我國農(nóng)村金融改革的多元法學思考

王利軍　張可新

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：我國農(nóng)村金融改革要開拓思路，需從法律制度方面進行突破。文章指出，財稅法方面要給予明確的支持；要創(chuàng)新?lián)７绞?，適合農(nóng)村的實際；要從法律上支持民間金融的發(fā)展，增強競爭性；制定農(nóng)業(yè)保險法，減輕銀行壓力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融改革 財稅法 擔保法 競爭法 農(nóng)業(yè)保險法

中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議于2008年10月12日通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，該決定提出建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，并作出了許多突破性規(guī)定，這標志著農(nóng)村金融改革步入新階段。本文主要從法學方面，對農(nóng)村金融改革進行多角度的思考。

我國農(nóng)村金融改革的財政稅收法思考

農(nóng)村金融改革從法律上說，不能僅著眼于金融法，還要從財政稅收法的角度來采取相應措施。實際上，各國的農(nóng)業(yè)發(fā)展無不依賴于政府在財政政策方面的大力支持，如美國的三家農(nóng)業(yè)銀行，即聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中間信貸銀行和合作社銀行在創(chuàng)建初期都由政府墊付巨額的創(chuàng)辦資本；法國政府每年撥給農(nóng)民的年度預算中，要撥出一部分貼息資金給法國農(nóng)業(yè)信貸銀行，以鼓勵農(nóng)業(yè)投資。

因此，在構(gòu)建我國的新型農(nóng)村金融機構(gòu)時，要運用宏觀調(diào)控的法律手段，財政要投入資金，同時采用價格保護、稅收優(yōu)惠、利差補貼、提供低息或無息貸款、風險補償?shù)却胧┪渌Y本進入農(nóng)村。但是，政府的財政支持并不意味著政府可以干預農(nóng)村金融機構(gòu)的正常經(jīng)營，否則有可能重蹈農(nóng)村合作基金會的覆轍。農(nóng)村合作基金會失敗的重要原因之一就是地方政府的不合理行政干預過多，如強制組建，業(yè)務經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導指揮等。

我國農(nóng)村金融改革的擔保法思考

擔保問題是農(nóng)村金融改革中的一個關(guān)鍵問題。農(nóng)民尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)民可供擔保的財產(chǎn)很少，如果嚴格按照擔保法的規(guī)定執(zhí)行，大量需要貸款的農(nóng)民將無法得到貸款。長期以來，農(nóng)村信用社之所以未能很好的為“三農(nóng)”服務，擔保問題無法解決就是一個重要原因。本文認為，可以從以下方面解決擔保問題：

一是實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化。這是指農(nóng)村土地、房屋、山林等農(nóng)村資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)擁有者將其擁有的資產(chǎn)通過出租、抵押、合作或者入股等方式，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本來經(jīng)營，獲取經(jīng)濟利益。要建立農(nóng)村資產(chǎn)資本化的經(jīng)營機制，必須加速農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度特別是土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。正如秘魯經(jīng)濟學家赫爾南多?德?索托所言：“有了合法的所有權(quán)制度，西方發(fā)達國家就掌握了通向現(xiàn)代化發(fā)展的鑰匙；它們的國民現(xiàn)在就能在不斷發(fā)展的基礎上，極容易地發(fā)現(xiàn)隱蔽在其資產(chǎn)中的最具有創(chuàng)造力的品質(zhì)”。目前我國還沒有從根本上對土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行改革，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)民缺乏符合銀行或其他金融機構(gòu)規(guī)定可供抵押的合格資產(chǎn)。

二是創(chuàng)新?lián)７绞?。在農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展金融真正需要利用的是農(nóng)村特有的誠信機制：農(nóng)民收入不高，但是人們的流動性低，博弈次數(shù)多，人與人之間一般有大量的宗族裙帶關(guān)系，在這種情況下，收入低影響償債信譽這一點可以被農(nóng)戶之間的信用合作所彌補。如孟加拉的格萊珉銀行就是通過農(nóng)民的信用合作保證了很高的還款率。在格萊珉銀行，每個貸款申請人都必須加入一個有連帶還款責任的“貸款支持小組”，這改變了單個成員不穩(wěn)定的行為方式，極大地調(diào)動起借貸者自我管理的積極性，最終降低了格萊珉銀行小額貸款的運營成本。在我國已經(jīng)試點的小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社里，就有很多地方采用了聯(lián)合擔保的貸款制度，如河南濮陽市農(nóng)村貸款互助合作社就采用了小組擔保貸款制度（一般三戶為一組），另外還可以通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村成立擔保協(xié)會的方法來解決。

三是發(fā)放信用貸款。要改變現(xiàn)有銀行一般只發(fā)放擔保貸款，不敢放信用貸款的現(xiàn)狀，在農(nóng)村金融實踐中，有必要增加信用貸款的比重，可通過評定農(nóng)戶信用等級，完善征信體系來降低風險。在鄉(xiāng)村中，由農(nóng)民們一致公認的、口碑好的村干部或者村農(nóng)戶擔當專職的信貸員，建立農(nóng)戶信用等級評定小組，對貸款農(nóng)戶的信用程度、經(jīng)濟實力、經(jīng)營能力、償債能力等進行綜合評定，評出相應的信用等級，并發(fā)放相應授信額度的貸款證。只有保障農(nóng)民貸款的收益性、安全性，才能吸引各類金融機構(gòu)進入該市場謀取利益。

我國農(nóng)村金融改革的競爭法思考

農(nóng)村金融改革將打破現(xiàn)有金融機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的壟斷局面，只有形成充分的競爭，才能逐漸降低農(nóng)村貸款的高利率。從銀監(jiān)會頒布的規(guī)定看，對現(xiàn)有銀行業(yè)機構(gòu)的參與過分依賴，這將限制投資者來源，仍然在一定程度上形成壟斷，沒有為所有經(jīng)濟主體提供一種可以自由選擇的機會。如銀監(jiān)會有關(guān)農(nóng)村資金互助組織的章程規(guī)定：只有戶口在資金互助社所在地，或者在當?shù)匾呀?jīng)固定居住滿3年的人，才有資格成為會員?！顿J款公司管理暫行規(guī)定》規(guī)定只有境內(nèi)的商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行才有資格設立。只有村鎮(zhèn)銀行允許個人投資，但個人投資者還需要找到主發(fā)起銀行，就投資金額、比例和主發(fā)起人達成一致。

在農(nóng)村地區(qū)，民間金融一直在發(fā)展。但農(nóng)村民間金融面臨著法律上的空白，不利于形成充分的競爭。我國農(nóng)村民間信貸具有幾千年歷史，始終是農(nóng)村金融體系中的一個重要部分。民間金融具有扎實的社會基礎和廣泛的經(jīng)濟基礎，具備很多優(yōu)勢：第一，交易成本較低。農(nóng)戶和中小企業(yè)融資具有規(guī)模較小、次數(shù)較頻繁、財務信息披露制度不健全以及無抵押物等特點，這對于正規(guī)金融機構(gòu)來說，交易成本較高。而民間金融卻不一樣，由于借貸行為發(fā)生在一定的村落、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，借貸雙方對信息都掌握得比較充分，交易成本自然較低。第二，方便靈活。民間金融往往建立在血緣、地緣等基礎之上，借貸手續(xù)極其簡單，而從銀行申請貸款手續(xù)復雜，審批時間過長。第三，還款約束力強。民間金融的內(nèi)在約束機制（如聲譽機制和道德約束等）是很有效的，從實踐來看比正規(guī)金融機構(gòu)的還款率要高。

正如農(nóng)村問題研究專家溫鐵軍所言：“無論中央政府還是地方政府，所建立的農(nóng)村金融體系都存在著重大制度缺陷……事實上，只有村級以下的社區(qū)性合作金融仍然具有生命力”。因此，從競爭法的角度制定相關(guān)的法律、法規(guī)，給民間金融以合法地位應是必然選擇。當然，這需要一些配套的制度和機制保障，包括完善的法律法規(guī)、健全的存款保險制度、完善的監(jiān)管機制。

我國農(nóng)村金融改革的保險法思考

在發(fā)展農(nóng)村銀行業(yè)的同時，必須提供農(nóng)業(yè)保險，否則在自然災害面前，銀行的貸款風險過大，會損害農(nóng)村金融投資者的積極性。在構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險時，應注意以下問題：

明確農(nóng)業(yè)保險的政策性。由于農(nóng)業(yè)自然災害發(fā)生的高頻率性、群發(fā)性且農(nóng)業(yè)投保地域的廣泛性，使得農(nóng)業(yè)保險具有高成本、高風險的特點，我國農(nóng)民的保費負擔能力仍然偏低，原有的幾家開設農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的商業(yè)保險公司均以這一項業(yè)務虧損而告終。這說明農(nóng)業(yè)保險不能單純地進行純商業(yè)運作，在制定農(nóng)業(yè)保險法時應明確政府在其中的作用。許多國家都在農(nóng)業(yè)保險立法中對保險費的分擔作了明確的規(guī)定，如美國法律規(guī)定政府補貼保費的30%；加拿大法律規(guī)定政府補貼50%。

設定農(nóng)業(yè)法定險種。根據(jù)保險大數(shù)法則的原理，保險參與率越高，穩(wěn)定系數(shù)越大，越趨于合理。在制定農(nóng)業(yè)保險法中，應根據(jù)地區(qū)差異，設定部分法定農(nóng)業(yè)保險，這有助于提高保戶的保險意識，增強保險公司的資金積累，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營。法定保險的保險費在初期可由財政提供，或從扶貧款中撥付，也可發(fā)動社會捐贈。

參考文獻：

1.溫鐵軍著.三農(nóng)問題與世紀反思.三聯(lián)書店，2005

2.赫爾南多?德?索托，王曉冬譯.資本的秘密.江蘇人民出版社，2005

3.許文盛.濮陽市供銷合作社關(guān)于農(nóng)村貸款互助合作社的調(diào)研報告.中國農(nóng)村研究網(wǎng)，2007-3-26