論北宋治河的體制

郭志安

關(guān)鍵詞: 北宋;河道;治理;體制完備

摘 要: 北宋時期,在河道治理的頻繁開展中,從地方治河情況的及時上報制,到治水官員的嚴格選任制、河堤歲修制與巡護制的實施,都有利于治河活動的順利開展和中央監(jiān)控的良好運行。而治河技術(shù)的創(chuàng)新與傳統(tǒng)河堤植樹等經(jīng)驗的利用,也成為北宋河道治理中的重要組成部分。較之前代,北宋河道治理體制已發(fā)展到一個較高的水平,總體上逐步趨于完備。

中圖分類號: K244

文獻標識碼: A

文章編號: 10012435(2009)05060205

Administrative System of Yellow River in Northern Song Dynasty

GUO Zhian (Department of History, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

Key words: the Northern Song Dynasty; stream way; administration; system perfection

Abstract: In the period of the Northern Song Dynasty, it is good for administrating Yellow River successfully andgovernments supervision that the local government sent in the information promptly, the system of choosing the officials was serious, growing trees in the bank, patrolling and protecting was practiced yearly. And the innovation of the administering Yellow River skill and the traditional experience of growing the trees in the banks are an important part of administering Yellow River. Compared with former dynasties, the system of administering Yellow River has developed to a comparatively high level, and gradually to the perfection.

北宋時期,黃河諸水的決溢頻繁發(fā)生,時興河役。在長期河道治理活動中,宋廷對河政的管理自多方面加以完備,逐漸建立起河情上報制、治河官員選任制與河堤歲修制、巡護制,加強了對河道治理的監(jiān)控與管理。加之諸多治河技術(shù)的創(chuàng)新與應用、生態(tài)護堤制度的確立與實施,共同推動了北宋河道治理的順利發(fā)展。本文在學界已有研究成果的基礎上,

日本學者吉岡義信《宋代黃河史研究》一書,對北宋黃河治理中河堤的修筑、河役的征發(fā)、治河機構(gòu)的設置諸方面進行了深入探討(日本株式會社御茶の水書房,1978年版);李華瑞《北宋黃河決溢與治理》一文,則從北宋治河管理機制、治河技術(shù)、治河工程與經(jīng)費等方面做了深入探討(載《澶淵之盟新論》,上海人民出版社2007年版)。對北宋河道治理的體制做進一步探討。

一、河情上報制與精擇水官

為及時掌握河情和調(diào)整相關(guān)治河部署,宋廷一般要求治河官員將修治決口等情況迅捷地報呈朝廷,對違反這一規(guī)定的官員則要給予程度不同的懲罰。如早在開寶四年(971),黃河決口于澶州,向東匯于鄆州、濮州,宋太祖即“怒官吏不時上言,遣使按鞫”,知澶州杜審肇當日即被免職,通判姚恕更是“坐法誅,投其尸于河”。[1]273透過這一事件可以看出,宋廷對河情上報延誤的懲罰是頗為嚴厲的。而天圣五年(1027),鑒于此前滑州黃河決口一直未能順利堵塞,朝廷要求“轉(zhuǎn)運使五日一奏河事”,[2]2266明確規(guī)定了地方治河官員的河情上報職責。此類河情上報的規(guī)定,在北宋河政的發(fā)展中得以連貫性實施,宋廷也不時對違反者予以監(jiān)察和嚴責。如熙寧七年(1074),針對當年某些治河官員未能及時上報水災的情況,朝廷即命都水監(jiān)官員展開調(diào)查,“詰官吏不以水災聞者”。[2]2284但總體而言,從宋初直到熙豐年間,河情上報尚未正式作為一種制度被確立下來。直到紹圣二年(1095),朝廷明確規(guī)定:“沿黃河州軍,河防決溢,并即申奏”,[2]2308由此標志著河情上報制的最終正式確立。作為治河制度規(guī)定中的一部分,它對地方治河官員認真履行治河職責無疑發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。

此外,落實到治河活動中,治河官員素質(zhì)的優(yōu)劣也是關(guān)系治河成效的重要方面之一。從宋廷的角度來講,對治河官員的選任也有著較為嚴格的標準,注意選拔和任用一些確實具備治水之才的官員。如太祖朝在興修惠民河、五丈河的過程中,陳承昭因其“江南人,諳水利”[3]51而受命督導河役,最終圓滿完成了工程的修建。太平興國七年(982),黃河水暴漲、鄆州城即將淹沒之際,劉吉因其明習水事而被派往鄆州前去救護,他“率丁夫疊埽于張秋,堨(黃河水回北流入平陰)”,[1]523最終成功保住了鄆州城。到太平興國九年(984),在滑州黃河決口塞而復決的情況下,朝廷選換治河官員,劉吉再次以“有膽勇,不畏強御,明習河堤利害”[4]33而被選任。其他如張君平、胡令儀、趙昌言、馮勤威、李仲昌、程昉等人,都曾因精于治水而被委以重任。對精于治河的官員,為充分發(fā)揮其才能,宋廷有時也以再任的方式使他們擔任治河要職。如同勾當汴口李宗善因其“明習水事”,即于熙寧四年(1071)被宋廷“增秩再任”。[1]5329反之,對于一些不習水事的官員,宋廷則往往迅速將其撤換。政和五年(1115),冀州棗強埽決口之時,鑒于知冀州辛昌宗“不諳河事”,[2]2313宋廷迅速改命熟悉治水事宜的王仲元。同時,為保障治河官員隊伍的整體水平,在治河官員的選任方式上,宋廷也逐步加以改進。如元豐三年(1080),權(quán)知都水監(jiān)主簿公事李士良針對當時黃河官員設置中的弊端指出,現(xiàn)有大小使臣一百六十余人,“并委監(jiān)丞已上奉舉,其所舉未必習知水事”,[5]7548因而建議廢除各河埽的舉官之權(quán),改由審官西院、三班院選差。這一建議,獲得朝廷的認可而得以推行開來。諸如此類做法,對保障治河官員整體素質(zhì)的提高是大有裨益的。

二、河堤歲修制與巡護制

北宋時期,黃河之患“終宋之世,迄無寧歲”,[6]71宋廷對黃河的修治也就時有開展。乾德五年(967),鑒于黃河頻繁決溢,宋太祖遣使征發(fā)開封周邊各縣丁夫數(shù)萬人修治黃河大堤,“自是歲以為常,皆用正月首事,季春而畢”,[1]186即從這時開始,黃河的歲修制被正式確立下來。而為督促治河官員盡心于河堤修護,宋廷還明確規(guī)定,治河官員不修堤防或修護不及時,“主司杖七十。毀壞人家,漂失財物者,坐贓論,減五等”,[7]488可見對河堤修護失職過失的懲處是頗為嚴厲的。在對汴河的修治中,歲修制也得以較好的實施。早在北宋初期,宋廷時常征發(fā)開封周圍三十余縣丁夫每年修浚一次汴河,從而有效地減輕了汴河的淤積。對此,沈括在其《夢溪筆談》中有較為詳細的記載:“汴河舊底有石板、石人,以記其地里。每歲興夫開導,至石板、石人以為則?！钡?汴河的這種歲修制到大中祥符年間開始遭到破壞,當時閤門祗候使臣謝德權(quán)在總領京畿溝洫修治中,將修治汴河的河夫移作他用,“自而后三歲一?！?。這種局面進一步發(fā)展的后果,就是導致汴河在長達二十年間未加修浚,“歲歲堙澱”,[8]210汴河的歲修制至此遭到嚴重破壞。隨著汴河河政的衰敗,宋廷對汴河的修治就由原來的歲修制轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭迥暌豢！?。[9]1397到天圣四年(1026)時,張君平等人也曾將修治汴河的河夫移作他用,對汴河卻“不復開導”。[10]196直到皇祐三年(1051),在汴河出現(xiàn)河水干涸而無法通漕的嚴重情況下,朝廷責令河渠司自河口起對汴河河床加以疏浚,自此 “每歲一開濬之”,[1]4110即重新恢復了對汴河的歲修制。到嘉祐二年(1057),在三司使張方平的建議下,鑒于此時汴河已“致茲淤塞,有妨通漕”,朝廷責令三司督導地方官員對通行漕運的河道,“檢計的確功料,來春盡功開淘……勿令稍有阻滯”。[5]5597這說明,汴河歲修制的執(zhí)行雖時有中斷,但在總體上畢竟能夠得以推行。直到徽宗年間,對汴河的修治仍能做到“稍堙則浚之”。[2]2334

在河堤修治中,為加強對河道的日常守護,宋廷制定了較為嚴格的河堤巡護制度,并逐步加以完善。如開寶五年(972),宋廷即命開封等十七州府各設河堤判官一名,“以本州通判充;如通判缺員,即以本州判官充”,[2]22572258進一步完備了黃河沿岸治水官員的設置。為保障河堤守護的正常運行,在治水官員空缺時,宋廷也會迅速加以補齊,并要求水官專司護河,“無得差出”,[1]1019明確其護堤職責。而在日常的河堤巡視方面,宋廷的要求也逐步趨于嚴格。如淳化二年(991),宋廷規(guī)定各州河堤使等官員“經(jīng)度行視河堤,勿致壞隳,違者當寘于法”。[2]2259咸平六年(1003),朝廷令沿黃河、汴河知州、通判每兩個月各巡視河堤一次,到景德二年(1005)時即調(diào)整為每月一次,并要求沿河縣令、主簿“更互出視堤防”。同時,轉(zhuǎn)運使也負有重要的巡視河堤之責,如天圣四年(1026),朝廷即要求天臺埽以下州軍逐路轉(zhuǎn)運使“往來檢舉,如有合行修貼固護逐處,立便施行”,并嚴申“小有疏虞,重行朝典”。[5]75337537到慶歷六年(1046),宋廷還明令規(guī)定,黃河護埽官吏“如經(jīng)大水抹岸”,[1]3847任滿時將被改任遠地官,以此作為對其護堤失職的懲罰。除了這些對河流沿岸官員巡視河堤的制度規(guī)定外,與之相適應,宋廷還時常以中央遣使的形式對地方河堤防護情況加以檢視。大中祥符元年(1008),宋廷下令“今后入內(nèi)內(nèi)侍省更互逐年差使臣巡黃河堤”,[1]1539將朝廷遣官巡視、檢查河堤的防護作為一種制度加以確立。從宋廷這種河堤巡視體系的建設來看,由地方官員及中央使者一道,共同構(gòu)建起一套完備的河堤巡護機制,其各項措施逐步趨于嚴密,這無疑在北宋河道治理中發(fā)揮了重要作用。同時,在河堤維護方面,宋廷對民眾也制定相關(guān)的法律,如明令“故決堤防者,徒三年”;[7]488元符三年(1100),在中書省的建議下,宋廷還恢復了元祐時的做法,“故盜決河堤堰,不以赦降原減”,[11]1497可見其對人為破壞堤防行為的懲處也是極為嚴厲的。

在北宋河堤巡護制度的實施中,針對不同的情況,宋廷相應制定了一系列治水官員獎懲和考核的辦法。治河官員不僅在任期內(nèi)要盡職于河堤的守護,在任滿而改官之時,其前提條件之一即是要保證轄區(qū)內(nèi)河流的安穩(wěn)。咸平、景德年間,宋廷曾多次明確規(guī)定,沿黃河州軍長吏、通判等官員在任滿之時,“候水落乃得代還”。如能做到河流安好無虞,沿河知州、通判、令佐、巡檢河堤埽岸使臣等官員在任滿離職時都可獲得酬獎。如大中祥符元年(1008),宋廷規(guī)定黃河沿岸的知州、知軍、通判、令佐等官員,在其三年的任期內(nèi),如能完好地修護堤埽,任滿改官時即“免短使依例磨勘,與家便差遣,令佐亦放選注家便官”,即治河官員能否順利改任與其治河成效的優(yōu)劣直接相關(guān)。到大中祥符九年(1016),宋廷在此基礎上進一步做出更為詳盡的考核方法,要求黃河令佐在三年一任中,二年在本縣、一年在外縣輔佐河堤、埽岸的修護,如均能修護牢固,“只免選注合入官,即不注家便”。[5]75337535崇寧時期,宋廷曾專門制定黃河安流官員推賞之法,這一法令在政和年間繼續(xù)推行,并規(guī)定“經(jīng)大河安流年分三次,都水監(jiān)官轉(zhuǎn)一次,工部官減三年磨勘;經(jīng)一(按:應為‘二)次,都水監(jiān)官減三年磨勘,工部官減二年;經(jīng)一次,都水監(jiān)官減二年磨勘,工部官減一年磨勘”。[5]7558

三、治河技術(shù)的創(chuàng)新與經(jīng)驗應用

在治河技術(shù)方面,北宋時期也多有創(chuàng)新。在北宋河政的實踐中,除了修筑埽岸、開渠分水、濬川杷的使用等方面外,也逐漸出現(xiàn)了其他技術(shù)創(chuàng)新。如知滑州陳堯佐在救治黃河天臺埽的過程中,“就鑿橫木,下垂木數(shù)條,置水旁以護岸,謂之‘木龍”,[2]2264對扭轉(zhuǎn)天臺埽屢治屢決的局面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。而在黃河曹村決口時,轉(zhuǎn)運使王居卿所獻橫埽之法對堵塞決口也發(fā)揮了重要作用,蔡確也提議在橫埽之法驗定效果后令都水監(jiān)予以推廣。[1]7184由此可見,王居卿所創(chuàng)橫埽之法很可能被宋廷作為治河施工中的一種范例、一種參考模式而加以確立。謝德權(quán)在修治汴河的過程中,以錐試法檢驗歲筑之堤是否牢固,“為大錐以試筑堤之虛實,或引錐可入者,即坐所轄官吏,多被譴免者”。[2]10166為配合堤防的修治與河埽的建設,在水文觀測中,在黃河的險要地段,設有用于觀測水位的水尺等設施,幫助護堤士兵及時采取相應的防護措施。如熙寧八年(1075),范子淵在其上奏中即稱:“契勘當年二股河次下埽分,各有河水長落尺寸、月日”。[1]6913這在一定程度上反映出,北宋的黃河水位及汛情的監(jiān)測管理,已逐漸制度化。而在河渠的管理中,也已有水尺的使用。據(jù)《長安志圖》記載,北宋時期涇渠的日常管理中,“凡水廣尺深尺為一徼,以百二十徼為準,守者以度量水口,具尺寸申報,所司憑以布水”。[12]503另外,在水利施工中,北宋時期也掌握了較為先進的土方測量技術(shù)。如太祖時期,江南人陳承昭在督導開濬惠民河、五丈河時,“以

纟亙都量河勢長短,計其廣深,次量鍤之闊狹,以鍤累尺,以尺累丈,定一夫自早達暮,合運若干鍤,計鑿若干工,總其都數(shù),合用若干夫,以目奏上”。到工程完畢時,“止衍九夫”,[3]51可見其對施工土方、夫役人數(shù)計算之精確。天圣元年(1023),宋廷也曾規(guī)定,“凡度役事,負六十斤行六十里為一工;土方一尺重五十斤,取土二十步外者一工;二十五尺上接邪高,皆折計之”。[1]2312又如大觀元年(1107),有朝臣奏稱,“河身當長三千四百四十步,面闊八十尺,底闊五丈,深七尺,計役十萬七千余工,用人夫三千五百八十二,凡一月畢?！盵2]2311可見在河役施工中,對每一力役和施工量已有了具體的規(guī)定和計算方法。此外,像高超所創(chuàng)“合龍門”之法等,也在河役中發(fā)揮了有效作用。不僅如此,北宋朝廷還積極鼓勵民眾廣獻治河之策。開寶五年(972),宋廷曾下詔規(guī)定,不論官紳、民眾,“有素習河渠之書,深知疏導之策,若為經(jīng)久,可免重勞,并許詣闕上書,附驛條奏”。[2]2258

在治河經(jīng)驗方面,宋人對黃河物候、防汛的認識

水平較高,對水勢也有較為科學的認識,從而有效地推動了河流治理。在治河過程中,人們根據(jù)長期的觀察,依黃河水的季節(jié)性差異而“舉物候為水勢之名”,將水勢區(qū)分為“劄岸”、“抹岸”、“塌岸”、“薦浪水”等多種。[2]22642265這種對黃河水勢的經(jīng)驗總結(jié),對治河活動的開展多有裨益。而河流的頻繁決溢,無疑與植被的人為破壞有直接的聯(lián)系。因此,宋廷也通過鼓勵民眾廣泛植樹,來降低河流決溢的危險。在北宋治河發(fā)展中,植樹護堤的做法得到了充分的推廣。在治河中,宋廷先后多次頒布法令,督促沿河官民廣植樹木,同時也時常派遣官員對沿岸樹木的栽植情況進行檢查,并將植樹的成效與官員的升遷相聯(lián)系。如建隆三年(962),宋廷即規(guī)定,每年春初黃河、汴河沿岸州縣官吏要“課民夾岸植榆柳,以固堤防”。[2]2317天圣元年(1023),經(jīng)三司建議,宋廷即規(guī)定黃河、汴河勾當使臣在任滿轉(zhuǎn)任他職之時,“栽種榆柳及得元條例,與家便差遣”,[5]5593可見栽種樹木的數(shù)量是否達到規(guī)定數(shù)額也是治河官員能夠順利轉(zhuǎn)職的一個重要條件。天圣二年(1024),“請下開封府,委令佐勸誘人戶栽植桑、棗、榆、柳,如栽種萬數(shù)倍多,委提點司保明聞奏,各與陛差使”。[5]6072對河流沿岸樹木的日常維護,也多有法律條文的規(guī)定。咸平三年(1000)、景德二年(1005),宋廷多次“申嚴盜伐”。[2]2260不僅如此,宋廷時常派遣官員對堤岸林木進行檢查,對盜伐河堤樹木者的懲罰也是相當嚴厲的。如天圣六年(1028),宋廷即采納知滑州季若谷的倡議,規(guī)定“河清軍士盜伐堤埽榆柳,準條:凡盜及賣知情者,贓不滿千錢,以違制失論,軍士刺配西京開山軍,諸色人決訖縱之;千錢以上系獄,裁如持杖斗敵,以持杖竊盜論。臣所部州多此輩,蓋堤埽重役,故圖徒配,欲望自今河清軍士盜不滿千錢者,決訖仍舊充役;千錢以上及三犯者,決訖刺配廣南遠惡州牢城;諸色人準舊條行事”。同時,又要求京東西路、河北路、淮南路沿河地區(qū)“悉如滑州例”。[5]6615從此番法令調(diào)整可見,宋廷加重了對故意盜伐堤岸林木行為的懲罰力度并擴大了其實施范圍。

次年七月,朝廷進一步規(guī)定,對諸埽盜伐沿黃河堤岸林木的河清兵,“按天圣四年宣,贓錢不滿千錢,從違制失定斷,軍人刺面配西京開山指揮,千錢以上奏裁……若三犯,即決配廣南遠惡州軍牢城”。[5]7538而到元祐六年(1091),經(jīng)工部提議,“盜拆黃河埽緷木岸,以持杖竊盜論,其退背處減一等,即徒以上罪于法不該配者,亦配鄰州。每獲一人,杖罪賞錢十貫,徒罪十五貫,流罪二十貫。巡防軍人不覺盜每次,使臣三次,合杖六十”。[1]11187由此可見,

這不僅對盜拆埽岸木料者本人從重處罰,對護堤官員、士兵,

也相應懲罰。而在徽宗年間,滑州、濬州界內(nèi)所筑“萬年堤”也是充分借重林木固護堤岸,“其廣行種植,以壯地勢”。[2]2315

當然,反映到北宋的河道治理中,在其體制上也有諸多弊端。首先,在處理漕運與治河關(guān)系時,執(zhí)政者往往要優(yōu)先考慮漕運,這在河道治理中普遍存在;其次,北宋河流治理中也存在著諸部門各自為政、配合不力乃至互相掣肘的情況,河役開展中“錢谷稟轉(zhuǎn)運,常平歸提舉,軍器工匠隸提刑,埽岸物料兵卒即屬都水監(jiān),逐司在遠,無一得?！?[2]2287其對治河自然帶來諸多牽制;再次,其它一些因素的影響也會中斷水利建設的進程。如宋夏戰(zhàn)爭中,為補充前線兵士的不足,京東西路的水利施工為之停滯,結(jié)果“罷役數(shù)年,漸已湮塞”。[5]5906這些問題干擾治河的正常開展,影響

保持水利建設的連續(xù)性、長期性,

削弱了治河的成效。盡管如此,北宋治河的河情上報制、河官選任制及河堤歲修制、巡護制的確立與實施,以及諸多治河技術(shù)的創(chuàng)新與應用,都極大地推動了河道治理體制的完善,也代表著當時的治河管理已達到一個新的高度。

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責任編輯:肖建新