淺論中國政府行政效能提升的路徑選擇

馮 靖

摘要：行政效能的提升是行政理念創(chuàng)新和制度重構(gòu)的內(nèi)在動力。我國新一輪的行政管理體制改革目的是改善行政管理，提高行政效能，服務(wù)人民。所以，行政效能提升在當(dāng)前有非常重要的意義。根據(jù)當(dāng)前我國國情，政府要從改變政府職能、落實(shí)行政監(jiān)察制度、完善績效、提高行政人員能力等方面提高政府行政效能。

關(guān)鍵詞：中國政府；行政效能；提升路徑

文章編號：978-7-80712-402-3(2009)04-063-03

行政效能作為行政管理和現(xiàn)代政府能力的體現(xiàn)，是行政學(xué)理論的重點(diǎn)課題，也是行政管理實(shí)踐的一個(gè)老大難問題，如何在實(shí)踐中提升行政效能成為研究的重要內(nèi)容并具有重大意義?！靶姓堋钡暮x是非常寬泛的，一般來說是指行政管理活動的效能，主要從能力、效率、效果、效益這四個(gè)方面體現(xiàn)出來。根據(jù)這一定義，聯(lián)系各級政府行政效能建設(shè)的實(shí)踐，可以認(rèn)為行政效能就是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員為實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)，從事公務(wù)活動時(shí)，發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效果、效益的綜合體現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)的是能力、效率、效果、效益的有機(jī)統(tǒng)一。因此，在行政管理活動中提高行政效能，必須統(tǒng)籌兼顧，全面安排，充分發(fā)揮行政管理各要素和環(huán)節(jié)的作用，否則就很難保證高效能。

一、優(yōu)化體制結(jié)構(gòu)，控制組織規(guī)模

我國要建成高效能政府，途徑之一就是要優(yōu)化體制結(jié)構(gòu)，控制組織規(guī)模。通過制定系統(tǒng)化的政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建政府高效的內(nèi)音5運(yùn)作與協(xié)作機(jī)制，使政府資源得到合理運(yùn)用和有效發(fā)揮。

第一，應(yīng)在政府管理體系中引入企業(yè)科學(xué)管理理念和方法，引入企業(yè)扁平式組織結(jié)構(gòu)模式，提高行政效率，這樣才能充分發(fā)揮基層行政機(jī)構(gòu)和行政官員的作用。我國政府機(jī)構(gòu)是由高層、中層、基層組織構(gòu)成，基層行政機(jī)關(guān)和人員直接與社會公眾接觸，他們的行為與活動直接影響政府形象、政府威信以及公眾對政府的評價(jià)。但在傳統(tǒng)政府組織中，基層行政機(jī)關(guān)及其人員僅被當(dāng)作領(lǐng)導(dǎo)的服從者和決策的執(zhí)行者，他們受到政府組織高層嚴(yán)格的層級節(jié)制，沒有靈活處置的執(zhí)行權(quán)，更沒有因地制宜的決策權(quán)，加—匕行政層次：過多，機(jī)構(gòu)重疊。多頭領(lǐng)導(dǎo)，交叉指揮，造成基層行政組織和人員工作被動而顯得缺乏活力、行動遲緩，難以獲得較高的行政效率。因此，政府機(jī)構(gòu)改革可以采用盡可能少的層級，平板式的政府組織層次。應(yīng)對傳統(tǒng)政府組織的層級關(guān)系進(jìn)行大幅度調(diào)整，減少政府組織層次?？s小行政高層與基層的溝通距離，—F放權(quán)力于基層行政機(jī)關(guān)與人員，以達(dá)到激發(fā)基層人力資源、調(diào)動基層人員工作積極性和重塑政府形象的目的。

第二，提高電子政務(wù)應(yīng)用水平。促進(jìn)電子政務(wù)的落實(shí)加快電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)程，實(shí)行網(wǎng)上辦公，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段來提高政府服務(wù)效能?！耙徽臼椒?wù)”，“電子遠(yuǎn)程會議”可以杜絕一些地方、部門領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于搞形式主義，擺“花架子”的作風(fēng)。通過電子化辦公，改善我國政府行政機(jī)構(gòu)效率低下，運(yùn)行成本居高不下的現(xiàn)狀。

我國現(xiàn)在大多數(shù)政府部門都建立了政府門戶網(wǎng)站，但用來發(fā)布信息居多，還不能滿足人們的實(shí)際需要。所以，要提高行政效能，就要提高電子政務(wù)的應(yīng)有水平，不斷加大組織協(xié)調(diào)推動力度。確保各部門電子政務(wù)建設(shè)扎實(shí)開展。要統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)范電子政務(wù)運(yùn)行，推進(jìn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，避免重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)外網(wǎng)管理，營造健康有序的電子政務(wù)發(fā)展環(huán)境。要加大政策支持和投入，積極采取市場化運(yùn)作的方式，充分利用社會服務(wù)資源，國外的電子化水平發(fā)展較好，加快發(fā)展電子政務(wù)可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，促進(jìn)電子政務(wù)服務(wù)體系發(fā)展。

第三，鼓勵(lì)非政府組織的發(fā)展。政府要鼓勵(lì)非政府組織的發(fā)展，這不但能擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會，還能提高政府行政效能。目前，我國政府機(jī)構(gòu)臃腫是政府體制的嚴(yán)重弊病，不僅給整個(gè)社會造成了沉重的負(fù)擔(dān)，而且大大削弱了政府的執(zhí)政效率。成為我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的一大障礙。數(shù)十年來我國政府屢經(jīng)精簡改革，但每一次精簡之后都會出現(xiàn)加速膨脹的局面。這是由于政府體制之外缺乏有吸引力的好的工作機(jī)會，而且許多必要的社會經(jīng)濟(jì)職能在政府之外缺乏有能力的各類組織去承擔(dān)。所以，人們認(rèn)為只有政府體制才能為人們提供有社會地位、有好收入和各項(xiàng)保障的工作機(jī)會。所以，當(dāng)前我國政府機(jī)構(gòu)改革提高行政效能的措施就是促進(jìn)非政府組織的發(fā)展，在非政府和非企業(yè)的社會領(lǐng)域里創(chuàng)造大量的、體面的工作機(jī)會。在各類非政府組織里吸納政府編外人員并承擔(dān)起政府手中的一些社會職能。

二、以靈活的服務(wù)方式行使行政職能

從黨的十七大要求看，政府需要進(jìn)一步強(qiáng)化和更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能，政府職能的重點(diǎn)將會把解決民生問題視為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。把政府職能重心轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣芾砗凸卜?wù)，可以提高政府落實(shí)為人民辦實(shí)事的效率，這就要求公務(wù)員把政府職能的本質(zhì)理解成為人民服務(wù)，公務(wù)人員要本著“以人為本”的意識進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府。將群眾看作是“顧客”，用服務(wù)的態(tài)度來行使行政職能，在實(shí)際操作中要具有靈活性。這就要求我們要簡化行政審批程序和引入市場競爭機(jī)制。

首先。簡化行政審批程序。將政府職能從微觀管理轉(zhuǎn)到宏觀管理、依法管理和搞好服務(wù)上來，還需要在行政方式上加以改進(jìn)，簡化辦事程序，提高辦事效率。特別是要深化行政審批制度改革。重點(diǎn)解決審批事項(xiàng)過多，規(guī)范行政許可事項(xiàng)的范圍。依法消減審批項(xiàng)目，進(jìn)一步簡化審批程序，可以從政府業(yè)務(wù)內(nèi)容的緊急程度和它所涉及的利益面，這兩個(gè)角度設(shè)計(jì)政府業(yè)務(wù)流程簡化。以靈活的方法提升政府創(chuàng)新能力，最終逐步建立科學(xué)合理的審批管理機(jī)制、規(guī)范高效的審批運(yùn)行機(jī)制、嚴(yán)密完善的審批監(jiān)督機(jī)制。

其次，對外引入市場競爭機(jī)制，打破政府獨(dú)家提供公共服務(wù)產(chǎn)品的壟斷地位，推進(jìn)公共服務(wù)主體的多元化，嘗試某些領(lǐng)域公共服務(wù)的市場化，健全公共財(cái)政體制。創(chuàng)新公共服務(wù)方法，如對特殊困難群體量體裁衣打造“個(gè)性化服務(wù)”，促進(jìn)公共服務(wù)的分配公平，逐步縮小城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間公共資源分配上的差距。

最后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)展與規(guī)范社會中介組織，充分發(fā)揮地方商會和行業(yè)協(xié)會民間性、自治性和服務(wù)性的特點(diǎn)，構(gòu)建非營利組織的公共責(zé)任機(jī)制。將市場競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，允許和鼓勵(lì)非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營。鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營，這不僅有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，而且對改變我國長期來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象，增加公共服務(wù)的有效供給具有根本性的作用。

三、加強(qiáng)行政效能監(jiān)察力度

《行政監(jiān)察法》的立法目的是“為了加強(qiáng)監(jiān)察工作，保證政令暢通，維護(hù)行政紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)。改善行政管理，提高行政效能”，從中可以看出立法目的的最終目標(biāo)是“改善行政管理，提高行政效能”。因此，與之相應(yīng)的“加強(qiáng)監(jiān)察工作”的具體內(nèi)容必然要包括對行政效能活動的監(jiān)察。

加強(qiáng)行政效能監(jiān)察力度，這就與我們傳統(tǒng)意義

上的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)不但是以查貪污受賄等貪欲為最終職能，還要以完善政府運(yùn)行機(jī)制，提升行政效能為目的。當(dāng)前，我們要不斷地思考與探索行政效能監(jiān)察工作，使效能監(jiān)察更具有針對性和現(xiàn)實(shí)性。我們要提高行政效能，就要真正的落實(shí)行政效能監(jiān)察機(jī)制。行政效能監(jiān)察要更好的貼近黨委、政府的工作。更好的體現(xiàn)反腐倡廉、綜合治理的要求、更好的提高行政效能，服務(wù)太眾。

為了加強(qiáng)行政效能監(jiān)察力度，首先，要建立科學(xué)高效的行政效能監(jiān)察組織體系，因?yàn)檫@是發(fā)揮行政效能監(jiān)察職能的首要問題，具有理想的組織結(jié)構(gòu)，才能以提升行政組織的效能為中心，實(shí)現(xiàn)效能創(chuàng)造價(jià)值的目的。在具體的監(jiān)察工作中，要建構(gòu)明確的黨政雙重領(lǐng)導(dǎo)，行政主要負(fù)責(zé)監(jiān)察機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)，業(yè)務(wù)部門密切配合行政效能監(jiān)察模式。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，行政效能監(jiān)察工作僅僅依靠監(jiān)察機(jī)關(guān)推進(jìn)的方法是很難做好的。其次，將行政效能監(jiān)察納入到行政效能建設(shè)體系中，在增強(qiáng)行政監(jiān)察的管理屬性的同時(shí)也監(jiān)督了行政效能，促進(jìn)行政效能的提高。最后，要加大效能監(jiān)察檢查的力度，就要發(fā)揮“政風(fēng)行風(fēng)熱線”、“效能投訴中心”的作用，要固定行政效能監(jiān)察的基本工作方法和工作機(jī)制，要針對行政決策、行政執(zhí)行和行政實(shí)施的全過程展開效能監(jiān)察實(shí)施。另一方面，對機(jī)關(guān)效能監(jiān)察進(jìn)行制度化的安排，把效能績效考評的結(jié)果納入干部考核任用的條件并作為重要參數(shù)。使人們認(rèn)識到行政效能監(jiān)察的重要性，以此提高政府的行政效能。

四、完善績效評估體系

政府績效評估是對政府的一種綜合性評價(jià)，包括了對政府履行職能、完成工作任務(wù)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的評價(jià)。目前，我國一些地方開展了政府績效評估方面的探索，但總體上看這項(xiàng)工作尚屬起步階段，還缺乏科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的評估程序。

當(dāng)前一些政府部門存在著績效評估價(jià)值扭曲、評估主體單一、評估標(biāo)準(zhǔn)片面等績效評估形式化問題。為了完善績效評估，可以借鑒發(fā)達(dá)國家在政府績效管理方面較為成熟的理念和方法。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把政府績效管理納入到行政管理改革過程中，建立健全政府績效評估體系，以此作為提高行政效能的保障。

首先，建立評估信息保真機(jī)制。如創(chuàng)新統(tǒng)計(jì)制度，健全信息甄別制度，完善統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量保證體系等；其次，建立多元評估主體體系，完善公眾參與和專家評估機(jī)制，科學(xué)確定評估權(quán)重，扶持獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展；再次。構(gòu)建評估約束機(jī)制，對評估進(jìn)行信度、效度檢驗(yàn)，完善評估責(zé)任、評估申訴和評估監(jiān)督機(jī)制；最后，探索政府績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)立績效目標(biāo)，創(chuàng)新績效管理方式、方法和手段，如引入360度考核、對地方政府進(jìn)行星級評估等。

其次，注重行政成本。在保證政府活動目標(biāo)方向正確并帶來社會效益的前提下，行政效能一行政產(chǎn)出／行政成本，而行政成本又是政府績效管理的核心內(nèi)容。目前。我國政府行政成本居高不下，這主要原因在于政府績效考核的“GDP化”傾向、由政府買單的決策失誤和公務(wù)員的職務(wù)消費(fèi)等。提高行政效能，建設(shè)節(jié)約型政府，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對人、財(cái)、物的成本控制，主要措施包括，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，做好節(jié)約工作，健全財(cái)政預(yù)算機(jī)制、完善政府采購、推進(jìn)職務(wù)消費(fèi)的制度化，構(gòu)建企業(yè)化政府機(jī)關(guān)。加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)的研究與應(yīng)用等。

第三，放松政府行政規(guī)制。推行績效目標(biāo)控制。政府行政規(guī)章制度管理的改革主要涉及政府與公務(wù)員、政府與公眾關(guān)系的調(diào)整。長期來。在我國傳統(tǒng)的行政組織管理過程中，一方面，公務(wù)員受到嚴(yán)密組織和繁瑣事務(wù)的雙重束縛，只能循規(guī)蹈矩、照章辦事，缺少權(quán)變決策的機(jī)會，不僅其自身潛能、創(chuàng)造力和積極性得不到充分發(fā)揮，而且政府行政工作效率低下，影響社會整體利益。另一方面，由于公共部門規(guī)章制度繁瑣、行政程序繁雜，政府公共服務(wù)成本過高，不僅造成官僚主義和腐敗，而且加重了公眾的負(fù)擔(dān)和政府與公眾的對立、摩擦。因此，要提高政府行政效能，應(yīng)通過放松政府規(guī)制，推行績效目標(biāo)控制來改變此種狀況。

第四，建立和完善一般性和具體性相結(jié)合的效能標(biāo)準(zhǔn)體系。提高行政效能必須建立一套具有合法性和科學(xué)性的效能標(biāo)準(zhǔn)，效能標(biāo)準(zhǔn)是效能建設(shè)的方向和衡量效能建設(shè)成效的尺度。當(dāng)前的主要任務(wù)是，一方面要在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善一般性和統(tǒng)一性的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面要加緊制定具有部門特色的針對性強(qiáng)的個(gè)性標(biāo)準(zhǔn)。如公安部門的具體標(biāo)準(zhǔn)可以包括治安案件的發(fā)案率、犯罪率、接警出警的反應(yīng)速度、案件偵破率、市民的治安安全感、市民對警察的信任度等等。

五、提高政府執(zhí)行力

政府執(zhí)行力就是政府在進(jìn)行社會管理，維護(hù)公共安全和服務(wù)的過程中所體現(xiàn)的執(zhí)行能力，和行政人員的執(zhí)行能力即從政府決策者到一般的公務(wù)員，他們在面對執(zhí)行問題時(shí)所體現(xiàn)的能力。因?yàn)橥晟频闹贫润w系也需通過人的能動性才能發(fā)揮其功效。因而，除了具備一定的價(jià)值觀和制度基礎(chǔ)以及運(yùn)行機(jī)制之外，最終必然要落實(shí)到行政組織行政人員的能力上?？茖W(xué)的制度體系與公務(wù)員的有效施政的結(jié)合，才能創(chuàng)造高效能。

第一，實(shí)行政府問責(zé)制是提高政府執(zhí)行力的有效途徑之一。行政問責(zé)制是一種民主的法治體系·又包涵了道德性。它的主要功能在于事后懲戒、事前預(yù)防以及警示教育。對任何一個(gè)政府而言，執(zhí)行力就是生命力；對于不同地區(qū)的政府而言，執(zhí)行力就是競爭力。有學(xué)者提出進(jìn)一步完善行政問責(zé)制。目前，我國行政問責(zé)制還處于起步階段，各地的發(fā)展不平衡。行政問責(zé)制的創(chuàng)新之處就是把純粹的下級對上級負(fù)責(zé)變成政府官員對人民負(fù)責(zé)，將其變成為推動公民政治參與的契機(jī)與制度平臺。

第二，加強(qiáng)公務(wù)道德建設(shè)與引入激勵(lì)機(jī)制是提高公務(wù)員執(zhí)行力的重要途徑。加強(qiáng)公務(wù)人員的道德觀和職業(yè)觀水平，并在組織內(nèi)部實(shí)行科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，一方面運(yùn)用工作考核評價(jià)、獎(jiǎng)懲制度等從外部強(qiáng)化工作態(tài)度。政府機(jī)構(gòu)的人事管理改革的目標(biāo)是要形成客觀、公正、公平和能力競爭的人才選拔錄用機(jī)制、績效管理和評估機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)制，以增強(qiáng)政府官員的進(jìn)取和創(chuàng)新精神，激發(fā)公務(wù)人員的執(zhí)行力。政府機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行聘用合同制，在合同中規(guī)定需要達(dá)到的績效，以此來對行政官員加以控制。在分配形式上，廢除固定工資制度，采取績效同工資獎(jiǎng)金掛鉤的靈活付酬模式，以激勵(lì)行政官員高效完成行政事務(wù)。另一方面，加強(qiáng)公務(wù)道德建設(shè)，從心理上調(diào)動行政人員的工作積極性，激勵(lì)人去不斷奮斗。使人看到自己的進(jìn)步，提高對自我能力的判斷，以自我獎(jiǎng)賞的方式激勵(lì)或維持一個(gè)人達(dá)到某一目標(biāo)。目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)會提高自我效能，自我效能的提高有助于政府行政效能的提升。

政府行政效能的提升不是一勞永逸的事情。行政效能是基于對行政組織功能評價(jià)的一項(xiàng)指標(biāo)，隨著社會的發(fā)展，人們對政府提出更多的要求，測定行政效能的標(biāo)準(zhǔn)也將不斷提高。這樣，就更加需要在理論和實(shí)踐上，不斷探索如何提升行政效能的途徑，使政府越來越好地服務(wù)于人民。