關(guān)于地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃管理的思考

鄭中淮

自1995年《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》正式實(shí)施以來(lái)，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)按照審計(jì)法的要求，全面開(kāi)展了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作。通過(guò)地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的積極實(shí)踐、探索創(chuàng)新和不斷完善，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作取得了顯著成效，審計(jì)的監(jiān)督和服務(wù)作用明顯增強(qiáng)，得到了各級(jí)黨委、政府、人大及社會(huì)各界的高度評(píng)價(jià)和充分肯定。當(dāng)前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，法制的不斷完善，尤其是《審計(jì)法》、《預(yù)算法》的修訂，《監(jiān)督法》的施行，國(guó)家公共財(cái)政體制的逐步建立和政府收支分類改革，地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作還面臨許多問(wèn)題和不適應(yīng)性。本文就地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的計(jì)劃管理談點(diǎn)不成熟的看法。

大家知道，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果報(bào)告和工作報(bào)告反映的問(wèn)題一般分為三個(gè)大部分：一是財(cái)政部門(mén)組織本級(jí)政府預(yù)算收支的審計(jì)情況；二是本級(jí)政府各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況；三是其他財(cái)政收支審計(jì)情況。而作為對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的計(jì)劃管理，針對(duì)上述三種審計(jì)內(nèi)容，主要也是三種方式。一是本級(jí)政府的財(cái)政部門(mén)、地方稅務(wù)機(jī)關(guān)以及經(jīng)收本級(jí)政府收支的國(guó)庫(kù)。是每年必審的部門(mén)，只要將其列入當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃則可。二是本級(jí)政府的各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)單位，審多少，審哪些則一般由各業(yè)務(wù)處室提出全年審計(jì)計(jì)劃建議，綜合處室匯總，再由組織預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的相關(guān)部門(mén)在上述計(jì)劃中根據(jù)項(xiàng)目或單位完成時(shí)間和當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)要求，挑選出當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的部門(mén)單位報(bào)局辦公會(huì)審定。三是其他財(cái)政收支計(jì)劃的確定。一般來(lái)說(shuō)，其他財(cái)政收支所反映的問(wèn)題，主要是根據(jù)上年度審計(jì)工作計(jì)劃確定的一些財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)項(xiàng)目，結(jié)合報(bào)告反映年度的工作重點(diǎn)，加以選擇在報(bào)告中反映。確切地說(shuō)，其他財(cái)政收支的審計(jì)計(jì)劃，在當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃和當(dāng)年審計(jì)工作計(jì)劃中沒(méi)有得到體現(xiàn)。

這種做法有一定的合理性，主要是方便簡(jiǎn)單、與各業(yè)務(wù)部門(mén)不產(chǎn)生矛盾。但是這種管理辦法也有其不科學(xué)和不完善的地方：

1、片面追求審計(jì)覆蓋面，忽略了財(cái)政資金的內(nèi)在聯(lián)系和資金流動(dòng)過(guò)程的連續(xù)性。審計(jì)本級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行部門(mén)單位，一般說(shuō)來(lái)除了發(fā)展改革委員會(huì)、交通部門(mén)、教育部門(mén)等少數(shù)重點(diǎn)部門(mén)單位，為了保證審計(jì)覆蓋面，其他預(yù)算執(zhí)行部門(mén)單位很少安排連續(xù)兩年或多年進(jìn)行審計(jì)。但是，作為地方政府預(yù)算安排的財(cái)政資金，為了體現(xiàn)政府的工作，資金分配在各個(gè)年度間是有一定聯(lián)系的。大多數(shù)審計(jì)部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃管理上一般對(duì)一個(gè)部門(mén)是不會(huì)按照財(cái)政資金的分配情況連續(xù)多年安排進(jìn)行審計(jì)，忽視上述財(cái)政資金流動(dòng)的連續(xù)性和財(cái)政資金安排的內(nèi)在聯(lián)系，選擇的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)部門(mén)單位，不能夠反映財(cái)政資金的內(nèi)在聯(lián)系。

2、沒(méi)有協(xié)調(diào)好年度審計(jì)重點(diǎn)與長(zhǎng)期審計(jì)重點(diǎn)的關(guān)系。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)既有長(zhǎng)期的重點(diǎn)，又有年度重點(diǎn)。有一些問(wèn)題應(yīng)該連續(xù)審計(jì)，連續(xù)披露，鍥而不舍，體現(xiàn)長(zhǎng)期重點(diǎn)；而每一年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)該各有側(cè)重，體現(xiàn)出年度重點(diǎn)，而且重點(diǎn)應(yīng)該有機(jī)結(jié)合起來(lái)。從各地的實(shí)際情況來(lái)看，兩者之間缺乏有機(jī)結(jié)合。特別是當(dāng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)年度重點(diǎn)要反映的問(wèn)題而在年度計(jì)劃中不能體現(xiàn)時(shí)表現(xiàn)尤為突出。

3、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與其他專業(yè)審計(jì)的銜接不夠，存在脫節(jié)的現(xiàn)象。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是龍頭，財(cái)政審計(jì)、投資審計(jì)等其他審計(jì)是重要的組成部分，但是，在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與其他專業(yè)審計(jì)的銜接上缺少“預(yù)算執(zhí)行”這個(gè)銜接點(diǎn)，沒(méi)有用“預(yù)算執(zhí)行”這個(gè)紐帶來(lái)串聯(lián)其他專業(yè)審計(jì)，從形式到內(nèi)容缺乏必然聯(lián)系，顯得比較松散，形成了“預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是個(gè)筐，其它專業(yè)審計(jì)都可裝”的現(xiàn)象。

4、其他財(cái)政收支反映的問(wèn)題不夠及時(shí)。由于當(dāng)年計(jì)劃安排的財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、投資項(xiàng)目審計(jì)等，一般要在第四季度才能出結(jié)果，而預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果報(bào)告和工作報(bào)告一般在第三季度向政府和人大報(bào)告，所以當(dāng)年的審計(jì)結(jié)果報(bào)告和工作報(bào)告只能將上個(gè)年度的財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、投資項(xiàng)目等審計(jì)情況進(jìn)行反映，所反映的其他財(cái)政收支問(wèn)題則一般是前個(gè)年度情況。這些問(wèn)題由于時(shí)間間隔較長(zhǎng)，一方面沖淡了審計(jì)結(jié)果報(bào)告和工作報(bào)告的時(shí)效性，另一方面也會(huì)造成審計(jì)機(jī)關(guān)效能的負(fù)面影響。

多年來(lái)的審計(jì)實(shí)踐表明。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是一項(xiàng)總攬全局的系統(tǒng)工程，必須將財(cái)政審計(jì)、行政事業(yè)單位審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)等列入財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)范圍，形成一個(gè)既有分工，又有合作的審計(jì)整體。尤其是財(cái)政預(yù)算管理改革后，審計(jì)范圍更廣、直接審計(jì)對(duì)象更多，這就需要調(diào)整審計(jì)計(jì)劃管理方式，建立由綜合部門(mén)牽頭、以財(cái)政審計(jì)為主體、各專業(yè)審計(jì)共同參與，既明確分工，又相互配合的審計(jì)組織體系，即建立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與各項(xiàng)專項(xiàng)審計(jì)有機(jī)結(jié)合的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作運(yùn)行機(jī)制，通盤(pán)考慮本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，按照整合財(cái)政審計(jì)資源的要求，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要堅(jiān)持“統(tǒng)一審計(jì)計(jì)劃，統(tǒng)一審計(jì)方案，統(tǒng)一審計(jì)實(shí)施，統(tǒng)一審計(jì)報(bào)告，統(tǒng)一審計(jì)處理”的原則，做到全局一盤(pán)棋，有計(jì)劃、有重點(diǎn)的開(kāi)展工作。

1、加強(qiáng)立項(xiàng)前的調(diào)查研究工作。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃中部門(mén)單位的確定是計(jì)劃工作最重要的內(nèi)容之一。在確立審計(jì)的部門(mén)單位前，加強(qiáng)調(diào)查研究，保證計(jì)劃的科學(xué)性，是完成預(yù)算執(zhí)行審計(jì)任務(wù)的前提條件。因此，在編制審計(jì)計(jì)劃前，可以通過(guò)搜集、研究宏觀經(jīng)濟(jì)信息和決策動(dòng)態(tài)，走訪人大、財(cái)政等有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門(mén)，召開(kāi)專家學(xué)者咨詢會(huì)，網(wǎng)上征求意見(jiàn)等方式，開(kāi)展廣泛的調(diào)查研究。同時(shí)，對(duì)審計(jì)的必要性、項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)、審計(jì)的難度、可能的結(jié)果等進(jìn)行充分的評(píng)估，切實(shí)保證審計(jì)項(xiàng)目的重要性、針對(duì)性和可行性。

2、將預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃的“一上一下”模式改為“二上二下”模式。前面說(shuō)過(guò)，預(yù)算執(zhí)行的計(jì)劃主要是各業(yè)務(wù)處室提出，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)部門(mén)挑選，飯廳局辦公會(huì)審定下達(dá)，實(shí)際上就是“一上一下”，基本上不可能進(jìn)行調(diào)整。為了保證預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的年度審計(jì)重點(diǎn)與長(zhǎng)期審計(jì)重點(diǎn)，可以實(shí)行“二上二下”模式，即：由計(jì)劃管理部門(mén)根據(jù)國(guó)家宏觀政策、根據(jù)前期調(diào)研掌握的情況，提出各業(yè)務(wù)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃草案，交各業(yè)務(wù)部門(mén)討論、論證，各業(yè)務(wù)部門(mén)和組織預(yù)算執(zhí)行審計(jì)部門(mén)結(jié)合本部門(mén)掌握的情況，提出修改意見(jiàn)；計(jì)劃管理部門(mén)結(jié)合上述意見(jiàn)對(duì)計(jì)劃進(jìn)行修改，報(bào)廳局辦公會(huì)審定下達(dá)。

3、有選擇、有重點(diǎn)地將部分與本級(jí)財(cái)政收支有關(guān)的審計(jì)項(xiàng)目納入預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃管理。為了避免其他財(cái)政收支反映的問(wèn)題不夠及時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃中，可有選擇、有重點(diǎn)地將部分與本級(jí)財(cái)政收支有關(guān)的審計(jì)項(xiàng)目納入預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃管理，比如一些重點(diǎn)專項(xiàng)資金、重點(diǎn)企業(yè)等，按照預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃規(guī)定的時(shí)間完成，納入結(jié)果報(bào)告和工作報(bào)告的范圍。這既是調(diào)整預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃管理的需要，也是整合審計(jì)資源的一種方式。