淺議《反壟斷法》規(guī)制行政壟斷的必然性

楊　菁

摘要：行政壟斷不僅完全具有經(jīng)濟(jì)壟斷導(dǎo)致消滅、限制競(jìng)爭(zhēng)的后果，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)壟斷的危害。不消除行政壟斷，就不可能建立起真正意義的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。因此，必須制定專門(mén)的法律對(duì)行政壟斷加以規(guī)制。

關(guān)鍵詞：行政壟斷；反壟斷法；法律規(guī)制

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，出現(xiàn)了很多不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的新生事物，表現(xiàn)為與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊病和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的弊病的結(jié)合，這種弊病的結(jié)合，雖然具有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的特征，但具有較強(qiáng)的頑固性，極難治理，這種弊病就是當(dāng)前常說(shuō)的行政壟斷。行政壟斷限制了競(jìng)爭(zhēng)，扭曲價(jià)值規(guī)律，阻礙我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善和發(fā)展的進(jìn)程，阻礙了統(tǒng)一、自由、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)的形成，必須制定專門(mén)的法律制度加以規(guī)制和約束。

2008年8月1日，中國(guó)《反壟斷法》正式頒布實(shí)施。反壟斷法的核心內(nèi)容是以強(qiáng)勁手段保護(hù)市場(chǎng)的公平合理競(jìng)爭(zhēng)，制止違法壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，對(duì)于維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，具有重大意義，是規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本法律。

一、行政壟斷的概念

現(xiàn)階段我國(guó)學(xué)者對(duì)行政壟斷概念的表述主要有以下幾種：（1）行政壟斷是指政府及所屬部門(mén)濫用行政權(quán)力，限制或排除企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)的違法行為。（2）行政壟斷的實(shí)質(zhì)，是行政主體出于利益的驅(qū)動(dòng)，濫用行政權(quán)力，阻礙、限制或扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。（3）行政性壟斷就是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力而形成的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷。（4）行政壟斷是經(jīng)濟(jì)壟斷、國(guó)家壟斷以外通過(guò)濫用行政權(quán)力而產(chǎn)生的一種壟斷。（5）我國(guó)的行政壟斷主要體現(xiàn)為部門(mén)壟斷和地區(qū)壟斷。（6）一切領(lǐng)域內(nèi)的濫用行政權(quán)力而產(chǎn)生或維持的壟斷都應(yīng)歸入行政壟斷范疇。

綜合眾多學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為：行政壟斷，從壟斷權(quán)來(lái)源上看，是由于行政權(quán)而產(chǎn)生的壟斷，因此，這種行政權(quán)不僅包括行政法上的國(guó)家行政權(quán)，還包括任何能產(chǎn)生壟斷的行政性權(quán)力，也就是說(shuō)，不管是國(guó)家行政還是其它公共行政，只要能造成壟斷結(jié)果的行為，都是一種行政壟斷。鑒于此，筆者認(rèn)為：所謂的行政壟斷，是指任何濫用行政權(quán)而產(chǎn)生的阻礙、限制或扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。

二、目前我國(guó)行政壟斷的成因

行政壟斷的形成和存在，與我國(guó)特殊的政治、經(jīng)濟(jì)制度和特定歷史階段的國(guó)情是分不開(kāi)的。

（一）經(jīng)濟(jì)體制改革的弊端。行政分權(quán)體制的形成是行政壟斷特別是地區(qū)壟斷形成的直接原因。地方財(cái)政包干制度使地區(qū)經(jīng)濟(jì)的局部利益不斷被強(qiáng)化，本地產(chǎn)品的銷售情況直接關(guān)系到地方財(cái)政，因而從本地區(qū)的利益出發(fā)，地方政府對(duì)自己有競(jìng)爭(zhēng)力的商品希望打出去，占領(lǐng)的市場(chǎng)越大越好；對(duì)自己無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力的商品則希望保護(hù)起碼的市場(chǎng)范圍。同時(shí)，政企分離的不徹底也為行政壟斷的產(chǎn)生提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。政府直接指揮企業(yè)及企業(yè)與政府之間千絲萬(wàn)縷的人際關(guān)系格局，形成了一個(gè)實(shí)力很強(qiáng)的地方壟斷集團(tuán)。

（二）法律制度的不完備。在《反壟斷法》出臺(tái)前，我國(guó)沒(méi)有專門(mén)的法律對(duì)行政壟斷加以規(guī)制，盡管《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《價(jià)格法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律中有部分條文對(duì)行政壟斷行為加以限制，但都是籠統(tǒng)地停留在表面層次上的規(guī)定，無(wú)法對(duì)行政壟斷這一復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象產(chǎn)生有效規(guī)制。

（三）行政機(jī)關(guān)用人制度的驅(qū)使。由于我國(guó)對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)其地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，因此，有些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為了追求“政績(jī)”，便會(huì)在當(dāng)政時(shí)期利用各種手段來(lái)保護(hù)本地企業(yè)，不使其受到外來(lái)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)沖擊。與此同時(shí)，嚴(yán)格限制外地企業(yè)、人員進(jìn)入本地市場(chǎng)，也是導(dǎo)致行政壟斷出現(xiàn)的重要原因之一。

三、《反壟斷法》規(guī)制行政壟斷的必要性分析

行政壟斷不僅完全具有經(jīng)濟(jì)壟斷導(dǎo)致消滅、限制競(jìng)爭(zhēng)的后果，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)壟斷的危害。不消除行政壟斷，就不可能建立起真正意義的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

行政性壟斷首先也是一種經(jīng)濟(jì)壟斷，它是以經(jīng)濟(jì)為內(nèi)容和目的的壟斷，而不是以行政權(quán)力壟斷為目的的。這種經(jīng)濟(jì)上的壟斷實(shí)現(xiàn)的原因是行使行政權(quán)力的結(jié)果，而不是或主要不是企業(yè)所能直接做到的。行政壟斷的實(shí)質(zhì)，是行政權(quán)力超出其權(quán)限范圍而運(yùn)用于市場(chǎng)關(guān)系中，從而實(shí)現(xiàn)行為主體利益的最大化，它是一種追求利益的行為。因此，行政壟斷本質(zhì)同樣是經(jīng)濟(jì)壟斷，行政權(quán)的介入是壟斷力的來(lái)源。在既定的相關(guān)市場(chǎng)上，行政權(quán)力的來(lái)源是唯一的，因而行政壟斷主體具有支配性的地位。在限制競(jìng)爭(zhēng)的效果上，行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷的表現(xiàn)也沒(méi)有區(qū)別，即同樣使得在即定的相關(guān)市場(chǎng)上，形成一種壟斷狀態(tài)。

行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷都對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序造成破壞和影響，而且行政壟斷又比經(jīng)濟(jì)壟斷具有更大的社會(huì)危害性。因此，《反壟斷法》不能因?yàn)橛姓莆招姓?quán)的主體的參與，而不對(duì)行政壟斷進(jìn)行調(diào)整，相反，必須對(duì)其加以嚴(yán)格地規(guī)制。

四、對(duì)《反壟斷法》中行政壟斷法律規(guī)制的構(gòu)想

（一）制定一部完善的《反壟斷法》，成立專門(mén)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2007年8月30日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)了備受矚目的《反壟斷法》?！斗磯艛喾ā窔v經(jīng)13年，終于得以出臺(tái)，在真正意義上實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政壟斷有了專門(mén)的規(guī)制之法。同時(shí)，它的出臺(tái)對(duì)于推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，弘揚(yáng)競(jìng)爭(zhēng)文化，維護(hù)經(jīng)濟(jì)民主和自由競(jìng)爭(zhēng)以及構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有十分重要的促進(jìn)作用。但要有法必依，違法必究，國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的、具有權(quán)威性的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)化的執(zhí)法人員，由業(yè)務(wù)精湛、公正廉明的法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家、統(tǒng)計(jì)學(xué)家等組成。

(二)理清《反壟斷法》所處的法律環(huán)境?！斗磯艛喾ā冯m已出臺(tái)，但還需理清與《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》、《民法通則》中侵權(quán)行為損害賠償?shù)戎g的法律關(guān)系。建議新出臺(tái)的《反壟斷法》能增加具體規(guī)定有關(guān)行政壟斷的救濟(jì)途徑。修改《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》等相關(guān)法律，賦予受害方針對(duì)行政壟斷提出行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利，使他們成為《反壟斷法》的有益補(bǔ)充和保障。

(三)強(qiáng)化行政壟斷行為的法律責(zé)任。對(duì)行政壟斷應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，要揭開(kāi)行政主體責(zé)任的面紗，追究決策者和相關(guān)人員的責(zé)任。民事責(zé)任主要包括停止侵害、沒(méi)收違法所得、損害賠償，這些民事責(zé)任形式既可以單獨(dú)使用，也可以共同使用。行政責(zé)任包括通報(bào)批評(píng)、予以改變或撤銷、責(zé)令改正、沒(méi)收非法所得、行政處分等。刑事責(zé)任應(yīng)采用“雙罰制”，既對(duì)違法主體處以罰金，并對(duì)主要責(zé)任人和直接主管人員處以相應(yīng)的刑罰處罰。

誠(chéng)然，規(guī)制行政壟斷行為不可能僅靠一部《反壟斷法》，也不能僅靠一個(gè)權(quán)威性很強(qiáng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，它需要政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及法治環(huán)境的配合，它需要全社會(huì)民眾的共同參與，需要全社會(huì)的共同努力，認(rèn)清其本質(zhì)，消除其根源，最終營(yíng)造公平、和諧、有序的社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

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