戶籍改革的核心是弱化政府審批權(quán)

按照法治化、去行政化的原則建立市民權(quán)自動(dòng)登記制度，應(yīng)當(dāng)是中國(guó)戶籍制度改革的大方向。

《廣東省流動(dòng)人員服務(wù)管理?xiàng)l例(修訂草案)》近日提交該省十一屆人大常委會(huì)十次會(huì)議審議?！缎抻啿莅浮分幸?guī)定，居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住滿五年并達(dá)到其他明文規(guī)定的條件，其子女入托、入學(xué)等享受與常住人口同等待遇；居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滿七年、并符合其他特定條件，本人及其子女可按居住地的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)常住戶口。這一規(guī)定，真正地在僵硬的戶籍制度大墻上打開了一扇窗戶，但仍有可改進(jìn)之余地。

形成于上個(gè)世紀(jì)50年代、與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)同步誕生的戶籍制度，是政府全面控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的強(qiáng)有力工具。近來人們對(duì)戶籍制度提出的嚴(yán)厲批評(píng)是其阻隔人員在城鄉(xiāng)之間自由地雙向流動(dòng)，其實(shí)，戶籍制度的要害是控制一切形式的人口遷徙，而只能由政府按照自己的需要安排人員的流動(dòng)。

也因此，戶籍制度改革絕不是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍登記那樣簡(jiǎn)單?，F(xiàn)在很多地方已經(jīng)進(jìn)行了這種改革，比如城鄉(xiāng)人口統(tǒng)一登記為某省居民。但是，人口依然不能完全意義上的自由遷徙。因此，戶籍制度改革的關(guān)鍵是弱化、以至于取消政府控制人口流動(dòng)的權(quán)力，逐步將自由遷徙之權(quán)交給民眾，讓民眾可以依據(jù)自己的判斷，為追求自己的目的而在全國(guó)范圍內(nèi)自由遷徙。

當(dāng)然，自由遷徙權(quán)并不是免費(fèi)的午餐。因?yàn)椋藗兗仁墙y(tǒng)一的現(xiàn)代國(guó)家之國(guó)民，同時(shí)也都是一地之“市民”。身為國(guó)民，他所享有的公共品是由中央政府負(fù)責(zé)供應(yīng)的，他在任何地方都有權(quán)享有這些公共品，這些公共品不可能構(gòu)成他遷徙的障礙，反而是他自由遷徙的有利條件。不過，身為市民，他所享有的諸多公共品是由他所在地的政府提供的，而各地政府供應(yīng)公共品的能力是不同的。因而。一地政府就可以為他地人口之遷入，設(shè)置某種條件，唯有合乎這些條件者，方可獲得本地市民權(quán)。所有保障民眾之自由遷徙權(quán)的國(guó)家，都容許這種限制。實(shí)施這樣的限制是公平而合理的。

表面看起來，這與中國(guó)的戶籍制度有某種相似之處，其實(shí)兩者的性質(zhì)完全不同。中國(guó)戶籍制度的精髓是地方政府對(duì)申請(qǐng)入籍者享有自由裁量權(quán)，除了極少數(shù)例外，政府沒有規(guī)定，一個(gè)外地人達(dá)到何種條件，即可獲得一地戶籍。所有入籍業(yè)務(wù)，均由政府依照自己的需要進(jìn)行審批。

而在有自由遷徙權(quán)利的國(guó)家，地方政府對(duì)外地民眾只能采取戶籍自動(dòng)登記制度。也就是說，每個(gè)州、市可以針對(duì)外州、外市人口規(guī)定一定的入籍條件，但是，這些條件必須是公開的、清晰的，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)是合情合理的。更重要的是，只要合乎這些條件，政府即應(yīng)自動(dòng)登記該人為本地市民，不得另行進(jìn)行任何不公開的審批。人們是通過明晰的規(guī)則獲得市民權(quán)的。政府的自由裁量權(quán)被控制在最低限度。因而，盡管有規(guī)則，但仍可以說人們享有遷徙自由。

按照法治化、去行政化的原則建立市民權(quán)自動(dòng)登記制度，應(yīng)當(dāng)是中國(guó)戶籍制度改革的大方向。在這個(gè)方向上，廣東現(xiàn)在的這一步邁得稍大一些。它規(guī)定了一些比較具體的規(guī)則，這些規(guī)則可以成為戶籍自動(dòng)登記制度的起點(diǎn)。

不過，這些規(guī)則仍有失含糊，相關(guān)條件也仍有商榷之處。比如，連續(xù)居住七年，可能就過于漫長(zhǎng)了。一個(gè)人在七年時(shí)間將會(huì)發(fā)生太多事情，而一旦連續(xù)居住中斷，當(dāng)事人就喪失申請(qǐng)資格，這未必過于嚴(yán)厲。事實(shí)上，一個(gè)人在某地連續(xù)居住兩三年，就表明此人具有長(zhǎng)期居住的意向，給予他們當(dāng)?shù)厥忻駲?quán)就是合情合理的。

有人可能擔(dān)心，如此一來，廣東的人口豈不是要暴增嗎?當(dāng)然不會(huì)。廣東實(shí)際上就有這么多人口，他們的子女可能也已經(jīng)在廣州上學(xué)，他們也已經(jīng)在使用廣東的公共品，只不過政府以往沒有承認(rèn)他們?yōu)椤笆忻瘛倍选，F(xiàn)在政府給予他們市民權(quán)，只不過是從法律上承認(rèn)一個(gè)既成事實(shí)。

現(xiàn)在的問題是，既然廣東開始這方面的改革，其他地方是否會(huì)逐漸實(shí)行同樣的政策?假如各地普遍實(shí)行這種自動(dòng)登記制度，人口遷徙將會(huì)更加自由，而改革的目標(biāo)是：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)情勢(shì)變化，人口的流向?qū)?huì)是多元的，不會(huì)單方面向大城市集中。

當(dāng)然，地方推行這種政策，也需中央政府配合。關(guān)鍵是中央政府實(shí)行財(cái)政均等化政策，甚至為了扭轉(zhuǎn)過去的不合理政策，應(yīng)當(dāng)實(shí)行向落后地區(qū)大幅度傾斜的政策，逐漸拉平各地公共品供應(yīng)的差距。這將誘導(dǎo)人口在多元方向上流動(dòng)，各地也就會(huì)有更高的積極性實(shí)行外地人口自動(dòng)登記入籍制。