“免疫系統(tǒng)論”框架下縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政審計(jì)的內(nèi)容、方式和重點(diǎn)

支清凡

2008年3月，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)五屆三次理事會(huì)暨第二屆理事論壇上提出了“國(guó)家審計(jì)免疫系統(tǒng)論”這一重要觀點(diǎn)，指出審計(jì)的本質(zhì)就是一個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)。

“免疫系統(tǒng)論”的提出，為在更高層次中發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能奠定了基礎(chǔ)，也為實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的科學(xué)發(fā)展指明了方向，在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的進(jìn)程中具有重要的戰(zhàn)略意義和指導(dǎo)意義。

財(cái)政審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的永恒主題和法定職責(zé)，在國(guó)家審計(jì)體系中居于重要地位，更好地發(fā)揮在財(cái)政審計(jì)中的免疫功能顯得尤為重要。筆者就多年來(lái)的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政審計(jì)工作實(shí)踐，談一談“免疫系統(tǒng)論”框架下縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政審計(jì)的內(nèi)容、方式和重點(diǎn)等方面的粗淺認(rèn)識(shí)。

一、財(cái)政審計(jì)的內(nèi)容

根據(jù)財(cái)政審計(jì)在國(guó)家審計(jì)體系中的重要地位和審計(jì)署對(duì)財(cái)政審計(jì)的“揭露問(wèn)題，規(guī)范管理，促進(jìn)改革。提高績(jī)效”的工作思路以及當(dāng)前縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)財(cái)政的狀況，為了“免疫系統(tǒng)”功能作用的有效發(fā)揮，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

(一)財(cái)政預(yù)算管理審計(jì)

對(duì)財(cái)政預(yù)算管理審計(jì)主要抓住以下幾個(gè)方面：

1、預(yù)算的編制是否科學(xué)、合理。

(1)收入預(yù)算的增長(zhǎng)是否與當(dāng)?shù)谻DP的增長(zhǎng)趨于同步。

(2)流轉(zhuǎn)稅收入預(yù)算占當(dāng)?shù)氐腉DP的比重是否在合理的范圍之內(nèi)。

(3)隨流轉(zhuǎn)稅征收的城建稅，教育費(fèi)附加等是否與當(dāng)?shù)氐牧鬓D(zhuǎn)稅相配比。

(4)非稅收入預(yù)算是否參照上年和當(dāng)年收入數(shù)，依據(jù)下年的政策變化及其他增減因素進(jìn)行合理編制。

(5)支出預(yù)算總額是否在可用財(cái)力總額范圍內(nèi)；可用財(cái)力的計(jì)算是否考慮上級(jí)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和其他政策性影響因素；上年結(jié)余是否按規(guī)定納入當(dāng)年支出預(yù)算安排。

(6)基本預(yù)算支出的編制是否依據(jù)合理的預(yù)算定額、標(biāo)準(zhǔn)，其中：人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算是否考慮增資因素，是否與部門(mén)(單位)預(yù)算中的基本支出預(yù)算的人員經(jīng)費(fèi)一致；公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算在同一個(gè)定額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，是否考慮各部門(mén)、單位履行政府職能的資金需要編制。

(7)項(xiàng)目支出預(yù)算是否為當(dāng)?shù)卣芯看_定的項(xiàng)目；項(xiàng)目支出預(yù)算安排是否建立在充分的可行性論證和嚴(yán)格審核上，有無(wú)編制“空頭”項(xiàng)目列入下年支出預(yù)算項(xiàng)目。

2、預(yù)算管理制度的執(zhí)行是否有效。

(1)國(guó)庫(kù)集中支付制度是否結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，既集中了財(cái)力，加強(qiáng)了財(cái)政宏觀調(diào)控力度，提高了財(cái)政支付能力，又保證了部門(mén)、單位履行職能的資金需要；各代理銀行賬戶設(shè)置是否能有效地促進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施。

(2)“收人兩條線”管理制度的實(shí)施，是否促使各部門(mén)、單位各項(xiàng)規(guī)費(fèi)收入及罰沒(méi)收入全額上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶；行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入實(shí)行“票款分離”，“罰繳分離”制度執(zhí)行是否到位。

(3)政府采購(gòu)制度的實(shí)施是否有利于節(jié)約財(cái)政性資金；是否確保了采購(gòu)物資的質(zhì)量；政府采購(gòu)的程序是否嚴(yán)格執(zhí)行到位。

3、預(yù)算調(diào)整是否嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》的規(guī)定，編制預(yù)算調(diào)整方案并提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。

(二)財(cái)政預(yù)算收入審計(jì)

1、財(cái)政部門(mén)組織入庫(kù)的預(yù)算收入審計(jì)。

(1)預(yù)算收入項(xiàng)目的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)象是否符合《預(yù)算法》等有關(guān)規(guī)定，有無(wú)擅自擴(kuò)大收人范圍，提高(或降低)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增加(或減少)收費(fèi)項(xiàng)目對(duì)象。

(2)是否存在擅自減收、緩收、免收預(yù)算收入；或雖收繳預(yù)算收入入庫(kù)，又從“預(yù)算支出”渠道撥回，變相減收、免收預(yù)算收入的現(xiàn)象。對(duì)減收、緩收、免收預(yù)算收入的項(xiàng)目要審計(jì)其是否符合國(guó)家有關(guān)政策的規(guī)定，手續(xù)。是否齊全。

(3)有無(wú)擅自隱瞞、坐支、截留預(yù)算收入；將應(yīng)納入預(yù)算收入項(xiàng)目轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入；有無(wú)將應(yīng)作預(yù)算收入不按規(guī)定及時(shí)結(jié)算，長(zhǎng)期掛往來(lái)賬，并從往來(lái)賬科目直接撥付的現(xiàn)象。

(4)有無(wú)將應(yīng)納入預(yù)算管理的非稅收入另行存放在國(guó)庫(kù)以外的過(guò)渡性賬戶中，不按規(guī)定及時(shí)納入預(yù)算收入的現(xiàn)象。

(5)有無(wú)違規(guī)辦理預(yù)算收入退庫(kù)，或本應(yīng)作預(yù)算支出的項(xiàng)目作為收入退庫(kù)處理的現(xiàn)象。

(6)有無(wú)為了完成年初財(cái)政預(yù)算收入任務(wù)，違規(guī)調(diào)入資金用于平衡年度預(yù)算的現(xiàn)象。

2、稅務(wù)部門(mén)組織入庫(kù)的預(yù)算收入審計(jì)。

(1)是否按稅收政策及時(shí)足額征繳應(yīng)入庫(kù)的各項(xiàng)稅收，有無(wú)違規(guī)多征、少征、提前征收各項(xiàng)稅款的現(xiàn)象。

(2)是否存在違規(guī)設(shè)置過(guò)渡性銀行存款賬戶、隨意調(diào)節(jié)稅收入庫(kù)的現(xiàn)象。

(3)是否存在違規(guī)辦理稅收提成，繼續(xù)提取稅務(wù)征收業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)資金和代征代扣稅款手續(xù)費(fèi)；辦理退稅是否符合國(guó)家政策和相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定的現(xiàn)象。

(4)有無(wú)為了完成年度稅收任務(wù)，不按稅收征管的屬地管理原則。存在借稅、引稅，有意混庫(kù)擠占上級(jí)收入的現(xiàn)象。

(三)財(cái)政預(yù)算支出審計(jì)

1、預(yù)算支出是否真實(shí)。支出列報(bào)是否符合規(guī)定的用途列入相應(yīng)的支出科目；有無(wú)虛列支出掛暫存；預(yù)撥下年度經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算支出；將應(yīng)在預(yù)算外支出的款項(xiàng)轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出。

2、經(jīng)費(fèi)撥款是否有預(yù)算；超收安排，追加預(yù)算支出是否按規(guī)定的程序?qū)徟?/p>

3、上級(jí)下?lián)艿母鞣N專項(xiàng)資金是否及時(shí)撥付，有無(wú)擠占、截留、挪作他用的現(xiàn)象。

4、是否按規(guī)定比例設(shè)置預(yù)備費(fèi)，動(dòng)用預(yù)備費(fèi)是否按規(guī)定報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

(四)財(cái)政預(yù)算結(jié)余審計(jì)

1、結(jié)轉(zhuǎn)下年支出是否真實(shí)，是否按規(guī)定落實(shí)到具體的支出項(xiàng)目或用款單位。

2、是否按規(guī)定從當(dāng)年的預(yù)算結(jié)余中設(shè)置和補(bǔ)充預(yù)算周轉(zhuǎn)金，是否存在挪用預(yù)算周轉(zhuǎn)金的現(xiàn)象。

二、財(cái)政審計(jì)的方式

從目前地方財(cái)政審計(jì)的方式來(lái)看，本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)均由地方本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審計(jì)，本級(jí)財(cái)政決算審計(jì)均由上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審計(jì)，這種審計(jì)方式筆者認(rèn)為主要有以下不足之處：

1、從審計(jì)的對(duì)象內(nèi)容來(lái)看幾乎一樣，只是側(cè)重點(diǎn)不同，這樣勢(shì)必造成重復(fù)審計(jì)。

2、從審計(jì)資源的有效性來(lái)看，居于上述原因，必將造成審計(jì)資源的浪費(fèi)，做重復(fù)事。

3、從審計(jì)的時(shí)效性來(lái)看。上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)受審計(jì)人力、精力、異地條件的限制，最多每?jī)赡臧才乓淮螌?duì)下級(jí)財(cái)政決算審計(jì)。而本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，幾乎每年一次，對(duì)比之下時(shí)效性差。

為此，筆者認(rèn)為，財(cái)政審計(jì)方式，按《審計(jì)法》第十六條之規(guī)定，應(yīng)作如下調(diào)整：

1、縣本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和財(cái)政決算審計(jì)應(yīng)由縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)列入當(dāng)年審計(jì)工作計(jì)劃安排負(fù)責(zé)審計(jì)。

2、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)政府因沒(méi)有設(shè)立國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政審計(jì)由縣審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審計(jì)。

3、上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)按照《審計(jì)法》第二十八條規(guī)定，根據(jù)工作需要和政府要求對(duì)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，宏觀決策有重大影響的財(cái)政投入項(xiàng)目安排專項(xiàng)審計(jì)。

這樣既保證了審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的發(fā)揮和審計(jì)，資源的有效利用，又避免了重復(fù)審計(jì)。

三、財(cái)政審計(jì)的重點(diǎn)

縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政審計(jì)應(yīng)該在總體把握的基礎(chǔ)上，根據(jù)縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)財(cái)政管理體制和目前的財(cái)政狀況，主要應(yīng)突出如下審計(jì)重點(diǎn)：

(一)重點(diǎn)審計(jì)縣、鄉(xiāng)財(cái)政收入的真實(shí)性

1、審計(jì)中注重分析非稅收入占本級(jí)財(cái)政收入比重的變化情況，如增長(zhǎng)(減少)過(guò)快則應(yīng)分析增長(zhǎng)的原因并重點(diǎn)抽查收入增長(zhǎng)過(guò)快的項(xiàng)目，審計(jì)其有無(wú)違規(guī)調(diào)入資金，虛增財(cái)政收入的行為。

2、重點(diǎn)審計(jì)土地出讓金是否及時(shí)足額上繳國(guó)庫(kù)列財(cái)政收入，土地出讓收入是縣、鄉(xiāng)財(cái)力的重要組成部分。對(duì)每宗土地的出讓都應(yīng)該審計(jì)到位。看土地出讓是否按法定審批權(quán)限，有無(wú)將單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地拆分審批的現(xiàn)象，土地出讓程序是否合規(guī)，拍賣(mài)成交的土地出讓收人是否全額繳庫(kù)。

3、根據(jù)財(cái)政部門(mén)提供的縣、鄉(xiāng)財(cái)政收入進(jìn)度情況和稅務(wù)部門(mén)提供的縣、鄉(xiāng)稅收入庫(kù)情況進(jìn)行對(duì)比分析，找出兩者入庫(kù)金額較大的月份和稅目進(jìn)行重點(diǎn)抽查審計(jì)，看有無(wú)異地借稅、引稅的現(xiàn)象。

(二)重點(diǎn)審計(jì)縣、鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算支出的有效性

1、預(yù)算安排的項(xiàng)目支出是否做到?？顚Ｓ?。

2、教育支出、科技支出、支農(nóng)支出的增長(zhǎng)是否與財(cái)政預(yù)算收入的增長(zhǎng)同步。

3、地方教育附加費(fèi)，城建稅收入是否按規(guī)定專門(mén)用于教育事業(yè)發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有無(wú)挪作他用的現(xiàn)象。

4、對(duì)縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政的支付能力和保證程度指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)分析評(píng)價(jià)。

(1)某地方財(cái)政的支付能力=預(yù)算支出總額／(預(yù)算收入總額一本年凈結(jié)余)×100％

其中：預(yù)算支出總額=地方－般預(yù)算支出+體制結(jié)算、專項(xiàng)上解支出。

預(yù)算收入總額=地方－般預(yù)算收入+體制結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助收入+上年凈結(jié)余

該指標(biāo)的比例越高，財(cái)政的支付能力越強(qiáng)，反映出的財(cái)政狀況良好，財(cái)力充裕；反之，支付能力越弱，反映出的財(cái)政狀況惡化，財(cái)力短缺。

(2)部門(mén)、單位經(jīng)費(fèi)保證程度＝財(cái)政對(duì)部門(mén)單位的撥款總額／該部門(mén)單位支出總額×100％

該指標(biāo)的比例越高。財(cái)政對(duì)該部門(mén)單位的經(jīng)費(fèi)保障越充備；反之，經(jīng)費(fèi)保障不足(或欠缺)該指標(biāo)間接地反映該地方財(cái)政管理的現(xiàn)狀水平。