以案說(shuō)法——程序合法是行政行為合法有效的基礎(chǔ)

彭霞

一、基本案情

在北京市中關(guān)村科技園區(qū)內(nèi)有一家網(wǎng)吧。2008年5月19日，某執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)吧進(jìn)行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)有17名未成年人在上網(wǎng)，于是當(dāng)場(chǎng)制作了行政執(zhí)法檢查筆錄、詢(xún)問(wèn)筆錄，并對(duì)執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行了錄像。

7月9日，執(zhí)法機(jī)關(guān)召開(kāi)行政處罰聽(tīng)證會(huì)，并作出《行政處罰決定書(shū)》，以該網(wǎng)吧容納未成年人上網(wǎng)為由，吊銷(xiāo)該網(wǎng)吧的《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》。

該網(wǎng)吧認(rèn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)未出具檢查通知書(shū)，處罰行為違反了《中關(guān)村科技園區(qū)條例》第64條規(guī)定的法定程序，遂提起行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷(xiāo)該行政處罰決定。

《行政處罰法》第37條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或有關(guān)人員出示證件。

《中關(guān)村科技園區(qū)條例》第64條規(guī)定：“政府有關(guān)部門(mén)對(duì)中關(guān)村科技園區(qū)的企業(yè)和其他市場(chǎng)主體實(shí)施行政執(zhí)法檢查時(shí)，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)出具本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽署的檢查通知書(shū)……”。

二、爭(zhēng)議焦點(diǎn)

違反《中關(guān)村科技園區(qū)條例》規(guī)定的執(zhí)法程序能否認(rèn)定該處罰決定程序違法？

觀點(diǎn)1：行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰時(shí)不僅要遵守《行政處罰法》的規(guī)定，也要遵守地方性法規(guī)的規(guī)定，違反地方性法規(guī)的執(zhí)法程序應(yīng)當(dāng)認(rèn)定程序違法。

觀點(diǎn)2：僅遵守國(guó)家法律而違反地方性法規(guī)規(guī)定的程序?qū)儆诔绦蛏系蔫Υ茫⒉恢苯訉?dǎo)致行政處罰決定程序違法。

法律分析：《中關(guān)村科技園區(qū)條例》是由北京市人大頒布的、適用于中關(guān)村科技園區(qū)內(nèi)的地方性法規(guī)，行政機(jī)關(guān)在園區(qū)內(nèi)執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守?！吨嘘P(guān)村科技園區(qū)條例》第64條規(guī)定行政執(zhí)法檢查程序與《行政處罰法》規(guī)定的處罰程序沒(méi)有沖突，是對(duì)《行政處罰法》的進(jìn)一步細(xì)化，應(yīng)視為行政處罰程序的特別規(guī)定。

一般程序與特別程序之間的關(guān)系：《立法法》規(guī)定，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，對(duì)于一些屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，或?yàn)閳?zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)，可以制定地方性法規(guī)予以規(guī)定。如在本案中，《行政處罰法》對(duì)行政處罰程序做了一般性規(guī)定，地方立法機(jī)關(guān)結(jié)合地區(qū)管理實(shí)際，制定了《中關(guān)村科技園區(qū)條例》，對(duì)中關(guān)村科技園區(qū)范圍內(nèi)的行政處罰程序進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，應(yīng)視為該地區(qū)行政處罰的特別程序。在不違反法律規(guī)定的一般程序的基礎(chǔ)上，當(dāng)特別程序有嚴(yán)于一般程序規(guī)定的時(shí)候，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)遵守更加嚴(yán)格和細(xì)化的程序要求，也即特別程序要求，這樣才符合專(zhuān)門(mén)立法或特別立法的目的、原則與精神。

三、審理結(jié)果

復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，被申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)人經(jīng)營(yíng)的網(wǎng)吧進(jìn)行檢查時(shí)沒(méi)有出具檢查通知書(shū)，違反了《中關(guān)村科技園區(qū)條例》第64條的規(guī)定，執(zhí)法程序違法。

復(fù)議機(jī)關(guān)最終依據(jù)《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》的規(guī)定，撤銷(xiāo)被申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)人作出的行政處罰決定。

《行政處罰法》第3條規(guī)定：不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效?！缎姓?fù)議法》第28條規(guī)定，違反法定程序的行政行為，由復(fù)議機(jī)關(guān)決定撤銷(xiāo)。

四、案件啟示

行政程序合法是具體行政行為合法有效的基礎(chǔ)，程序違法會(huì)導(dǎo)致整個(gè)行政行為喪失合法性基礎(chǔ)。

設(shè)置嚴(yán)格的行政程序是為了規(guī)范行政權(quán)利的行使，防止行政權(quán)力的濫用與恣意行使。

設(shè)置嚴(yán)格的行政程序也是為了保護(hù)行政過(guò)程中行政相對(duì)人的權(quán)利和利益不受非法侵犯。

（責(zé)任編輯：文雪峰）