非政府組織參與公共危機治理:現(xiàn)狀困因與優(yōu)化理路

楊娟娟

(桂林理工大學 人文社會科學學院,廣西 桂林 541004)

中圖分類號:D632.9 文獻標識碼:A文章編號:1673-0992(2009)12-029-02

摘要:當前快速發(fā)展的中國正處于經濟、社會的全面轉型期,各種公共危機事件頻發(fā)需要非政府組織積極參與。鑒于我國非政府組織參與公共危機治理存在參與的廣度、深度和連續(xù)性不足,文章提出了解決對策。

關鍵詞:危機治理;非政府組織;優(yōu)化理路

一、問題的提出

人類社會從有文明記載的歷史到現(xiàn)在,隨時可以看到危機的影子。進入21世紀以來,公共危機頻頻發(fā)生,嚴重影響著人類生存和社會穩(wěn)定,如何有效應對危機,已成為世界各國政府需要共同面對的難題。正處在經濟、社會轉型時期的中國更是任務深重。近年來,南方特大冰雪災害、拉薩3·14打砸搶燒事件、膠濟鐵路列車相撞事件、手足口病、貴州甕安6·28事件、云南孟連7·19事件、四川汶川地震、甲型流感的蔓延、烏魯木齊75事件等突發(fā)公共危機事件。在危機從“非常態(tài)”到“常態(tài)”的蛻變過程中,如何有效治理公共危機,成為構建社會主義和諧社會的重要議題。為了不斷化解意料之外的問題,新的制度、機制和方案紛紛走向公共管理的前臺。非政府組織作為公民社會的重要組織實體參與公共危機治理無疑是一種新的有效的機制,具有深刻的治道變革意義。

二、中國非政府組織參與公共危機治理的問題與困因分析

(一)非政府組織參與公共危機治理的廣度不廣

根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》,我國目前的公共危機可以分為四類:第一類是自然災害;第二類是事故災害。事故災害主要是指工礦商貿等企業(yè)的各類安全事故,交通運輸事故,公共設施和設備事故,環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等這種事故;第三類是社會安全事件,包括恐怖襲擊事件,經濟安全事件和涉外突發(fā)事件等;第四類是公共衛(wèi)生事件,主要是指傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食品安全和職業(yè)危害,動物疫情,以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。

隨著我國經濟的快速發(fā)展和改革的不斷深化,各種公共危機事件的爆發(fā)日益頻繁,但作為社會治理框架主體的非政府組織,在治理公共危機方面參與的廣度極其有限,主要集中于自然風險的災難。與此同時,大量的社會安全事件、公共衛(wèi)生事件以及事故災害的治理,特別是這些公共危機造成的相關社會群體的心理恢復等救助方面,卻鮮見非政府組織活動的身影。

(二)非政府組織參與公共危機治理的深度不深

現(xiàn)代政府危機治理是一個完整的過程,包含不同的階段,是一種全面的危機管理。如一般意義上可以將危機治理分為預防、應對和恢復三個階段;又如羅伯特·希斯提出的危機管理4R模型——減少(Reduction)、準備(Readiness)、反應(Response)、恢復(Recovery)等。

與此相對應,從參與的深度來看,中國的非政府組織參與公共危機活動,目前主要局限于“危機處理”,而非完整意義上的危機治理?！耙糟氪ǖ卣馂槔?陳光標先生率領中國首支自發(fā)抗震救災隊伍,由六十臺挖掘機等大型工程機械組成的搶險突擊隊抵達綿陽、北川一帶,展開了大規(guī)模救災行動。此外,南都基金也十分活躍。中國的普通家庭、教會也以各種方式活躍在災難的救援過程當中。從一定程度上說,這在公共危機治理方面無疑具有治道變革意義。但無論是震前對相關問題的研究,還是自救互救常識的發(fā)布和普及,還是震后災區(qū)民眾的心理康復等方面,與發(fā)達國家的非政府組織參與危機治理活動還有相當距離;相對于完整意義上的危機治理也凸顯出中國非政府組織參與公共危機治理的深度不足。

(三)非政府組織參與危機治理的非連續(xù)性

非政府組織參與公共危機治理的現(xiàn)狀還突出表現(xiàn)在其參與行為的非連續(xù)性。如2003年SARS席卷中國,除了中國紅十字會總會、中華慈善總會經國務院批準統(tǒng)一接受、發(fā)放非典捐贈物資以外,各種草根非政府組織開始顯出身影,例如“協(xié)作者”面對300萬外來農民工緊急啟動的“北京外來工預防非典型肺炎暨減災能力建設”,“北京惠澤人咨詢服務中心”緊急策劃推出的分別針對醫(yī)護人員和患者方面的“黃絲帶行動”與“天使家園熱線”,北京紅楓婦女熱線、進城務工熱線和殘疾人熱線、青春熱線等社會公益熱線與北大、清華、北理工、北林大等9家機構聯(lián)合開通的“非典心理援助熱線”。其中許多NGO都是在非典期間才成立不久的。而在2008年年初大雪冰凍封路的情況下,民眾卻極少有組織地向被困在火車站、高速公路、列車上的同胞提供救助;也鮮見社區(qū)組織、志愿者組織、慈善組織等非政府組織和其他社會力量在除雪、救助群眾、籌集運輸物資、給受困群眾提供心理咨詢等方面發(fā)揮作用。由此可見,中國的非政府組織參與公共危機治理活動在很大程度上是相應政府的號召,缺乏連續(xù)性和主動積極參與公共危機活動的“內在驅動力”。

三、完善我國非政府組織參與公共危機治理的理路

(一)轉變政府治理理念

“危機管理”的最高境界是,在危機還處于潛伏期時,發(fā)現(xiàn)潛在威脅,從而在真正的危機出現(xiàn)之前就已經消除危機。最高境界的危機管理,除了需要政府正確高效的指揮外,社會力量尤其是非政府組織的積極、廣泛參與也必不可少。在重大危機面前,非政府組織作為一種社會自治機制,在應對突發(fā)公共事件中具有獨特的優(yōu)勢和作用。因此,政府要轉變治理理念,將工作重心由“權力”轉向“責任”,由“管制”轉向“服務”,即權力回歸社會和非政府組織,完善公共危機的治理結構,整合政府與非政府組織的資源和力量,加強兩者之間的溝通與合作,協(xié)同治理公共危機。

(二)扶植和健全非政府組織

在非政府組織發(fā)育還不成熟、社會管理水平還比較落后的情況下,政府要扶持、幫助非政府組織提高管理社會公共事務的責任和能力。首先,政府應改善非政府組織發(fā)展的制度環(huán)境,以促進社會的自我發(fā)展。其次,提高非政府組織的專業(yè)化水平。近年來我國非政府組織在數(shù)量上增長較快,但專業(yè)化的非政府組織在中國還比較少。為此,政府需要不斷扶植專業(yè)化的非政府組織,以使得其在公共危機治理中能更好的發(fā)揮作用。

(三)構建非政府組織參與全面危機治理的制度化渠道

在明確非政府組織參與公共危機治理的責任主體地位后,構建其全方位、多維度參與公共危機治理的制度化渠道就邏輯的成為題中應有之義。

首先,構建非政府組織參與危機預防的制度化渠道。充分發(fā)揮非政府組織在危機預防信息收集方面的作用。非政府組織是危機隱患的發(fā)現(xiàn)者和預防者。非政府組織的中介地位使得它們上接政府,下聯(lián)基層群眾,這種“橋梁”角色使其能夠便捷、迅速地發(fā)現(xiàn)危機的根源和苗頭,并及時制止。這緣于非政府組織對于特定公共危機的產生有著更加敏銳、前瞻性的洞察力,可見,作為危機環(huán)境的第一線當事人,非政府組織在信息的收集、信息傳遞與及時決策等方面具有明顯優(yōu)勢,能夠通過各種信息渠道及時地反映危機信息,以協(xié)助政府相關部門作出決策,為危機管理系統(tǒng)中信息傳遞架設另一座橋梁,起到防患于未然的作用。

其次,鼓勵非政府組織積極參與危機應對。從治理危機角度來講,政府是主導,它可以通過國家強制力和行政組織資源迅速高效應對危機;從管理社會角度來講,社會組織尤其是非政府組織是主力,它直接地了解社會成員的具體需求和具體利益,并通過非官方的力量動員和社會資源,從事政府無力顧及的一些公共服務。自然災害發(fā)生后,對災民的援助僅僅靠政府的力量是遠遠不夠的,要有效整合社會的各種資源,而非政府組織在這其中由于其組織性、專業(yè)性等優(yōu)勢就迅速脫穎而出,為災區(qū)人民提供各種專業(yè)上的幫助和資金上的支持

再次,鼓勵非政府組織參與危機恢復期災區(qū)重建和災民的心理康復。在救災的同時,災后重建的問題逐漸提上日程。災后重建是一個社會重建的過程,公民和NGO在其中的參與,直接構成重建社會的一部分。在災后重建和災民心理康復方面,非政府組織的優(yōu)勢體現(xiàn)為:第一,相比政府,其工作細致專業(yè),包括心理救助、學校重建、孤兒撫養(yǎng)、個案關懷、家庭回歸、社區(qū)建設、文化恢復、志愿者和社會工作發(fā)展等方面;第二,自治參與,通過公民參與、志愿者組織,非政府組織往往可以保持社會資源的持續(xù)動員,并形成自我組織、互助服務的社區(qū)發(fā)展模式。

最后,建立非政府組織危機治理評估學習機制。我國政府的危機管理過程中經常犯的錯誤就是虎頭蛇尾,重危機管理過程輕危機管理后的經驗總結。公共危機管理中的評估學習機制對改進危機管理的績效,提高政府危機管理的能力具有重要的意義。但是這一機制目前還沒有引起我國政府的足夠重視。我們應該重視并鼓勵非政府組組織通過對政府危機治理行為的有效監(jiān)督,總結危機治理的經驗和不足,為今后類似災害的防治做出努力。

(四)建立健全非政府組織自律和問責機制

首先,非政府組織依法應向社會公眾公開其財務、活動、管理等方面的信息。非政府組織由于其民間性和非營利性,與政府和企業(yè)的財務制度有著許多不同之處,如利潤計算、報表項目、評價標準等,因而建立非政府組織獨立的財務和審計制度,是對其實行監(jiān)督管理的前提。

其次,獎勵優(yōu)秀的非政府組織的同時,要查處社會組織違法行為和非法社會組織,并依法實施問責,確保非營利性,提高公信力。2002年著名的官辦NGO中國青少年發(fā)展基金會和著名的民辦NGO“麗江媽媽聯(lián)誼會”同時受到媒體指責。由此可見,僅僅依靠非政府組織的自律機制是無法保證非政府組織的有序運作,政府應當對于在危機治理中表現(xiàn)卓越的非政府組織給予一定的獎勵,以激勵非政府組織更積極廣泛的參與危機治理;同時,加強制度和法律約束,打擊違法犯罪的非政府組織。

綜上所述,政府與非政府組織互補的治理職能,需要政府與非政府組織在參與公共危機治理上相互協(xié)同。為完善我國非政府組織參與公共危機治理,政府要轉變治理理念,完善法律制度框架,為非政府組織健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境;同時積極扶植非政府組織的發(fā)展,構建非政府組織參與全面危機治理的制度化渠道;此外,要建立和健全非政府組織自律和問責機制,規(guī)范非政府組織參與公共危機治理行為。?

參考文獻:

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