關(guān)于國有企業(yè)預(yù)算管理尋租行為治理對策研究

于成華

【摘 要】 抑制國有企業(yè)預(yù)算管理中的尋租行為對提升國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本文將預(yù)算管理置于尋租理論的框架下，從界定預(yù)算管理中租金的涵義出發(fā)，進而提出了治理國有企業(yè)預(yù)算管理尋租行為的對策。

【關(guān)鍵詞】 國有企業(yè)； 預(yù)算管理； 租金； 尋租行為

預(yù)算管理是通過預(yù)算對預(yù)算期內(nèi)各項資源進行計劃、分配、組織、協(xié)調(diào)、控制，以提高經(jīng)濟效益為目的的行為科學(xué)，也是控制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，建立自我約束機制的基本制度和手段。

預(yù)算系統(tǒng)通過資源的發(fā)散配置和收斂控制，保證資源投入對企業(yè)目標的趨向。預(yù)算管理作為一種內(nèi)部契約機制，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析、預(yù)算考核五個環(huán)節(jié)，在強化國有企業(yè)內(nèi)部管理、控制投資成本費用支出、提高企業(yè)經(jīng)濟效益等方面具有積極作用。

隨著我國國有企業(yè)改革的深入，預(yù)算管理作為一種科學(xué)的內(nèi)部管理手段，充分發(fā)揮著控制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動、建立自我約束機制等作用。由于種種原因，國有企業(yè)在實施預(yù)算管理的過程中存在大量尋租行為，國有企業(yè)預(yù)算管理尋租行為表現(xiàn)為預(yù)算松弛、討價還價、歪曲信息、業(yè)績操縱等現(xiàn)象。

由于管理人員的尋租行為，導(dǎo)致了國有企業(yè)資源配置效率低下、內(nèi)部信息失真、激勵機制失效等一系列嚴重后果，使國有企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值這一目標難以實現(xiàn)。

一、國有企業(yè)預(yù)算管理中租金的涵義及構(gòu)成

租金作為一個重要的經(jīng)濟學(xué)范疇，最初專指地租，是對土地生產(chǎn)力的支付。近代以來，其涵義不斷拓寬，租金泛指資本、勞動、設(shè)備、土地等各種生產(chǎn)要素的租金，即支付給資源所有者的款項中超過其機會成本的收入。尋租理論中租金被進一步用來表示由于政府的行政干預(yù)導(dǎo)致壟斷形成的超額利潤及價差收入。

結(jié)合預(yù)算管理程序，國有企業(yè)預(yù)算管理中的尋租行為可以定義為：在預(yù)算管理過程，國有企業(yè)代理人通過游說、歪曲信息、賄賂等手段而獲得的額外預(yù)算資源價值與機會成本的差額。在預(yù)算編制中，代理人提出自身的種種困難進行討價還價，并以此為由放寬預(yù)算要求，租金表現(xiàn)為預(yù)算松弛租金；在預(yù)算調(diào)整過程中，租金表現(xiàn)為追加的預(yù)算資源高于代理人尋租成本的差額；在預(yù)算考核環(huán)節(jié)，租金表現(xiàn)為代理人通過業(yè)績操縱完成預(yù)算目標或建立儲備而獲得的凈收益。

根據(jù)Niskanen的官僚理論，作為官僚的國有企業(yè)經(jīng)理人，在其任職期間，通過追求預(yù)算的極大化來獲得職權(quán)，尤其是隨之而來的特權(quán)和個人榮譽等私人利益。因此，預(yù)算管理中尋租行為產(chǎn)生的租金通常由兩部分構(gòu)成：一是貨幣控制權(quán)即超額預(yù)算資源配給；二是非貨幣控制權(quán)即職權(quán)、個人在企業(yè)中的地位等。

二、國有企業(yè)預(yù)算管理尋租行為的治理對策

在尋租行為產(chǎn)生的原因中，外部市場交易環(huán)境屬于宏觀經(jīng)濟環(huán)境，由國家進行調(diào)控，至于國有企業(yè)內(nèi)部如何治理尋租行為，沿著治理的總體思路，結(jié)合其產(chǎn)生原因可以提出如下的治理對策。

（一）完善公司治理機制

國有企業(yè)研究專家巴里﹒諾頓認為，國有企業(yè)預(yù)算管理應(yīng)當建立在完善的公司治理基礎(chǔ)上，并且不宜用行政手段干預(yù)公司治理。預(yù)算管理作為一種權(quán)利控制管理，是公司治理機制在權(quán)、責(zé)、利方面的細化，完善公司治理可以為其運行提供一個規(guī)范的制度環(huán)境。完善治理機制可以從以下角度考慮：

1.在產(chǎn)權(quán)制度上，建立多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)約束是一條可行路徑。由于局部和單位利益的驅(qū)使，股東之間相互競爭從而形成一種制衡機制，能夠減少國有股股東決策的隨意性，抑制其設(shè)租行為，減少租源的產(chǎn)生。

2.建立國有企業(yè)會計信息質(zhì)量內(nèi)部控制機制。國有企業(yè)會計信息質(zhì)量控制機制由國有企業(yè)內(nèi)部控制、注冊會計師控制和證券監(jiān)管部門控制三個要素組成，通過它們正常執(zhí)行自己的職能及各職能間的相互制約，保證會計信息質(zhì)量。內(nèi)部控制由國有企業(yè)內(nèi)部各相關(guān)部門組成，通過公司內(nèi)部會計部門、審計部門、各經(jīng)營部門、股東大會、董事會、監(jiān)事會的職能活動來完成。其機制主要從以下幾個方面來實現(xiàn)：

1）要提高董事會的獨立性，增加董事會中獨立董事的比重；要深化獨立董事選任、報酬發(fā)放等方面的改革。

2）必須合理、有效地設(shè)置會計機構(gòu)。要將國有企業(yè)的會計部門和財務(wù)管理部門分立，分屬不同領(lǐng)導(dǎo)，分擔(dān)不同職能。財務(wù)管理部門由總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)、會計部門由董事會領(lǐng)導(dǎo)，主要會計人員由董事會任命，并向董事會負責(zé)，讓會計人員真正成為會計信息供給的主體，使會計人員有責(zé)任也有能力拒絕管理人員的不合理要求，避免管理人員舞弊。同時，采取措施大力加強會計基礎(chǔ)工作，提高會計人員各方面素質(zhì)，包括職業(yè)道德水準。

3）必須加強內(nèi)部審計制度建設(shè)。一是要設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)，歸屬監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)，對會計業(yè)務(wù)進行日常的內(nèi)部審計監(jiān)督。二是要加強監(jiān)事會對董事會和經(jīng)理的監(jiān)督。從我國的實踐來看，監(jiān)事的報酬實際上由管理層決定，這就使得監(jiān)事在經(jīng)濟上受制于管理當局，從而喪失獨立性。因此，要考慮監(jiān)事的報酬和其他福利由股東大會決定，而不應(yīng)當由其監(jiān)督的董事會或經(jīng)理決定。三是可以通過賦予監(jiān)事會更大的監(jiān)督、彈劾、起訴權(quán)等方法，保證在內(nèi)部人員控制的情況下能保護股東、職工的合法權(quán)益。

3.建立合理的經(jīng)理人激勵制度。利益不一致是導(dǎo)致國有預(yù)算管理尋租行為產(chǎn)生的根本動因，而一項合理的激勵制度一方面能實現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)理人的個人利益與企業(yè)長遠利益最大化的雙重目標；另一方面能使經(jīng)理人通過從事生產(chǎn)性活動所獲得成本收益率高于尋租活動的成本收益率。合理的激勵制度應(yīng)針對不同層次的責(zé)任人采用相應(yīng)的激勵方式，如：企業(yè)經(jīng)營者的報酬應(yīng)部分與企業(yè)業(yè)績掛鉤；企業(yè)部門經(jīng)理的報酬除考慮部門收益、成本等財務(wù)指標外，還應(yīng)考慮其他非財務(wù)指標，如顧客滿意度等。

（二）建立全面預(yù)算管理體系

1.樹立基于企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的全面預(yù)算管理體系

企業(yè)實施全面預(yù)算管理，首先，必須樹立預(yù)算管理與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標相結(jié)合的理念。企業(yè)全面預(yù)算管理的編制和組織實施應(yīng)該與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相配合，其核心在于對企業(yè)未來發(fā)展的安排和計劃，對企業(yè)內(nèi)部資源的合理分配、考核和控制，因此全面預(yù)算管理是企業(yè)實現(xiàn)長期發(fā)展戰(zhàn)略目標的基本手段，應(yīng)該全面服務(wù)于企業(yè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。其次，全面預(yù)算管理的功能和效用的發(fā)揮必須以企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，預(yù)算管理的實施與各級各部門的業(yè)績考評相結(jié)合，使各級各部門對預(yù)算的整個過程給予重視和配合。

2.加強預(yù)算管理的過程控制

預(yù)算控制是落實預(yù)算、保障預(yù)算實現(xiàn)的有效措施，加強對預(yù)算管理的過程控制有益于及時發(fā)現(xiàn)尋租行為，抑制尋租活動。預(yù)算是一個系統(tǒng)的過程，其中的每一個環(huán)節(jié)都不能忽視。加大預(yù)算過程控制的關(guān)鍵在于通過實施追蹤控制加強對預(yù)算管理的監(jiān)督，即及時地對各責(zé)任單位進行檢查、追蹤，將實際發(fā)生的業(yè)務(wù)與每一項預(yù)算目標相聯(lián)系，并與預(yù)算指標進行對比，分析差異找出原因，以便于進一步地執(zhí)行與控制。對于已發(fā)現(xiàn)的歪曲信息等尋租行為給予嚴厲處罰甚至降低其職務(wù)或解聘，加大尋租風(fēng)險和一旦被發(fā)現(xiàn)所需付出的成本，使尋租無利可圖。

3.建立公開透明的信息傳遞系統(tǒng)

信息不對稱是尋租行為產(chǎn)生的前提條件，為了確保預(yù)算系統(tǒng)的高效運行、協(xié)調(diào)，必須建立一個公開、透明的信息傳遞系統(tǒng)，提高預(yù)算編制、決策和監(jiān)督的透明度，使準租金得以暴露。首先，充分發(fā)揮會計核算部門的作用，建立與預(yù)算相適應(yīng)的責(zé)任會計制度，明確會計核算的責(zé)任主體，盡可能將預(yù)算管理各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的信息納入核算系統(tǒng)，及時記錄、報告預(yù)算執(zhí)行狀況并進行差異分析。其次，完善信息反饋系統(tǒng)，加強預(yù)算執(zhí)行信息和差異反饋的及時性。最后，充分利用計算機的信息集成作用，建立預(yù)算管理的信息化工作平臺，實現(xiàn)信息共享，全面地監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，加快信息反饋，使預(yù)算差異的分析快捷、科學(xué)、準確，從而實現(xiàn)對成本、費用預(yù)算強有力的約束，最終減弱代理人的信息優(yōu)勢，加大尋租難度及成本。

4.設(shè)計合理的業(yè)績評價制度

業(yè)績評價必須以完整的評價指標體系為前提，將預(yù)算指標作為評估的唯一依據(jù)并不可取，過分強調(diào)經(jīng)營業(yè)績有可能事與愿違。如業(yè)績評價體系僅考慮管理人員所在部門的獲利能力，而不考慮企業(yè)稀缺資源的成本必然導(dǎo)致虛報預(yù)算和歪曲信息。因此在設(shè)計業(yè)績評價指標時必須結(jié)合多個維度，綜合考慮成本收益，將預(yù)算準確度、預(yù)算資源投入產(chǎn)出率等納入指標體系。

（三）強化保障監(jiān)督機制

1.培育企業(yè)文化

預(yù)算管理作為企業(yè)的一種內(nèi)部控制手段，有相應(yīng)企業(yè)文化支撐才能取得事半功倍的效果。在公司治理關(guān)系中，委托人和代理人之間應(yīng)按法律要求和公司章程規(guī)定，勤勉盡責(zé)地履行相應(yīng)義務(wù)。這就要求代理人在行使所有者權(quán)利時誠實守信。培育誠實守信的企業(yè)文化，通過建立代理人誠信檔案喚起他們的正義感和責(zé)任感，加強職業(yè)道德培訓(xùn)，增強代理人的主人翁意識，引導(dǎo)代理人走向更高的需求層次即個人價值中社會價值的實現(xiàn)，從而從意識上消除尋租行為。

2.強化外部力量的監(jiān)督

除國資委外，國有企業(yè)外部監(jiān)督力量主要來自于社會中介機構(gòu)和充當債權(quán)人的銀行，稅務(wù)部門也在一定程度上起到了監(jiān)督的作用。社會中介機構(gòu)如會計師事務(wù)所在財務(wù)報表審計時對國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況能夠較為全面地了解，揭示出生產(chǎn)經(jīng)營管理中存在的問題。尤其是對貨幣資金及費用支出合理性的審計，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理的漏洞。針對離任高層經(jīng)理人的離任審計，能夠加大其尋租的心理成本，從而抑制尋租行為。

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