淺談我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度

沈碧清

摘要:按照我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度,行政訴訟是不適用調(diào)解的。然而,在行政審判實(shí)踐中,"調(diào)解"已經(jīng)普遍存在,行政訴訟調(diào)解制度的存在具有現(xiàn)實(shí)的必要性。但由于其帶有公法性質(zhì),行政機(jī)關(guān)的"處分權(quán)"畢竟有限,并且需要具備一定的條件,因此,有必要對(duì)我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的適用范圍加以界定。

關(guān)鍵詞:行政訴訟 調(diào)解 必要性 適用范圍

一、行政訴訟調(diào)解的概念

訴訟調(diào)解,又稱法院調(diào)解,是指在訴訟過程中雙方(或多方)當(dāng)事人在人民法院審判人員的主持和協(xié)調(diào)下,自愿平等協(xié)商,從而解決糾紛的活動(dòng)。調(diào)解制度可以從廣義和狹義兩個(gè)角度來理解。狹義的調(diào)解制度僅指立法上有關(guān)法院調(diào)解的規(guī)定;廣義的調(diào)解制度指的是立法上有關(guān)法院調(diào)解的規(guī)定及與此相應(yīng)的、在訴訟實(shí)踐中形成并確定的調(diào)解方式。本文所論述的訴訟調(diào)解制度指的是廣義的訴訟調(diào)解制度。行政訴訟調(diào)解,是指在行政訴訟過程中,行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下,以行政法上的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商,形成合意,從而終結(jié)訴訟程序的活動(dòng)。按照國(guó)外通說,行政訴訟調(diào)解兼具雙重性質(zhì),既是一種訴訟行為,又是一種公法契約。作為訴訟行為,它是行政訴訟程序的有機(jī)組成部分;作為公法契約,它是行政機(jī)關(guān)以公法上的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容與行政相對(duì)人達(dá)成的合意。

二、我國(guó)規(guī)定行政訴訟調(diào)解制度的必要性

我國(guó)行政法因強(qiáng)調(diào)“公權(quán)力不可處分”而在實(shí)定法上明確禁止對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解。我國(guó)《行政訴訟法》第50條規(guī)定:“人民法院審查行政案件,不適用調(diào)解?！贝_切地說,我國(guó)是沒有行政訴訟調(diào)解制度的。盡管實(shí)定法上嚴(yán)禁行政案件適用調(diào)解,但調(diào)解畢竟是我國(guó)的一項(xiàng)優(yōu)良司法傳統(tǒng),號(hào)稱“東方經(jīng)驗(yàn)”,加之行政訴訟本身脫胎于民事訴訟,于是行政訴訟適用調(diào)解便成了行政審判實(shí)踐中一個(gè)“公開的秘密”。法官在審判過程中,經(jīng)過反復(fù)調(diào)解,建議可能敗訴的行政機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為或者對(duì)原告給予一定的賠償或承諾,以促使原告申請(qǐng)撤訴。法官的這種做法,實(shí)際上就是調(diào)解,既能規(guī)避法律又能自圓其說,其常被稱之為“協(xié)調(diào)”、“協(xié)商”、“庭外做工作”等。筆者認(rèn)為,與其讓這種變相的調(diào)解成為規(guī)避法律的工具,不如從制度上對(duì)其進(jìn)行規(guī)范,使其成為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利,促進(jìn)行政主體依法行政的重要形式。

然而,由于沒有實(shí)定法上的依據(jù),行政訴訟調(diào)解顯得有些過于隨意,并使之異化成為某些法官手中的權(quán)力。法官發(fā)現(xiàn)行政行為違法,怕行政機(jī)關(guān)敗訴而“影響關(guān)系”,主動(dòng)找行政機(jī)關(guān)“交換意見”,建議行政機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為,以促使原告申請(qǐng)撤訴,有些法官還配合被告做原告撤訴的動(dòng)員工作。這種無原則調(diào)解及非自愿性調(diào)解最直接的表現(xiàn)和結(jié)果就是多年來撤訴率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。①現(xiàn)實(shí)中存在的大量撤訴現(xiàn)象,尤其是非正常情形的撤訴也迫使人們不得不重新審視行政訴訟調(diào)解制度。

三、我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度適用范圍的界定

在我國(guó),行政訴訟調(diào)解制度的存在具有現(xiàn)實(shí)的必要性。但由于其帶有公法性質(zhì),行政機(jī)關(guān)的“處分權(quán)”畢竟有限,并且需要具備一定的條件,因此,有必要對(duì)我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的適用范圍加以界定。

(一)可進(jìn)行調(diào)解的行政案件

筆者參考行政審判的實(shí)踐,認(rèn)為以下幾種情形在行政訴訟中可進(jìn)行調(diào)解。這幾種情形具有一定的典型性,但并不包含可進(jìn)行調(diào)解的全部情形。

第一,行政行為有違法或者不當(dāng),被告得自行變更或者撤銷原行政行為的情形。法院經(jīng)過對(duì)案件的審理,認(rèn)為行政行為在程序上或?qū)嶓w上有瑕疵,可以建議被告變更或撤銷原瑕疵行政行為。如果瑕疵行政行為已經(jīng)給原告造成了損失,調(diào)解還應(yīng)涉及被告對(duì)原告的賠償問題。對(duì)于這類案件,法院的調(diào)解必須尊重行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán),因?yàn)樾姓袨榈淖鞒?、變更以及撤銷都屬于公權(quán)力的行使,具有一定的嚴(yán)肅性,其變更或撤銷必須經(jīng)過法定的程序,不能過于隨意。

第二,行政行為屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍。行政機(jī)關(guān)所要解決的是多種多樣、千變?nèi)f化的矛盾和沖突,立法者不可能對(duì)現(xiàn)實(shí)情況予以充分的預(yù)見,為更好地實(shí)現(xiàn)行政行為的目的,法律賦予行政機(jī)關(guān)相當(dāng)?shù)牟昧靠臻g。但是很多情況下,行政行為屬于合法但不合理的情形。對(duì)此,最高法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條(二)項(xiàng)規(guī)定,對(duì)于合法但存在合理性問題的行政行為,法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。該規(guī)定實(shí)際上為行政機(jī)關(guān)在判決后行使自由裁量權(quán)、變更不合理行政決定創(chuàng)造了條件。在訴訟程序中對(duì)這類案件進(jìn)行調(diào)解,使行政機(jī)關(guān)改變不合理的行政行為,不僅不會(huì)致其放棄或?yàn)E用法定職權(quán),相反會(huì)使行政行為更加符合立法原意。

第三,行政裁決行為。行政裁決是指依法由行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán),對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查,并作出裁決的行政行為。②行政裁決行為的目的是解決民事爭(zhēng)議,現(xiàn)實(shí)中這種行為是很多見的。如行政機(jī)關(guān)在涉及拆遷、環(huán)保等事項(xiàng)中的裁決行為。行政裁決訴訟案件一般存在三方關(guān)系人,即原民事爭(zhēng)議的雙方和作出裁決的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)在裁決過程中對(duì)原民事爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了處理。在行政訴訟過程中,若民事爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人變更其主張甚至放棄其民事權(quán)利,則以行政機(jī)關(guān)為被告的行政案件就有了進(jìn)行調(diào)解的基礎(chǔ)。

第四,行政合同行為。行政合同是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的,與行政相對(duì)一方就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。③行政合同既具有行政性(其目的是為了實(shí)現(xiàn)行政職能),又具有合意性(需行政主體與行政相對(duì)方協(xié)商一致)。與一般的行政行為不同,行政合同的相對(duì)方對(duì)是否訂立合同及合同的內(nèi)容有一定的選擇權(quán)。行政合同訂立后,相對(duì)方可以對(duì)合同的內(nèi)容提出修正的建議,行政機(jī)關(guān)也可以作出一定的讓步。因此,對(duì)因行政合同引起的爭(zhēng)議,法院在訴訟過程中可進(jìn)行調(diào)解。

第五,不履行法定職責(zé)的行政行為。行政機(jī)關(guān)依法享有一定的行政職權(quán),同時(shí)也應(yīng)履行相應(yīng)的法定職責(zé)。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)不履行其法定職責(zé)的情形常常表現(xiàn)為行政相對(duì)方向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng),行政機(jī)關(guān)卻拒絕或拖延履行。相對(duì)方如果起訴,其訴訟請(qǐng)求必然是請(qǐng)求法院判令被告行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)。法院通過審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)而未履行的,按照現(xiàn)行法律的規(guī)定,只能判決其履行職責(zé)。但是訴訟程序既耗時(shí)間又耗精力,而且相對(duì)方的最終目的并不是在法院勝訴,而是通過行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)獲益。所以在該類行政案件中,法院可以通過調(diào)解促使行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)履行其職責(zé),就滿足了原告的訴訟請(qǐng)求,繼續(xù)審理案件也就沒有意義了。

(二)不能夠調(diào)解的行政案件

第一,違反法律,損害國(guó)家利益、社會(huì)利益及第三人利益的案件。對(duì)行政案件進(jìn)行調(diào)解的前提是不違反法律,不損害國(guó)家利益、社會(huì)利益及第三人利益,違反這個(gè)前提條件的調(diào)解協(xié)議是無效協(xié)議。

第二,行政行為受法律羈束的案件。如果法律規(guī)則明確具體地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出行政行為的條件、范圍、方式、幅度等,無論在實(shí)體上還是在程序上,在認(rèn)定事實(shí)上還是在適用法律上行政機(jī)關(guān)都沒有選擇權(quán),必須嚴(yán)格按照規(guī)則行為,那么就不存在調(diào)解適用的余地。

第三,無效行政行為案件。對(duì)于因法律、法規(guī)明顯規(guī)定“無效”、“不能成立”、“相對(duì)人有權(quán)拒絕”等的具體行政行為提起的訴訟,法院不得進(jìn)行調(diào)解。目前,我國(guó)法律尚未從總體上對(duì)無效行政行為作出明確界定,但是一些單行法律法規(guī)已經(jīng)有所涉及,如《土地管理法》第78條、《行政處罰法》第3條的規(guī)定等

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