論授權(quán)立法的監(jiān)督問題

雒 季 賀泉江

摘要；本文闡述了授權(quán)立法的準(zhǔn)確概念，分析了因授權(quán)權(quán)限的無限擴大而導(dǎo)致的監(jiān)督不力問題，并針對授權(quán)立法監(jiān)督中存在的問題提出了相關(guān)的應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：授權(quán)立法；權(quán)限；監(jiān)督

文章編號：978-7-80712-402-3(2009)04-030-03

語義上的授權(quán)立法(Delegated legislation的本意是委托行政機關(guān)一定的立法權(quán)，故西方稱委任立法比較準(zhǔn)確)可以上溯到古希臘時期，在那時，大多數(shù)希臘城邦的習(xí)慣都是委托異邦人來制定本國的法律。近代意大利共和國每每仿效這種做法。自14世紀(jì)以來，這種做法相當(dāng)普遍，在英國，根據(jù)亨利八世的《公告法》就可以授權(quán)立法。1834年，英國修正濟貧法，被認為是近代委任立法的標(biāo)志。該法案為實施本法管理濟貧工場和兒童教學(xué)起見，規(guī)定濟貧法執(zhí)行官有權(quán)制定并發(fā)布他們認為適當(dāng)?shù)囊?guī)則和命令。這類執(zhí)行官從1847年起成了對國會負責(zé)的一部分，最終從屬于國會的意志。到了19世紀(jì)后期，由于經(jīng)濟的迅速發(fā)展，第二次產(chǎn)業(yè)革命引發(fā)了很多社會問題，迫切需要國家通過立法加強對經(jīng)濟的控制，而在立法機關(guān)不能滿足這種需要時，不得不授權(quán)行政機關(guān)制定行政法規(guī)來適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展對立法的需求。因此，政府權(quán)力的范圍擴大了，制定委任(授權(quán))立法的數(shù)量也在不斷增加。所以，在西方，有人認為委任立法是與保障人們自由的分權(quán)理論是相矛盾的。過度授予行政機關(guān)立法權(quán)和自由裁量權(quán)，是對法治的否定，因為它排斥司法審查，同時也威脅著個人的自由。

在我國的立法實踐中，授權(quán)立法的不足主要表現(xiàn)在：授權(quán)立法主體和授權(quán)對象非?；靵y，法出多門的現(xiàn)象影響了立法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性；授權(quán)立法超出授權(quán)范圍，導(dǎo)致“非法”立法；授權(quán)法律規(guī)范本身缺乏明確的授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，一攬子授權(quán)給人一種“立法權(quán)旁落”的感覺；另外，還存在因轉(zhuǎn)授權(quán)而造成立法權(quán)和法制的混亂現(xiàn)象。針對授權(quán)立法引發(fā)的諸多問題，應(yīng)從最基本的“授權(quán)立法”的概念來進行探討。

一、授權(quán)立法的概念問題

明確授權(quán)立法的概念是研究授權(quán)立法的前提，在大量的專著和文章中存在授權(quán)立法和委任證法兩種稱謂，根據(jù)當(dāng)年英國具體的授權(quán)情形以及牛津法律大辭典的解釋，西方稱其為委任立法較為恰當(dāng)，而我國稱為授權(quán)立法以區(qū)別于西方的委任立法。這種區(qū)分是有一定道理的，因為從《立法法》的規(guī)定來看，我國的授權(quán)立法制度雖然與國外的委任立法制度有某些相似之處，但也存在較大差異。就相似性而言，授權(quán)立法與委任立法都源于一個有立法權(quán)的主體的明確授權(quán)(委任)，從而使原來沒有該項立法權(quán)的機關(guān)擁有了立法權(quán)。而二者的主要區(qū)別在：(1)立法前提不同。委任立法源于三權(quán)分立原則，是西方國家的有權(quán)立法機關(guān)(議會)向無權(quán)立法機關(guān)(政府)轉(zhuǎn)讓權(quán)力；而我國的授權(quán)立法是在被授權(quán)機關(guān)擁有立法權(quán)的情況下，由國家立法機構(gòu)將自己的專屬立法事項部分有條件地授權(quán)立法。(2)授權(quán)(委任)主體不同。我國的授權(quán)主體僅限于全國人大及其常委會，而國外委任立法的主體除議會外，還包括政府和政府部門(可以再委任)。(3)被授權(quán)(委任)機關(guān)不同。我國的被授權(quán)機關(guān)僅限于國務(wù)院和經(jīng)濟特區(qū)的地方國家權(quán)力機關(guān)，而國外的被委任主體除中央和地方各級政府及政府部門外，還包括法院、教會、學(xué)校等。(4)授權(quán)(委任)立法的范圍不同。我國的授權(quán)立法僅限于中央專屬立法事項中的部分內(nèi)容，而國外的委任立法是行政法的主要內(nèi)容，即所謂行政立法只能是委任立法，委任立法只能是行政的行為。所以。有學(xué)者認為授權(quán)立法是我國的特有立法制度之一。而委任立法是專指資產(chǎn)階級國家的立法機關(guān)(議會)委托行政機關(guān)制定法律規(guī)范的活動。因而，在理解授權(quán)立法的概念時應(yīng)把握：

一是授權(quán)立法只能是國家的最高立法機關(guān)行使。立法權(quán)必須由議會(我國為人大及其常委會)行使，對立法權(quán)的委任權(quán)也必須由議會控制，議會是委任立法的正當(dāng)主體。議會通過具體授權(quán)或授權(quán)法委托行政機關(guān)制定有關(guān)具體的、具有法律效力的法規(guī)。從法理的角度看，這是因為立法權(quán)是議會的固有權(quán)力，非經(jīng)授權(quán)，其他任何機關(guān)或個人不得行使立法權(quán)；從憲法的規(guī)定看，憲法也將絕大多數(shù)立法權(quán)規(guī)定為議會所行使。由此可知，行政機關(guān)的固有立法權(quán)不是委任立法。

二是授權(quán)立法的受權(quán)主體只能是國家的最高行政機關(guān)。行政機關(guān)的委任立法權(quán)相對于立法機關(guān)的立法權(quán)是從屬權(quán)力，它來自于立法機關(guān)的“授權(quán)”，所以，作為受權(quán)者的行政機關(guān)一般再不能授此權(quán)于其他部門。在我國，全國人大對福建、廣東、海南三省及四個經(jīng)濟特區(qū)所在市的人大及其常委會的授權(quán)立法不能被認為是委任立法，因為立法機關(guān)內(nèi)部的立法授權(quán)，不符合委任立法的構(gòu)成要件。

三是委任立法必須有授權(quán)法。授權(quán)法應(yīng)具有合法的授權(quán)主體和受權(quán)主體。以單項的具體的授權(quán)性規(guī)范為其表現(xiàn)形式，禁止空白或整批授權(quán)。授權(quán)的實質(zhì)合法性要求授權(quán)法本身的內(nèi)容必須合憲、合目的性，必須具體明確，杜絕整批授權(quán)，以避免行政權(quán)借用委任立法權(quán)大量炮制規(guī)章及命令。破壞民主政體下立法與行政權(quán)的關(guān)系，進而危害人民基本權(quán)利的實現(xiàn)；授權(quán)應(yīng)有明確的目的(行政命令所應(yīng)追求的目標(biāo))、內(nèi)容(法律本身必須表明哪一個特定問題應(yīng)由行政機關(guān)以命令規(guī)范之)、范圍(行政機關(guān)僅能在何種界限內(nèi)自主決定命令的內(nèi)容)、授權(quán)事項(何種事務(wù)應(yīng)由立法機關(guān)的法律規(guī)定，何種事務(wù)可以由立法機關(guān)授權(quán)行政機關(guān)以規(guī)章或命令的形式規(guī)定)。學(xué)界一般認為涉及基本權(quán)利、國體政體、國防外交等重大事項，立法機關(guān)無權(quán)授出；對于征稅問題，立法機關(guān)也不應(yīng)授權(quán)行政機關(guān)以規(guī)章規(guī)定；授權(quán)一般不應(yīng)延期。在授權(quán)法中必須規(guī)定授權(quán)立法的期限。這是一項程序性規(guī)定。違反此限制，授權(quán)法即無效。法令如未能在授權(quán)法所規(guī)定的日期以前將請求追認的法律草案提交立法機關(guān)時，該法令即屬無效，其目的是迫使立法機關(guān)對其授權(quán)要定期檢查，根據(jù)法律執(zhí)行情況決定是否繼續(xù)授予行政機關(guān)某種權(quán)力。

綜上所述，所謂授權(quán)立法是指行政機關(guān)依據(jù)立法機關(guān)以法定形式制定的授權(quán)法所創(chuàng)制法規(guī)的行為。授權(quán)立法權(quán)就是指行政機關(guān)享有的依據(jù)立法機關(guān)的授權(quán)法創(chuàng)制法規(guī)的權(quán)力。此定義符合授權(quán)立法的構(gòu)成要件：以授權(quán)法為前提，將委任主體和受權(quán)主體確定為立法機關(guān)和行政機關(guān)，排斥了其他主體授權(quán)和受權(quán)的可能性；將授權(quán)立法的結(jié)果確定為法規(guī)，可排斥規(guī)章、命令等行政性文件也作為授權(quán)立法的可能。由于其立法結(jié)果只能是法規(guī)，所以授權(quán)主體也只能是國家的最高行政機關(guān)，而其他次級行政機關(guān)不能成為受權(quán)主體，使再授權(quán)受到嚴(yán)格限定。

二、監(jiān)督授權(quán)立法存在的問題

從授權(quán)立法的立法實際產(chǎn)生的影響看，我國在監(jiān)督授權(quán)立法的過程中主要存在的問題有；

1.授權(quán)立法的監(jiān)督主體不明確。我國授權(quán)盤法的監(jiān)督主體是全國人大及其常委會，并無專門的機構(gòu)行使授權(quán)立法的監(jiān)督權(quán)。全國人大的多職能及時間問題決定了其在實際中無暇顧及授權(quán)立法的監(jiān)督

工作。而且，我國雖有立法監(jiān)督制度，但由于沒有落實到具體的監(jiān)督機構(gòu)。使對授權(quán)立法的監(jiān)督難以落到實處。此外，我國也沒有建立西方那樣的司法審查制度，人民法院無權(quán)對授權(quán)立法進行監(jiān)督。

2.監(jiān)督程序不完善，監(jiān)督責(zé)任不清。在授權(quán)立法監(jiān)督制度中，對監(jiān)督程序沒有明確的法律規(guī)定，監(jiān)督主體如何進行監(jiān)督，監(jiān)督的范圍有多大，不同監(jiān)督主體之間意見不一致時該如何處理，這些都沒有明確規(guī)定，而行政機關(guān)立法一般要求廣泛聽取意見，舉行聽證。雖然《立法法》第58條規(guī)定了聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。但在現(xiàn)實的行政立法實踐中，只是實力雄厚的企業(yè)和財團才能參與到行政立法的過程中，真正適用聽證程序的很少，結(jié)果勢必導(dǎo)致行政立法的偏私，不利于法律的執(zhí)行。再者，對監(jiān)督主體不行使監(jiān)督權(quán)或違法行使監(jiān)督權(quán)，出現(xiàn)監(jiān)督不力的后果時，也無明確的責(zé)任規(guī)定。

3.監(jiān)督機制不健全。從我國現(xiàn)行的有關(guān)法律來看，授權(quán)立法的監(jiān)督手段主要有：批準(zhǔn)、備案、撤銷。關(guān)于授權(quán)立法的備案與撤銷，《立法法》第89條規(guī)定：根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報授權(quán)決定規(guī)定的機關(guān)備案。第88條規(guī)定：授權(quán)機關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)。必要時可以撤銷授權(quán)。但對批準(zhǔn)卻沒有明確的規(guī)定，另外，授權(quán)立法備案的目的是審查它是否違反憲法和法律，加上我國還沒有完善的聽證會制度、明確的咨詢協(xié)商制度、嚴(yán)格的備案制度和報批制度等，雖有專門委員會，但只能審議立法草案，提出問題，難以及時解決問題，因此，對授權(quán)立法進行監(jiān)督所收到的效果有限。

對授權(quán)立法的監(jiān)督不力已對我國的立法權(quán)和公民的基本權(quán)利構(gòu)成雙重侵害。從立法的角度看，其原因在于授權(quán)過于廣泛以及只授不控。為防止授權(quán)立法產(chǎn)生的負作用，加強對“委任立法”的控制，有些學(xué)者曾建議在全國人民代表大會內(nèi)設(shè)立一個憲法委員會，對憲法實施以及廣義上的立法行為、行政行為、司法行為、任何政黨和個人的行為進行監(jiān)督?？商K聯(lián)、東歐各國、韓國都曾建立過這樣的機構(gòu)，卻沒有起到有效的監(jiān)督作用，最終歸于流產(chǎn)，又不得不建立司法審查制度。所以，有的學(xué)者也建議像西方一樣確立司法審查制度，對授權(quán)立法進行司法控制。西方的司法審查是司法機關(guān)對議會立法是否合憲而進行的審查，由司法機關(guān)對授權(quán)立法進行監(jiān)督，司法審查一般不僅要審查授權(quán)立法是否超出法律的授權(quán)。還要審查立法授權(quán)是否超越界限，其審查是具體的、附帶性的審查。因而，產(chǎn)生并存在于西方三權(quán)分立國家的司法審查制度，與我國的基本政治制度、司法權(quán)和人民法院組織在我國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和國家機構(gòu)中的地位以及中國特有的政治、法律傳統(tǒng)和慣例等不相適應(yīng)，在我國現(xiàn)行政治體制及司法制度沒有徹底改革的情況下，建立司法審查制度恐怕難以在實踐中有效運作。

三、授權(quán)立法監(jiān)督制度完善的問題

在《立法法》中，結(jié)合我國經(jīng)濟體制改革的實踐和經(jīng)驗，對有關(guān)授權(quán)立法的監(jiān)督制度有了一定的完善，以減少立法成本，提高立法質(zhì)量。為加強對授權(quán)立法的監(jiān)督，只有依據(jù)我國特有的政治、法律傳統(tǒng)和慣例，吸取西方在監(jiān)督方面采取的有效手段，才可能提出改善監(jiān)督授權(quán)立法的有效措施。

1.實行由授權(quán)機關(guān)監(jiān)督被授權(quán)機關(guān)進行授權(quán)立法。授權(quán)立法必須遵守授權(quán)決定中關(guān)于授權(quán)目的與范圍的規(guī)定，禁止越權(quán)或違背授權(quán)目的的現(xiàn)象發(fā)生。授權(quán)機關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時可以撤銷授權(quán)。

2.加強授權(quán)立法程序和授權(quán)內(nèi)容的監(jiān)督。首先，要使授權(quán)立法合法有效地進行，其制定過程本身必須遵循基本程序，只要違反了法定的程序要求，該授權(quán)立法就是無效的。西方許多國家法律都規(guī)定，被授權(quán)機關(guān)在行使授權(quán)時，要遵守協(xié)商、聽證、公布、實施等基本程序。所以，我國法律也應(yīng)明確規(guī)定授權(quán)立法的正式程序，尤其是協(xié)商、聽證等具有民主、公正性的科學(xué)程序，在立法中充分吸納立法所涉人員及其他各方意見，加強社會公眾的參與。其次，要明確授權(quán)立法標(biāo)準(zhǔn)，以防止立法機關(guān)濫用立法權(quán)推卸責(zé)任，又避免授權(quán)機關(guān)利用立法權(quán)任意膨脹自己的權(quán)力。為此，授權(quán)法應(yīng)明確規(guī)定授權(quán)禁止再轉(zhuǎn)授、授權(quán)期限以及授權(quán)事項的范圍等內(nèi)容，防止被授權(quán)機關(guān)濫用授權(quán)。因此，授權(quán)機關(guān)在授權(quán)條款中應(yīng)明確規(guī)定授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。便于授權(quán)機關(guān)進行授權(quán)立法，也使授權(quán)立法在出臺之前就有事先的監(jiān)督功能，也便于減少事后審查機關(guān)的審查難度。

3.健全立法監(jiān)督機構(gòu)，實行授權(quán)立法的備案審查及批準(zhǔn)制度。國外許多國家都建立了各種委員會審查制度，我國有必要借鑒國外的經(jīng)驗。設(shè)立專門的立法監(jiān)督委員會，從我國的政治體制考慮，該委員會作為一個專門委員會應(yīng)設(shè)在全國人大之下。對全國人大及其常委會負責(zé)，其成員應(yīng)專職化，并應(yīng)具有豐富的法學(xué)知識，以加強對授權(quán)立法的監(jiān)督，這樣就保證了監(jiān)督主體的專門性、獨立性和權(quán)威性。2004年5月，全國人大常委會成立了法規(guī)審查備案室，這無疑是監(jiān)督授權(quán)立法的一個重要舉措。今后一定要擴大此辦公室的機構(gòu)編制，引人大批的法律專業(yè)人才，并按法規(guī)的不同調(diào)整對象分組，以期實現(xiàn)對授權(quán)立法的有效監(jiān)督。另外，要實行備案制度以報送備查。法案沒有問題的即由備案機關(guān)進行分門別類地登記、保存，如果發(fā)現(xiàn)備案的立法有問題，必須提請有關(guān)國家機關(guān)進行審查，不能只備不查；保留原有的批準(zhǔn)制度，使人大可以對行政部門基于人大授權(quán)制定的法規(guī)涉及到國家、公民的重大利益、涉及到我國基本的經(jīng)濟制度建設(shè)等問題時，采取批準(zhǔn)這一監(jiān)督方式。

4.設(shè)定立法責(zé)任，防止違法立法。在法治國家，職責(zé)與職權(quán)應(yīng)該是統(tǒng)一的。行政機關(guān)在行使行政立法權(quán)時，也必須對其立法違法、立法懈怠和立法不作為負責(zé)。我國現(xiàn)行的立法制度中對立法監(jiān)督活動沒有建立相應(yīng)的責(zé)任制度，使職權(quán)和職責(zé)完全脫鉤，這樣就無法督促立法主體、立法監(jiān)督主體恪守職責(zé)，當(dāng)他們出現(xiàn)嚴(yán)重失職，造成嚴(yán)重損害時，難以依法追究其責(zé)任。《立法法》在第五章“適用與備案”中規(guī)定，對法律、行政法規(guī)等存在違法情形的，由有關(guān)機關(guān)予以改變或者撇消。否定其效力，但只否定法律效力足不夠的，比如行政法規(guī)或規(guī)章的制定不經(jīng)過常務(wù)會議或部務(wù)會議等形式集體討論決定違反了程序，應(yīng)不應(yīng)該追究有關(guān)機關(guān)和人員的：違法責(zé)任?對造成公民或組織損害的，是否也應(yīng)承擔(dān)賠償或補償責(zé)任?因此，應(yīng)建立立法監(jiān)督責(zé)任制，明確責(zé)任的追究主體、程序以及監(jiān)督主體應(yīng)負的各種具體責(zé)任，以減輕立法監(jiān)督主體的壓力，推進對授權(quán)立法的有效監(jiān)督。

5.建立對違法授權(quán)立法的裁決機制。根據(jù)全國人大及其常委會授權(quán)制定的授權(quán)立法與憲法、法律相抵觸，或者與法律規(guī)定不一致而不知如何適用時，由全國人大常委會審查裁決。對授權(quán)立法超越權(quán)限的、下位法違反上位法規(guī)定的、違背法定程序的，全國人大常務(wù)委員會對這些違法的授權(quán)立法可以要求被授權(quán)機關(guān)進行修改，也可以予以撤銷。

總之，全面的授權(quán)立法監(jiān)督包括對授權(quán)法的監(jiān)督和對授權(quán)立法的監(jiān)督。在《立法法》中雖然對授權(quán)立法的制定及其規(guī)范作了較多規(guī)定，但對授權(quán)法的規(guī)定卻沒有?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍?！笨烧l來對這一要求進行監(jiān)督呢?以什么方式監(jiān)督授權(quán)決定是否有明確的授權(quán)目的和明確的授權(quán)范圍?如果授權(quán)決定中的授權(quán)目的或授權(quán)范圍不明確時，什么機構(gòu)以何種方式應(yīng)對?在國外是通過司法審查來解決這些問題。在我國。司法審查一直被認為與人民代表大會制度不相適應(yīng)。缺乏司法部門對授權(quán)立法進行日常性、技術(shù)性的審查監(jiān)督，授權(quán)立法監(jiān)督制度肯定是不完善的。另外，由于我國實踐中缺乏有效的違憲審查制度，也就缺乏對授權(quán)立法的合憲性進行有效的審查，缺乏對授權(quán)決定合憲性和授權(quán)立法合憲性的監(jiān)督，真正要確保立法質(zhì)量和立法的合法性，還有很多的問題需要研究與解決。