛三大地區(qū)所有市場實體在同等條件下進入統(tǒng)一的市場，所有的市場參與者都被允許在整個英國進行自由電力貿(mào)易。

英國政府通過的《2004年能源法》為在英格蘭、威爾士、及蘇格蘭三大地區(qū)建立一個統(tǒng)一的競爭批發(fā)電力市場以及BETTA及其它各方面機制創(chuàng)造了基本的法律框架。

從2005年4月開始，英國電力工業(yè)以實施英聯(lián)邦電力貿(mào)易和傳輸協(xié)議(BETTA)為標(biāo)志進入另一個新時期。這一時期，英國電力系統(tǒng)將作為一個統(tǒng)一的系統(tǒng)，由國家天然氣公司在現(xiàn)有的市

場機制下經(jīng)營運行。

二、美國電力市場

與英國自上而下的縱向分離的電力市場化改革不同，美國電力市場化進程更接近于自然歷史過程，以一系列法案的頒布和實施為標(biāo)志進行電力市場改革的逐步完善。1978年，公用事業(yè)管制政策法出臺，允許企業(yè)建立電廠并出售電力給地方公用事業(yè)公司。1992年，能源政策法案出臺，同意開放電力輸送領(lǐng)域，但僅限于數(shù)量大的買方和賣方，而不允許個人消費者進入，并要求在電力批發(fā)市場引入競爭。1996年，聯(lián)邦能源管制委員會(FERC)要求開放電力批發(fā)市場，要求將發(fā)電、輸電、配電、供電分開，建立開放的電力批發(fā)市場及零售市場，明確廠與網(wǎng)必需進行功能性分離，分開核算。1999年，F(xiàn)ETC發(fā)布了2000號法令，建議所有電力公司自愿加入?yún)^(qū)域輸電組織(RTO)，以建立區(qū)域電力市場。2002年7月，F(xiàn)ERC提出了標(biāo)準(zhǔn)化電力市場設(shè)計(SMD)，將改革推進到第三階段。即以強制手段不斷改革，開放準(zhǔn)入輸電價格，推動全國輸電服務(wù)和批發(fā)電能市場的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

美國電力改革模式由各州根據(jù)廠網(wǎng)分開、引入競爭的原則自主確定。一般由州公用事業(yè)管理委員會向州議會提出改革方案，通過后再分步實施，改革方案以現(xiàn)有大公司為基礎(chǔ)，廠網(wǎng)分開，電力交易可以因地制宜地采用不同模式，故各州采用的電力改革模式是不同的。

(一)加州電力市場

美國電力改革是從加州開始的，1996年8月，加州議會通過1890號關(guān)于電力改革的議案，同年9月經(jīng)州政府批準(zhǔn)。

加州由于過分相信市場的力量，相信市場能解決一切問題，大部分照搬英國改革模式，因此設(shè)計的改革方案中存在固有的缺陷：一是強迫電力公司出售50％的發(fā)電容量，而同時沒有要求電力公司和發(fā)電商之間簽訂長期穩(wěn)定的供購電合同；二是要求電力公司必須100％從現(xiàn)貨市場購電，沒有期貨市場，市場無法反映長期供求關(guān)系的價格信號；三是缺乏科學(xué)合理的價格指導(dǎo)機制，對最終用戶的零售價格凍結(jié)，而批發(fā)市場價格可以大幅度波動和上漲，使得處于中間環(huán)節(jié)的電力公司無所適從，價格倒掛，最終申請破產(chǎn)保護；四是保證電網(wǎng)用電增長需要的供電責(zé)任不落實，將這一責(zé)任寄托于市場的自我調(diào)節(jié)。另外，環(huán)保主義者對環(huán)境保護的不切實際的苛求，也是造成加州10年沒有建發(fā)電機組、投產(chǎn)新的輸電線路的原因之一。

正是由于加州沒有處理好市場開放和發(fā)展的關(guān)系，對市場的過分依賴、放松管制超出了電力產(chǎn)業(yè)特殊性所容許的程度，把龐大的電力市場處于即時的交易狀態(tài)。當(dāng)電力處于高峰狀態(tài)時，整個電力市場和電價處于十分不穩(wěn)定的狀態(tài)，一旦電力需求急劇增長，很容易會在負荷高峰期間爆發(fā)電力危機。因此，實踐證明，加州的改革是失敗的。

(二)PJM電力市場

美國最大的東部PJM電網(wǎng)根據(jù)實際情況選擇了縱向整合的電力改革模式，獲得了成功。具體做法是：將各電力公司發(fā)電、輸電、配電、供電進行功能性分離，財務(wù)分開核算；將輸電分離交給系統(tǒng)獨立運行者(ISO)管理，不要求強制出售發(fā)電廠，引入競爭機制，逐步放開供電，用戶有權(quán)選擇供電商；PJM負責(zé)輸電系統(tǒng)經(jīng)營，進行職能管理，提出輸電計劃對發(fā)電廠進行調(diào)度，不擁有輸電資產(chǎn)，公平為市場參與者提供輸電服務(wù)和電力交易市場。

PJM電力系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和規(guī)模類似于我國的區(qū)域電力系統(tǒng)，主要負責(zé)美國大西洋沿岸中部五個州及一個特區(qū)電力系統(tǒng)的運行與管理。它們分別是賓夕法尼亞、新澤西、馬里蘭、特拉華、弗吉尼亞(部分)及華盛頓特區(qū)。

PJM負責(zé)運營的主要有兩個市場：容量市場和能量市場。這兩個市場完全獨立運營。能量市場與其它地區(qū)的市場大致相似，容量市場是其獨有的。

按照賓西法尼亞州立法機構(gòu)1996年的規(guī)定，從1999年1月1日起，該州所有的電力用戶都可以自由選擇電力供應(yīng)商，即擁有零售選擇權(quán)。為了配合賓西法尼亞州電力零售市場的開放，PJM在1998年設(shè)立了容量市場，主要從事容量信用的交易。容量信用是指完全可用的發(fā)電能力。

電力零售市場開放后，每個負荷服務(wù)企業(yè)都必須履行其容量義務(wù)。日容量義務(wù)的大小取決于每個企業(yè)所有終端用戶的負荷之和。當(dāng)負荷服務(wù)企業(yè)可用的發(fā)電容量資源不能滿足其容量義務(wù)時，該企業(yè)就必須在容量市場上購買差額的容量信用，否則將受到懲罰。

PJM容量市場的建立，對于保證所有的電力供應(yīng)商，無論其規(guī)模大小，都能夠平等地參與電力零售市場競爭具有十分重要的意義。作為終端用戶行使零售選擇權(quán)的結(jié)果，幾乎所有電力供應(yīng)商的終端用戶數(shù)目和負荷大小都處在一個動態(tài)的變化過程中。各種規(guī)模的電力供應(yīng)商都可以通過容量信用買賣來參與電力零售市場的競爭，這就大大降低了電力零售市場的準(zhǔn)入門檻，吸引大批中小企業(yè)進入這個市場。數(shù)目眾多的競爭者涉足電力零售市場極大地削弱了大型電力供應(yīng)商的壟斷地位，促進了零售電價的下降，最終使廣大電力消費者受益。

三、北歐電力市場

北歐四國中，挪威于1990年頒布《能源法》，對所有發(fā)電商和所有零售用戶開放電網(wǎng)，自由辦電廠。1991年，發(fā)電商、供電商和大用戶進入電力庫。在發(fā)電側(cè)實行竟價上網(wǎng)，在配電側(cè)實現(xiàn)零售競爭。在零售市場上，供電商可以直接供電給用戶，也可以通過中間商和零售用戶簽訂售電合同來提供供電服務(wù)。

瑞典于1992年頒布電力市場競爭法，開始進行結(jié)構(gòu)重組與股份化。1993年提出自愿型電力庫方案(和挪威電力庫聯(lián)網(wǎng))，進行零售市場改革的研究。1995年頒布電力交易競爭法案，確定管制框架，設(shè)計改革方案。1996年正式進行改革，電網(wǎng)對所有發(fā)電商和所有零售用戶開放，在法律上保證他們自由進出發(fā)電和供電領(lǐng)域。在零售市場上與挪威的做法相同。

芬蘭與丹麥于1992年進行結(jié)構(gòu)性重組，1994年形成電力庫，1995年實施電力市場條例。在自由化和電網(wǎng)準(zhǔn)入上，也與挪威、瑞典兩個國家相同。在零售領(lǐng)域不同的供電商和零售用戶(1996年，大于0.5MW的用戶；1997年，所有用戶)都可以通過簽訂供電合同開展競爭。

四、中國可借鑒的經(jīng)驗教訓(xùn)

盡管各國競爭性電力零售市場建立的情況由于各國政治、經(jīng)濟和文化的不同，各國電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況和投融資環(huán)境不同以及各國人口和地理特征的差異而有很大的不同。但是，各國改革的目標(biāo)卻基本一致，即打破壟斷，引入競爭，構(gòu)筑規(guī)范有序、公平競爭的電力市場，努力提高效率，降低成本和電價，提高服務(wù)質(zhì)量，以保障廣大電力用戶的合法權(quán)益。而且各國的改革都觸及到打破電力產(chǎn)業(yè)的垂直一體化壟斷以及在垂直一體化分離的基礎(chǔ)上引入競爭，建立競爭性電力市場兩個方面。

從國內(nèi)和國際的經(jīng)驗看，不論各國如何打破電力產(chǎn)業(yè)的垂直一體化壟斷，只要零售環(huán)節(jié)與輸配電網(wǎng)絡(luò)或者配電網(wǎng)絡(luò)沒有分開。零售環(huán)節(jié)就可以依托電網(wǎng)實現(xiàn)對電廠和用戶的雙重壟斷或者對用戶的壟斷。因此，要引入公平有效的競爭，必須對電力產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)進行垂直分離。徹底割裂零售環(huán)節(jié)與電網(wǎng)之間的紐帶。而引入競爭的途徑是在電力產(chǎn)業(yè)建立完整的競爭性電力市場。包括在發(fā)電環(huán)節(jié)建立競爭性電力批發(fā)市場和在售電環(huán)節(jié)建立競爭性電力零售市場兩個部分，即“在建立競爭性電力批發(fā)市場的基礎(chǔ)上，向單個電力用戶開放市場，允許電力最終用戶自由選擇零售商”。

因此，我國要構(gòu)建完整的競爭性電力市場，必須首先徹底打破電力產(chǎn)業(yè)的垂直一體化壟斷，將發(fā)電、輸電、配電和售電四個環(huán)節(jié)進行垂直分離，而且不僅在發(fā)電側(cè)引入競爭，建立電力批發(fā)市場，更為重要的是在售電側(cè)引入競爭，通過用戶自主選擇零售商建立電力零售市場。各國成功的改革建設(shè)經(jīng)驗給我們的啟示大致可以歸納為以下三個方面。(1)準(zhǔn)備充分，先行立法。各國在改革之前，都有政府部門或相關(guān)機構(gòu)出臺的一系列政策法律法規(guī)作為行為規(guī)范準(zhǔn)則，這是由電力工業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的重要地位所決定的。(2)統(tǒng)一規(guī)劃，多方協(xié)調(diào)。由于電力市場化改革的復(fù)雜性和特殊性，涉及到諸多利益格局的重新分配，決定了這種改革的突出特點是需要從體制、法規(guī)、技術(shù)等各方面綜合配套推進，需要云集電力內(nèi)部、社會上經(jīng)濟和法律等許多方面的專家的共同參與，在政府的協(xié)調(diào)和主持下穩(wěn)步推進。同時，結(jié)合我國國情，對各個方面詳細規(guī)劃、提出解決方案。(3)總體設(shè)計，分步實施。電力市場的建設(shè)不可一蹴而就，需要逐步推進。電力改革是涉及到電力體制的整體改革，因此可以說改革是宏觀性的總攬和把握，然后分步推進，逐步實施，從發(fā)電企業(yè)的競爭，到售電市場的開放都是漸進式的，都必須經(jīng)歷遂級開放、競爭逐步放大的過程。每個成功改革的國家都是在改革中不斷地發(fā)現(xiàn)新問題，不斷地進一步改革解決問題。

[責(zé)任編輯：唐玉萍]