我國流動(dòng)兒童教育財(cái)政問題的探討

王傳瑜

摘要：隨著我國流動(dòng)人口的大量涌現(xiàn)，流動(dòng)人口子女的教育問題日益凸顯。流動(dòng)兒童在流入地接受義務(wù)教育在我國基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)撥款方式中一直以來是一個(gè)投資“盲點(diǎn)”。為了解決流動(dòng)兒童的教育財(cái)政問題，需采取改變義務(wù)教育撥款方式，實(shí)施“教育券”制度；實(shí)行以流動(dòng)兒童基礎(chǔ)教育為導(dǎo)向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；引進(jìn)政府采購模式，規(guī)范農(nóng)民工子弟學(xué)校的管理；設(shè)立專項(xiàng)基金。引入民間資本，彌補(bǔ)教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)的不足等措施，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)使用和教育資源配置的最優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)兒童；教育財(cái)政；義務(wù)教育；戶籍制度；教育券

中圖分類號：G526.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1005-5843(2009)02-0026-02

根據(jù)《人民日報(bào)》報(bào)道，我國每年失去土地的人口以200萬的速度在上升，這批人必將加人流動(dòng)人口大軍，目前的基本估計(jì)是在2億左右，而且這個(gè)數(shù)字是指在異地打工時(shí)間超過半年的人，沒有這個(gè)時(shí)間限制，那么總?cè)藬?shù)將達(dá)到3億。流動(dòng)人口的大量涌現(xiàn)帶出一個(gè)重大問題就是流動(dòng)人口子女的教育問題。中西部地區(qū)的勞動(dòng)力到東部來打工，其子女也隨行而來，那么這些農(nóng)民工子弟的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)有誰來買單?

一、流動(dòng)兒童教育及其發(fā)展趨勢

所謂流動(dòng)兒童是指隨父母移居城市上學(xué)的進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民子女，他與父母進(jìn)城務(wù)工就業(yè)而將子女留在家鄉(xiāng)的“留守兒童”相對應(yīng)。全國第五次人口普查結(jié)果顯示，我國流動(dòng)人口已經(jīng)超過1.2億，隨父母進(jìn)城的農(nóng)民工子女有近2000萬，他們當(dāng)中，失學(xué)率高達(dá)9.3％，近半數(shù)適齡兒童不能及時(shí)人學(xué)。農(nóng)民工子女義務(wù)教育已經(jīng)成為全社會積極關(guān)注和待解決的突出的社會問題之一。至2005年1月，上海市外來人員子女在本市接受義務(wù)教育人數(shù)達(dá)到37萬多，其中15萬在公辦中小學(xué)就讀，占40％，其余22萬多學(xué)生主要在300多所簡易農(nóng)民工子女學(xué)校接受義務(wù)教育。

二、流動(dòng)兒童教育面臨的財(cái)政問題

教育財(cái)政是指國家各級政府為發(fā)展本國本地區(qū)教育事業(yè)而對用于教育的財(cái)力資源進(jìn)行的一系列專門性的管理活動(dòng)。主要包括發(fā)布有利于教育發(fā)展的財(cái)經(jīng)政策；籌措并分配用于各級各類教育事業(yè)的經(jīng)費(fèi)；對教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)使用情況和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等。其目的是為了提高教育資源的配置效果，增進(jìn)教育投資的使用效率。目前，我國流動(dòng)兒童面臨的教育財(cái)政問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)現(xiàn)行義務(wù)教育法與目前關(guān)于簡易農(nóng)民工子女學(xué)校管理政策之間的矛盾

按照我國義務(wù)教育法規(guī)定，農(nóng)民工子女義務(wù)教育應(yīng)該由戶籍所在地政府負(fù)責(zé)；而根據(jù)教育部等部門制定的德見》規(guī)定，要以流人地公辦中小學(xué)為主解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育，要求流入地政府加強(qiáng)扶持和管理簡易農(nóng)民工子女學(xué)校。這種根本原則性的矛盾導(dǎo)致流入地政府不愿為農(nóng)民工子女義務(wù)教育“買單”，不愿真正承擔(dān)起簡易學(xué)校的管理職責(zé)。

(二)戶籍制度和教育撥款制度的滯后

城市流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問題的產(chǎn)生是在既有的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入模式和義務(wù)教育管理體制中產(chǎn)生的。以“戶籍人口”為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入依據(jù)。意味著隨著流動(dòng)兒童的流動(dòng)，政府的財(cái)政投入留在了戶籍所在地，而流人地政府并不能得到中央相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)投入，這種撥款方式使流動(dòng)兒童成為義務(wù)教育的灰色地帶，造成流入地政府的權(quán)責(zé)不對等。按經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村人口的城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，因此，義務(wù)教育的投入機(jī)制必須順應(yīng)人口大規(guī)模流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要，并做相應(yīng)的調(diào)整。在國家已經(jīng)出臺的“兩為主”的原則下，城市流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題依然存在的原因很多，我們可以指責(zé)流人地政府的卸責(zé)行為，但如果地方政府完全按照國家規(guī)定實(shí)行“兩為主”會出現(xiàn)什么樣的情況呢?可以想象在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流入的城市就會出現(xiàn)義務(wù)教育的“洼地現(xiàn)象”，大量的農(nóng)村兒童涌入城市，會造成城市義務(wù)教育資源的供需嚴(yán)重失衡。同時(shí)，也會造成廣大農(nóng)村地區(qū)已有的教育資源閑置和浪費(fèi)。因此從這一層面上分析，城市流動(dòng)兒童的義務(wù)教育問題的解決單純依靠地方政府，其實(shí)施成本會使一項(xiàng)事關(guān)全局的社會問題的解決復(fù)雜化，因此借助低成本的解決方法才是解決這一根本問題的癥結(jié)。

(三)政府教育支出不足和結(jié)構(gòu)不合理

政府的教育支出不足和結(jié)構(gòu)不合理是我國教育投入的兩個(gè)問題。在教育成本一定的情況下，公共支出不足意味著個(gè)人教育成本的增加。從一般意義上分析，城市流動(dòng)兒童家庭多為低收入家庭，其教育投資受收入的約束。在有限的教育資源這種大背景下，流動(dòng)兒童的教育投資作為基礎(chǔ)教育投資的一個(gè)“盲點(diǎn)”，分到的教育資源自然是更為有限的，流動(dòng)兒童的教育經(jīng)費(fèi)不得不面對不足的困境。

(四)缺乏專門的流動(dòng)兒童教育管理機(jī)構(gòu)

流動(dòng)兒童教育權(quán)力的保護(hù)缺乏相應(yīng)的教育管理機(jī)構(gòu)。政府職能部門存在缺位現(xiàn)象。在人學(xué)機(jī)會上，流動(dòng)兒童在流入地入學(xué)須交納高額的費(fèi)用；在受教育過程中，流動(dòng)兒童往往被視為特殊學(xué)生，甚至有的學(xué)校對流動(dòng)兒童的考試成績不計(jì)人到教師的教學(xué)考評中，其學(xué)業(yè)成績的好壞與教師的教學(xué)業(yè)績和利益不相關(guān)，在教學(xué)和管理上容易被忽視。

農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作和簡易學(xué)校的管理工作涉及到教育、公安、財(cái)政、勞動(dòng)保障、社會發(fā)展、物價(jià)、機(jī)構(gòu)編制等政府行政部門。做好這類學(xué)校的管理工作必須有一個(gè)最基本的前提，那就是要明確“由誰管”和“怎么管”，也就是管理網(wǎng)絡(luò)和工作機(jī)制的問題?！兑庖姟穼Υ酥蛔骱唵蔚摹胺纸馓幚怼?，規(guī)定教育、公安、財(cái)政、勞動(dòng)保障、社會發(fā)展、機(jī)構(gòu)編制等政府行政部門各自的工作責(zé)任范圍。但是，這些責(zé)任范圍能否有效覆蓋到農(nóng)民工子女教育工作的每一個(gè)方面?這些相關(guān)政府部門之間以怎樣的協(xié)調(diào)工作機(jī)制來確保政策的貫徹落實(shí)?國家又以什么樣的方式來對各地的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)?這些問題直接影響到了現(xiàn)有管理政策的實(shí)效性，使得農(nóng)民工子女義務(wù)教育和簡易學(xué)校的管理工作成了“講起來很重要、實(shí)際上沒人管”的尷尬處境。

三、流動(dòng)兒童教育財(cái)政問題的對策探析

(一)改變義務(wù)教育撥款方式，實(shí)施“教育券”制度

在1995年，美國貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物米爾頓·弗里德曼提出了“教育券理論”。他認(rèn)為，應(yīng)改變目前對公立學(xué)校直接補(bǔ)助的教育投入方式，主張由政府向?qū)W生家庭直接發(fā)放教育券。即政府把原本應(yīng)該投入到教育中的資金經(jīng)過折算發(fā)給每一位學(xué)生，學(xué)生憑券可以進(jìn)行自主選擇，到政府認(rèn)可的任何—所學(xué)校(無論是公立學(xué)校還是私立學(xué)校)就讀。學(xué)校在收到教育券以后，可以憑教育券從政府那里兌換與券值等額的教育經(jīng)費(fèi)。他建議把競爭機(jī)制引人公立學(xué)校體系，在“教育券”的流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，遏制教育中的壟斷和官僚主義。他還認(rèn)為政府可以通過發(fā)放教育券保持對教育的投入；學(xué)校之間也會因?yàn)閷W(xué)生有了適當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)而增強(qiáng)了競爭；這些會促使政府對教育管理效率的

提高和各個(gè)學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的整體提高。

流動(dòng)兒童教育中的教育券由三部分構(gòu)成；流人地政府、流出地政府以及學(xué)生家長?！傲x務(wù)教育券”由國家將國家應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制作成“義務(wù)教育券”，分發(fā)給每個(gè)義務(wù)教育階段的適齡兒童，他們流動(dòng)到哪里就將自己的“義務(wù)教育券”交給所在學(xué)校，再由學(xué)校交給當(dāng)?shù)卣?，?dāng)?shù)卣畱{其“義務(wù)教育券”的多少向國家申請劃撥教育經(jīng)費(fèi)。實(shí)施“義務(wù)教育券”的義務(wù)教育投入制度，意味著國家應(yīng)成為義務(wù)教育的投入主體，是以國家投入為前提條件的，這也符合義務(wù)教育的基本性質(zhì)，在由國家承擔(dān)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入的前提下由地方政府負(fù)責(zé)日常教育管理。

(二)實(shí)行以流動(dòng)兒童基礎(chǔ)教育為導(dǎo)向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支竹

流動(dòng)兒童的義務(wù)教育問題具有很強(qiáng)的外部效益，無論是流入地還是流出地對他們進(jìn)行教育投資，都將產(chǎn)生巨大的正外部性效益，因此中央政府有必要在全國范圍內(nèi)對教育資源實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，這樣才不會產(chǎn)生外部效益，實(shí)行以解決流動(dòng)兒童基礎(chǔ)教育為導(dǎo)向的向流動(dòng)人口多的城市進(jìn)行轉(zhuǎn)移。這部分財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中包括兩部分：一是根據(jù)各地區(qū)流入兒童數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付，流動(dòng)兒童多的地區(qū)得到的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就多，這為流人地政府更好地提供流動(dòng)兒童的教育給予支持和關(guān)懷；二是建立用于貧困流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，專門用于貧困流動(dòng)人口家庭的子女在流人地接受教育，從而實(shí)現(xiàn)教育公平。同時(shí)，建立相應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督制度。保證專項(xiàng)財(cái)政用于專處，保證轉(zhuǎn)移支付在流動(dòng)兒童教育中使用的方向和效果。

(三)引進(jìn)政府采購模式，規(guī)范農(nóng)民工子弟學(xué)校的管理

教育中的政府采購是指政府不將資金預(yù)先撥給學(xué)校，而是通過公開招標(biāo)的方式，允許多個(gè)提供者之間公平競爭，最后擇優(yōu)選取中標(biāo)者，中標(biāo)者由此獲得公共資金，并與政府簽訂合同，政府通過合同對學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督管理，并具有終止合同的權(quán)利。

流入地政府提供資金，向社會公開招標(biāo)，建立農(nóng)民工子弟學(xué)校，政府與承辦單位簽定合同，由政府提供學(xué)校的基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)。建成后，由學(xué)校向政府提供辦學(xué)計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算，政府按照當(dāng)?shù)厣逃?jīng)費(fèi)水平，對學(xué)校給予資金支持。作為政府采購的承辦方，學(xué)校有權(quán)自主使用資金。有權(quán)招聘和解雇教師，并負(fù)擔(dān)教師進(jìn)修和培訓(xùn)的義務(wù)。家長和學(xué)生有挑選學(xué)校的自由；保證學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，提高政府資金的使用情況的透明度，提高財(cái)政資金的使用效率，政府必須對承辦單位進(jìn)行監(jiān)督管理，學(xué)校的日常運(yùn)作在嚴(yán)格的法律和管理限制下進(jìn)行。

(四)設(shè)立專項(xiàng)基金，引入民間資本，彌補(bǔ)教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)的不足

規(guī)范、支持簡易學(xué)校的發(fā)展，保障農(nóng)民工子女受教育的基本權(quán)利，還需要社會各方面力量的廣泛參與和支持。首先應(yīng)在一定區(qū)域范圍內(nèi)，根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃的需要，綜合考慮義務(wù)教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)布點(diǎn)時(shí)，引人民間資本。目前，流動(dòng)兒童的主要流入地多是經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的地區(qū)，民間資本充足，具有發(fā)展民辦教育的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，只要政府引導(dǎo)得當(dāng)，就可以吸引民間資本進(jìn)入義務(wù)教育領(lǐng)域，打工子弟學(xué)校投入不足的問題就可以得到較好的解決。

其次，應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)基金，規(guī)范管理好流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)的使用。目前社會上有一些單位和個(gè)人積極關(guān)心農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作和簡易學(xué)校發(fā)展，有捐助和支持簡易學(xué)校的愿望，但卻苦于找不到合法的渠道與途徑，因?yàn)榫柚胶喴讓W(xué)校等于送入辦學(xué)者的個(gè)人腰包。因此，筆者建議設(shè)立專項(xiàng)基金，廣泛接受社會捐助，并通過積極宣傳在全社會形成共同關(guān)心支持農(nóng)民工子女和簡易學(xué)校發(fā)展的良好氛圍。

責(zé)任編輯曙光