法國大學(xué)治理變革的調(diào)適策略

吳慧平

摘要：自20世紀(jì)90年代以來，法國高等教育改革主要是針對高度集權(quán)的管理體制進(jìn)行一系列的漸進(jìn)性調(diào)適，盡管法國一直推崇政府對整個社會的主導(dǎo)作用，政府干預(yù)教育的傳統(tǒng)根深蒂固，但是面對西方國家高等教育領(lǐng)域治理變革的潮流，尤其是法國國內(nèi)高等教育發(fā)展面臨日漸增多的問題，法國政府也并非固守傳統(tǒng)，而是作出積極回應(yīng)，即以分權(quán)為導(dǎo)向，以市場為手段，進(jìn)行較為漸進(jìn)、穩(wěn)步的高等教育治理改革。

關(guān)鍵詞：治理；調(diào)適；分權(quán)；績效

中圖分類號：G649.3/.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1671-6124(2009)03-0069-03

20世紀(jì)90年代以來，歐美國家的高等教育領(lǐng)域以追求績效和問責(zé)為旨，掀起了一場治理變革的浪潮，試圖構(gòu)建一種注重效率、分權(quán)、責(zé)任、參與的新治理機(jī)制，但在具體的治理模式的設(shè)計和選擇上卻是各有千秋，其治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也是千差萬別。治理是一個較為寬泛的概念，使得學(xué)者對治理作出了多種界定。即便是一直努力推廣這個理念的世界銀行(WorldBank)也是在兩個層次上使用這個概念：一是制度層面的，主張縮小政府規(guī)模，鼓勵公、私機(jī)構(gòu)之間的合作和互動，實(shí)際上就是歸權(quán)于社會。二是技術(shù)層面的，傾向于各種治理工具的運(yùn)用，其中包括實(shí)現(xiàn)法治，改進(jìn)政府管理，提高政府效率。法國基本上是適用技術(shù)層面的治理，將治理視為一種改革手段，致力于在保持社會政治秩序的基礎(chǔ)上更有效地使用各種治理工具來達(dá)致公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具體表現(xiàn)為改革政府的權(quán)力運(yùn)作方式和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換，在公共領(lǐng)域引入市場機(jī)制，削減公共開支，提高管理績效。

一、治理變革的時代背景

自20世紀(jì)90年代以來，法國在高等教育領(lǐng)域就一直推行一種帶有國家主義尾巴的調(diào)適性改革路線，將治理視為一種改革手段，法國之所以選擇一種漸進(jìn)主義調(diào)適風(fēng)格的改革路線，主要還是由于高等教育發(fā)展面臨的傳統(tǒng)掣肘和現(xiàn)實(shí)困境。所謂傳統(tǒng)掣肘是指高度集權(quán)的教育管理體制帶來的各種矛盾和沖突，而現(xiàn)實(shí)困境則是指80年代以來法國高等教育發(fā)展面臨深刻的財政危機(jī)。法國政府對大學(xué)實(shí)施的是中央集權(quán)式的控制和管理，這種集權(quán)式管理體制可以追溯到拿破侖時期，拿破侖建立了高度集權(quán)的帝國大學(xué)制。此后，法國政權(quán)幾經(jīng)沉浮，帝國與共和國交替出現(xiàn)，但是教育管理體制卻沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。直到1968年爆發(fā)的學(xué)生運(yùn)動才對因襲了100多年的高等教育管理體制有所觸動，并促成了《高等教育方向指導(dǎo)法》的頒布，提出以自治、參與、多學(xué)科三原則來引導(dǎo)高等教育的發(fā)展，政府逐步放松對大學(xué)的控制與管理。雖然1968年改革部分地解決了高等教育規(guī)模擴(kuò)張與傳統(tǒng)的管理體制不相容所帶來的一些問題，但是在大學(xué)的辦學(xué)理念、辦學(xué)質(zhì)量、權(quán)力分配等一系列問題上突破不大，致使老問題與新矛盾在新的歷史時期中又顯現(xiàn)出來。另外，70年代中期席卷西方國家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給法國社會帶來極大沖擊，1974-1979年法國經(jīng)歷了一次較長時間的經(jīng)濟(jì)蕭條，經(jīng)濟(jì)的萎縮直接影響了教育的發(fā)展。政府對高教投資的增長速度逐步下降，1964年，法國大學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)為3.2萬法郎，1976年下降為2萬法郎，到1982年僅有8000法郎。不少綜合性大學(xué)連續(xù)數(shù)年在財政上出現(xiàn)龐大赤字，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足致使學(xué)校無力購置新設(shè)備，開設(shè)新學(xué)科，以至于在面對外界需求變化時反應(yīng)遲鈍，從而招致社會各界的指責(zé)與批評。在此種情況下，要求改革的呼聲日益高漲，1981年密特朗領(lǐng)導(dǎo)的社會黨政府上臺后，針對法國高等教育發(fā)展面臨的傳統(tǒng)掣肘和現(xiàn)實(shí)困境，圍繞分權(quán)、質(zhì)量、問責(zé)等問題，展開了全方位的改革。

二、治理變革的實(shí)踐探索

法國高等教育改革主要針對高度集權(quán)的管理體制進(jìn)行的漸進(jìn)性調(diào)適，一方面，政府通過制度分權(quán)來增強(qiáng)國有資金的效率；另一方面，政府推行一種漸進(jìn)的市場路線，增強(qiáng)其適切性與回應(yīng)性。

1、分權(quán)改革舉措

(1)尋求責(zé)任分擔(dān)伙伴20世紀(jì)80年代以來，法國高等教育財政陷入危機(jī)之中，反映高等教育投入的主要指標(biāo)如高教經(jīng)費(fèi)占GNP的比重、高教公共經(jīng)費(fèi)占總公共經(jīng)費(fèi)的比重、按不變價格計算的生均高教公共經(jīng)費(fèi)，多年來均持續(xù)下降，同期大學(xué)生人數(shù)卻在急劇增長。高等教育經(jīng)費(fèi)供不應(yīng)求的矛盾十分突出。如“1970-1979年的10年間，高等教育支出增長了7％，而學(xué)生人數(shù)增加了23％；1980-1985年間。支出增加了12％，而學(xué)生數(shù)增加了21％”。為了緩解財政壓力，政府希望通過制度分權(quán)的形式，尋求責(zé)任分擔(dān)的伙伴。1982年頒布的《權(quán)力下放法案》，拉開了分權(quán)改革的序幕，《法案》對中央政府、地方政府及地方各級政府間的權(quán)限劃分作了明確規(guī)定，構(gòu)建了法國現(xiàn)行的中央與地方關(guān)系的框架。它改變了法國長達(dá)幾百年的中央集權(quán)體制，使法國開始在維護(hù)單一制國家結(jié)構(gòu)的前提下，逐步向分權(quán)管理方向發(fā)展。1983年政府公布了新的權(quán)限分配法，這些法律包括地方分權(quán)的政策措施，作為地方自治體的機(jī)構(gòu)被分為三級：26個區(qū)域、101個省郡、36800個市鎮(zhèn)鄉(xiāng)，各級的教育行政機(jī)構(gòu)也因此重新改組調(diào)整，促進(jìn)權(quán)力的不斷分化。隨著80年代中期《地方計劃總綱》的出臺，地方政府的權(quán)力得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化，“地區(qū)委員會對大學(xué)的投資不斷增加(1989年約為20億法郎)，地區(qū)行政機(jī)關(guān)在發(fā)展某些領(lǐng)域以滿足地區(qū)需要方面扮演著更為活躍的角色。其中之一是由學(xué)區(qū)總長協(xié)調(diào)規(guī)劃地區(qū)內(nèi)所有高校的需求與供應(yīng)，另一個是由市郡長官負(fù)責(zé)起草教育投資計劃的機(jī)構(gòu)?！?/p>

1991年。法國政府制定了20世紀(jì)末高等教育發(fā)展規(guī)劃，即《2000年大學(xué)綱要》明確了國家和地方政府通過合同形式進(jìn)行協(xié)作，主要達(dá)致四個目標(biāo)：1)擴(kuò)大高等學(xué)校招生規(guī)模；2)強(qiáng)化高等教育的適切性；3)高等教育主動參與地區(qū)發(fā)展；4)提升高等教育的國際競爭力。與《綱要》配套的是：“1991～1995年度的投資和校區(qū)建設(shè)計劃。在這個計劃中各地方政府是非常重要的參與者，其參與的模式由國家—地區(qū)協(xié)商制定的契約所規(guī)定，根據(jù)《綱要》的規(guī)劃，1992年法國新建了七所大學(xué)?！?/p>

(2)構(gòu)建行政契約關(guān)系行政契約關(guān)系的建立是法國政府解除管制，賦予大學(xué)以較大自主權(quán)的一種有效途徑，行政契約關(guān)系主要通過國家與大學(xué)簽訂合同來實(shí)現(xiàn)。1984年出臺的《薩瓦里法》指出，大學(xué)還可以接受地方政府的撥款，與企業(yè)、地方和國家簽訂合同?！暗谝粋€與國家簽訂合同的大學(xué)是昂熱大學(xué)(AngcrS University)，1989年12月，根據(jù)項(xiàng)目談判和評估結(jié)果，昂熱大學(xué)與國家通過合同簽訂確立了行政契約關(guān)系?！弊源?，法國所有大學(xué)每4年就項(xiàng)目的選擇、戰(zhàn)略目標(biāo)的確定、財務(wù)預(yù)算框架，與國家進(jìn)行磋商談判，簽訂合同。在實(shí)施合同政策的初期，合同只限于研究領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)分配，1989年，合同政策很快擴(kuò)大到學(xué)校的各個方面，成為高等學(xué)校獲取政府撥款的基本形式與對高等學(xué)校進(jìn)行評估活動的主要依據(jù)。合同的實(shí)施不具備法律效力，通常由國家和大學(xué)定期協(xié)商制定，

“兩者之間，應(yīng)該是一種相互之間的承諾，而不是一種真正的合同?！眹覍Σ粓?zhí)行目標(biāo)合同的高等學(xué)校無法實(shí)行制裁，而是主要通過協(xié)商談判機(jī)制來處理雙方關(guān)系。

雖然1989年法國政府就作出了與大學(xué)簽訂合同，賦予大學(xué)以更大自主權(quán)的決定，但是由于隨后一段時期內(nèi)政府財政困難，而使合同的實(shí)施一再擱淺。直到1994年底為止，法國政府的這一措施還未在公共研究機(jī)構(gòu)得以實(shí)施。1993年9月，法國高等教育與研究部開始在全國范圍內(nèi)組織法國科學(xué)研究重大目標(biāo)咨詢活動，并于1994年6月公開出版了題為《法國研究之報告》的這一咨詢活動的最后報告。法國高等教育與研究部在這份報告中明確提出要在政府與公共研究機(jī)構(gòu)之間實(shí)行合同政策，以加強(qiáng)公共研究工作。1998年，合同政策經(jīng)過修正之后，成為國家與高等教育機(jī)構(gòu)之間重要的溝通方式。合同政策明確了政府對高等學(xué)校的委托關(guān)系，使得高等學(xué)校在一定程度上擺脫了從屬于政府的上下級關(guān)系，從而形成了一種理論上平等的契約關(guān)系。

2、市場理念的推行

(1)調(diào)整課程結(jié)構(gòu)長期以來，由于綜合性大學(xué)的辦學(xué)思想偏于保守，教材更新緩慢，課程設(shè)置落后于實(shí)際需要，教學(xué)上又過分強(qiáng)調(diào)理論，忽視對技術(shù)和實(shí)踐能力的教育，致使培養(yǎng)出來的大學(xué)生不能很好地滿足工業(yè)界和企業(yè)界的實(shí)際需要。在就業(yè)競爭能力方面無法同大學(xué)校和短期技術(shù)學(xué)院的畢業(yè)生相比。為了改變這種狀況，法國政府開始對綜合大學(xué)的教學(xué)內(nèi)容和課程結(jié)構(gòu)作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使之能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。增強(qiáng)學(xué)生的職業(yè)競爭能力。法國大學(xué)的課程調(diào)整大致經(jīng)歷了三個階段：1)70年代開設(shè)高等專業(yè)學(xué)習(xí)文憑課程和職業(yè)碩士課程。1974年，為了滿足市場對高級技術(shù)人才的需求，法國政府在大學(xué)第三階段推出了一類職業(yè)性的高級專業(yè)學(xué)習(xí)文憑課程(DESS)，從而使得第三階段出現(xiàn)了兩類課程并存的局面：一類是職業(yè)性的高級專業(yè)學(xué)習(xí)文憑(DESS)課程；另一類是為科學(xué)研究作準(zhǔn)備的深入學(xué)習(xí)文憑課程(DEA)。2)80年代增設(shè)大學(xué)科技文憑課程，1984年，法國政府開始在大學(xué)第一階段設(shè)置“大學(xué)科技學(xué)習(xí)文憑(DEUST)課程”。大學(xué)科技學(xué)習(xí)文憑不同于大學(xué)普通學(xué)習(xí)文憑，它具備就業(yè)資格，目的是為不能接受長期教育的大學(xué)生提供兩年職業(yè)教育，使學(xué)生獲得職業(yè)專長。此外，1985年在第二階段出現(xiàn)了一種新的文憑課程——新碩士文憑(Magistore)，這個文憑不屬于國家文憑，是學(xué)校文憑，相當(dāng)于大學(xué)校頒發(fā)的工程師文憑。該文憑課程學(xué)習(xí)期限三年，是一種以職業(yè)為主要目的的教育。便于第二階段畢業(yè)生直接進(jìn)入職業(yè)界。3)90年代設(shè)置職業(yè)學(xué)士文憑課程，法國政府為了實(shí)現(xiàn)《博洛尼亞宣言》中對加強(qiáng)高等教育合作與人才交流的承諾，于1999年推出職業(yè)學(xué)士文憑課程，該課程由學(xué)校與企業(yè)聯(lián)合制定，注重理論與實(shí)踐相結(jié)合，目的是培養(yǎng)適應(yīng)勞務(wù)市場需求的人才。

(2)開展校企合作法國的綜合大學(xué)，長期以來一直處于學(xué)校與外部社會不同程度的隔離之中，這種隔離不僅使高等教育本身失去了應(yīng)有的活力，而且也使其難以適應(yīng)科技日益發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會的需要。鑒于此種情況，政府開始調(diào)整綜合大學(xué)的辦學(xué)方向，鼓勵學(xué)校解放思想，打破自我封鎖的束縛。進(jìn)一步面向社會、面向?qū)嶋H，通過提供科技咨詢，簽訂科研合同。承擔(dān)在職培訓(xùn)等方式，及時靈活地滿足工業(yè)界和企業(yè)界的需要，改變綜合大學(xué)的形象。1989年出臺的《法國教育指導(dǎo)法》強(qiáng)調(diào)校企合作的意義及進(jìn)一步加強(qiáng)校企合作的必要性，并指出：“正是在共同使用資金與技術(shù)設(shè)備的情況下，教師與企業(yè)雇員的交流和用于地方發(fā)展的技術(shù)轉(zhuǎn)讓活動才能獲得其全面的效益?！?998年，法國高等教育委員會提交了《構(gòu)建歐洲高等教育模式》的改革方案，對學(xué)校與產(chǎn)業(yè)界的合作提出如下建議：“高等學(xué)校的發(fā)展要適應(yīng)今后的職業(yè)，適應(yīng)企業(yè)精神。職業(yè)生活準(zhǔn)備應(yīng)當(dāng)成為所有高等教育機(jī)構(gòu)教學(xué)計劃的主要方向之一，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)課程與社會需求緊密聯(lián)系?！?/p>

(3)強(qiáng)化質(zhì)量評估漸進(jìn)性的市場化改革路線在解決法國綜合性大學(xué)的適切性問題之后，又將滿足公眾對優(yōu)質(zhì)高等教育需求的回應(yīng)性問題提上了日程。1984年，法國政府為此創(chuàng)建了國家評估委員會來監(jiān)控高等學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量及經(jīng)費(fèi)的合理使用。國家評估委員會由17人的委員會和24人的行政工作人員隊(duì)伍組成，由一位主席領(lǐng)導(dǎo)。評估委員會的委員大多來自學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)(11位委員來自學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu))，還有一部分來自商界(4位委員來自經(jīng)濟(jì)與社會委員會)，另有少量官員充任委員(1位來自國務(wù)院，1位來自國家審計署)。

國家評估委員會負(fù)責(zé)對全國高校和科研機(jī)構(gòu)狀況進(jìn)行調(diào)查和評估，定期向總統(tǒng)提交高等學(xué)校的評估報告并予以公布，為高等教育的改革提供依據(jù)。高等學(xué)校的質(zhì)量評估主要包括兩種形式：自評和他評，自評主要是由被評高校在國家評估委員會的指導(dǎo)幫助下準(zhǔn)備一份自評報告，報告包括分析學(xué)校的優(yōu)劣勢及其未來的發(fā)展前景。他評是指同行間的考察，包括一次實(shí)地訪問，并形成機(jī)密性報告。國家評估委員會再根據(jù)自評報告和專家們提交的他評報告寫成完整詳盡的綜合報告。國家評估委員會每8年(相當(dāng)于兩個合同期)完成一次對所有大學(xué)的評估，在成立后的大約20年來，幾乎對所有大學(xué)都進(jìn)行了1～2次的評估。對大學(xué)的評估大約每年保持在20所左右，主要是第2年需要與政府簽訂合同的大學(xué)。評估結(jié)果通常直接影響合同的簽署和撥款力度，評估委員會對學(xué)校設(shè)計的項(xiàng)目、項(xiàng)目的完成情況以及戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行評估，并著重審查學(xué)校所提供教育的整體性和嚴(yán)密性。因此，評估機(jī)制與合同政策的結(jié)合不僅能為法國的高等教育提供系統(tǒng)的質(zhì)量保證，鞏固和加強(qiáng)公眾對于高等教育所提供服務(wù)的信心，而且還能增強(qiáng)高等學(xué)校的辦學(xué)效益，部分緩解經(jīng)費(fèi)短缺的狀況。

三、結(jié)語

從上述法國大學(xué)治理變革的歷程中，我們也可以窺見，法國作為一個中央集權(quán)管理體制的國家，它仍然注重政府的權(quán)威，只是將治理視為一種改革手段加以推行。因此，相對于治理變革發(fā)源地的英美國家，它不具備盎格魯薩克森國家的全面、系統(tǒng)、激進(jìn)的特點(diǎn)，奉行的是漸進(jìn)主義改革，其改革具有非連續(xù)性、漸進(jìn)性和零碎性的特點(diǎn)，因而影響遠(yuǎn)不如英美激進(jìn)主義改革深遠(yuǎn)。雖然法國大學(xué)的治理變革影響不如英美國家深遠(yuǎn)，但像中國這樣擁有集權(quán)式高等教育管理體制的國家來說，所具有的借鑒意義仍不可小視。因?yàn)橹袊诟叩冉逃l(fā)展上也面臨著與法國相似的問題，如高等教育規(guī)模擴(kuò)張與傳統(tǒng)管理體制的不相容、國家公用經(jīng)費(fèi)短缺和高等教育適切性等問題，都需要我們尋找一種妥善的解決方案。一方面，中國可以借鑒法國大學(xué)治理變革的思路，將治理作為一種改革手段加以推行，比如中國政府可以改變管理高等教育的方式，解除對公立大學(xué)的過度管制，賦予高等教育機(jī)構(gòu)更大的自主權(quán)，同時引進(jìn)市場機(jī)制，增強(qiáng)高等教育的適切性與回應(yīng)性，并引入各種非政府組織和民間組織對高等教育質(zhì)量進(jìn)行評估監(jiān)督，切實(shí)保障問責(zé)與績效。另一方面，我們還需意識到，中國高等教育的發(fā)展實(shí)際上又面臨與法國不一樣的情形，在高等教育管理權(quán)力的分配上，法國與中國存在極大的差異性，法國基本是一種啞鈴式(兩頭大、中間小)的權(quán)力運(yùn)作模式，它的典型特征就是：“一方面存在國家官僚制的強(qiáng)大權(quán)威，另一方面，大學(xué)里學(xué)術(shù)寡頭的力量也較為強(qiáng)勢?！睆亩鴮?dǎo)致中間層次(大學(xué))的權(quán)威最弱，行政人員只負(fù)責(zé)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的管理，在戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)費(fèi)分配方面沒有多少決定權(quán)。因此，法國大學(xué)治理變革的著眼點(diǎn)主要在于從頂層和底層兩端共同著力將權(quán)力和職能向中間層面的大學(xué)逐步聚集。而中國則是一種倒金字塔的權(quán)力運(yùn)行模式，權(quán)力主要集中于頂層的中央政府，作為中間層面的大學(xué)和底層的學(xué)術(shù)人員權(quán)力都比較有限。因此中國大學(xué)治理變革的關(guān)鍵點(diǎn)是權(quán)力的直線型分流，不僅是頂層的權(quán)力與職能要分散給中間層面的高等學(xué)校。而且還要保證底部的學(xué)術(shù)人員擁有參與學(xué)校管理的權(quán)力。