國外現(xiàn)代城市管理模式及啟示

周達(dá) 宋俊良

隨著我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化、工業(yè)化、信息化進(jìn)程的不斷加速，城市，作為越來越多居民生活、工作的基礎(chǔ)承載體，作為聚集核心生產(chǎn)力的動力綜合體，作為調(diào)節(jié)并改善自然資源、環(huán)境的系統(tǒng)有機(jī)體，其在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所發(fā)揮的牽引、帶動、輻射作用愈發(fā)顯著，城市管理質(zhì)量的好壞直接與建設(shè)和諧社會休戚相關(guān)。城市管理模式，是城市管理主體、客體、內(nèi)容的運(yùn)轉(zhuǎn)組織方式，是城市管理運(yùn)行基礎(chǔ)與城市管理內(nèi)容的綜合，城市管理模式的選擇與建構(gòu)直接影響到城市管理質(zhì)量的好壞。發(fā)達(dá)國家城市之間管理模式或多或少都存在差異，即使同一國家城市管理模式及其作用發(fā)揮也參差不齊，但城市管理模式的運(yùn)行基礎(chǔ)卻存在普遍性。城市管理模式在理念上越來越注重行政分權(quán)、市場化及“以人為本”，在處理政府、企業(yè)、公眾之間的關(guān)系上越來越注重法律基礎(chǔ)、公眾參與和政府職能企業(yè)化，在手段上越來越注重規(guī)劃和信息化的應(yīng)用。北京作為全國政治、文化、國際交流中心定位下的現(xiàn)代化國際大都市，城市管理模式在關(guān)系自身城市品質(zhì)提升的同時(shí)也成為其他城市的標(biāo)尺。北京城市管理還存在諸多問題，發(fā)達(dá)國家先進(jìn)城市管理模式有很多值得北京學(xué)習(xí)，研究并吸收借鑒國外城市管理模式的優(yōu)點(diǎn)、共性，對北京提升城市管理水平有借鑒意義。

一、國外現(xiàn)代城市管理模式的理念與潮流

行政分權(quán)的趨勢化?，F(xiàn)代社會生活日益復(fù)雜化、專業(yè)化、區(qū)域化，社會生活節(jié)奏和變化頻率也在不斷加快，政府機(jī)構(gòu)提高自身靈敏度和靈活性成為社會公眾的一致要求。20世紀(jì)80年代以后，西方許多發(fā)達(dá)國家政府都開始實(shí)行分權(quán)政策，如法國社會黨政府發(fā)布了“權(quán)力下放法案”，美國里根政府則實(shí)行“還權(quán)于州”計(jì)劃等。行政分權(quán)產(chǎn)生的積極作用顯而易見：分權(quán)的機(jī)構(gòu)比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具有靈活性，對于急劇變化的社會生活體現(xiàn)了較強(qiáng)的靈敏度，隨機(jī)處理事務(wù)能力較強(qiáng)；分權(quán)以后的政府機(jī)構(gòu)之間也融入了競爭理念，強(qiáng)化了責(zé)任感，提高了工作效率，分權(quán)的機(jī)構(gòu)比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具有創(chuàng)新動力。

“以人為本”理念的普遍化。城市管理模式確立的最終目的是讓參與要素和諧運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮最大效益，為居民尋求適宜的居住方式，即選擇城市管理的合理模式應(yīng)該始終圍繞居民生活質(zhì)量提升這一根本核心。通過比較發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家滿足人需求的理念已經(jīng)深入貫徹到城市管理模式中。加拿大強(qiáng)調(diào)人的權(quán)利高于一切，“以人為本”是城市管理的首要理念，其城市管理從規(guī)劃策劃到運(yùn)行實(shí)施，從市政作業(yè)到管理監(jiān)控，從搶險(xiǎn)急救到疏導(dǎo)到位，無不強(qiáng)調(diào)與體現(xiàn)“以人為本”的理念。新加坡政府強(qiáng)調(diào)以人為本、服務(wù)為先、法治保障，法律面前人人平等、法律之外沒有特權(quán)、法律之上沒有權(quán)威是“以人為本”的制度基礎(chǔ)，政府行為由命令型方式向服務(wù)型方式轉(zhuǎn)變，將超越花園城市建設(shè)、提高公眾生活水平作為城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的重要目標(biāo)。

公共行政的市場化。西方國家公共行政管理改革市場化方向日益明朗，出現(xiàn)“虛擬政府”的趨勢，即地方政府通過委托、授權(quán)、承包合同等形式把城市政府職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)、企業(yè)和個人，政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督。如英國地方政府通過改革把治安、防火、公立學(xué)校、家庭福利等機(jī)構(gòu)直接承包給社區(qū)，或者通過合同租給私人，在節(jié)省政府開支、降低行政費(fèi)用的同時(shí)提高了效率。新加坡城市管理的各類作業(yè)服務(wù)市場化程度很高，除部分非競爭性、排他性的市政設(shè)施和服務(wù)主要由政府供給和管理(如自來水等)外，其他公用設(shè)施和公共服務(wù)，包括競爭性、非排他性的準(zhǔn)公用設(shè)施和服務(wù)，基本均納入專業(yè)化、社會化和市場化的運(yùn)作軌道。

二、國外現(xiàn)代城市管理模式中政府、企業(yè)與公眾之間關(guān)系

城市管理模式共涉及政府、企業(yè)、公眾三類主體，以公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品為基礎(chǔ)，現(xiàn)代城市管理模式主要圍繞構(gòu)建三者之間的和諧關(guān)系進(jìn)行。在這三類主體中，政府是城市管理的第一主體，是法律法規(guī)的制定者與執(zhí)行者，提供部分公共產(chǎn)品與服務(wù)；企業(yè)是大部分公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)者；公眾是城市管理的消費(fèi)主體，是政府與企業(yè)行為的監(jiān)督者。國外現(xiàn)代城市管理模式通常以法律作為運(yùn)行保障，注重提高公眾對城市管理的參與度，逐漸推行政府行為企業(yè)化。

國外現(xiàn)代城市管理模式具備強(qiáng)有力的法律保障基礎(chǔ)。法律為政府、企業(yè)、公眾的活動確立了規(guī)則，國外強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)足以保證維持政府、企業(yè)與公眾之間已經(jīng)形成的平衡關(guān)系，其現(xiàn)代城市管理模式的法律保障首先體現(xiàn)在法律覆蓋的全面性和關(guān)鍵性兩個方面。如加拿大法規(guī)涉及城市管理的方方面面，非常細(xì)微，無所不容，對有序規(guī)范的城市管理起著至關(guān)重要的作用。規(guī)劃是城市發(fā)展總體性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重要體現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家利用法律手段管理城市最重要的是規(guī)劃管理。如英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定各郡必須編寫戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)規(guī)劃，在戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)規(guī)劃框架內(nèi)編制局部規(guī)劃，局部規(guī)劃又分為地區(qū)規(guī)劃、行政范圍規(guī)劃及專題規(guī)劃。德國《聯(lián)邦建設(shè)法》規(guī)定州、城市（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）規(guī)劃必須遵守聯(lián)邦中央的規(guī)劃原則，規(guī)劃編制必須嚴(yán)格執(zhí)行各類具體指標(biāo)，地方規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)便具有法律效力，任何單位和公民都必須服從?，F(xiàn)代城市管理模式運(yùn)行的法律保障其次體現(xiàn)在法律理順政府、企業(yè)、公眾的關(guān)系之中，法律制度保障三者各種活動的游戲規(guī)則，包括政府采購、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政府公用事業(yè)監(jiān)管、社會公眾監(jiān)督、公共企業(yè)的專業(yè)化資格審查與退出機(jī)制等，這就使獎懲有了充分依據(jù)。

現(xiàn)代城市管理模式突出公眾參與。城市管理的最終目的是由公眾需求決定的，國外城市管理模式突出政府、企業(yè)活動圍繞公眾這一核心，公眾在城市管理模式中的作用無可替代，多渠道、多形式鼓勵公眾參與城市管理是確立公民角色并使其成為城市管理重要基礎(chǔ)的新趨勢，確保了城市運(yùn)行的穩(wěn)定性。美國公眾參與城市管理的體系最為健全，美國城市政府調(diào)動利益相關(guān)者參與城市管理的諸多方式己經(jīng)制度化，常見方式有議員和政府官員走訪市民、公共輿論、聽證會等，其中聽證會是一種應(yīng)用廣泛也最為有效的參與形式。新加坡政府把城市管理作為全民性活動，把許多對公眾生活和利益有影響的決策通過媒體交給公眾討論；政府推行首問責(zé)任制與形式多樣的綜合測評，發(fā)動社會公眾監(jiān)督政府管理，充分讓民意來監(jiān)督檢驗(yàn)政府。在德國，地方政府的城市規(guī)劃方案需要公開登載，與規(guī)劃修改相關(guān)的市民均可在規(guī)定期限內(nèi)提出自己的意見和想法，城市規(guī)劃部門邀請市民代表共同反復(fù)商討新規(guī)劃草案，不符合公眾利益的草案即便具有較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值也不予通過。

現(xiàn)代城市管理模式日益朝著城市政府行為企業(yè)化方向發(fā)展。國家經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)代化和社會活動的集中化使政府職能含義和管理范圍不斷擴(kuò)大，但政府難以維持日益增長的巨大財(cái)政支出，政府像企業(yè)那樣挖掘自身潛力創(chuàng)造最大限度生產(chǎn)效率的管理性商業(yè)模式受到重視并被一些國家采用。加拿大城市政府20世紀(jì)末由于資金短缺引入市場機(jī)制，讓社會企業(yè)、社團(tuán)和公眾參與城市環(huán)境建設(shè)與管理，改變了過去政府大包大攬城市管理各種事宜的做法，最大限度地發(fā)揮了社會企業(yè)、社團(tuán)和公眾參與城市管理的積極性。英國地方政府把以往政府管轄的所有服務(wù)行業(yè)進(jìn)行競爭性招標(biāo)，運(yùn)用憑證與合同形式將大部分公營職業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng)從政府機(jī)構(gòu)中劃分出來進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營，企業(yè)活力得以釋放，政府負(fù)擔(dān)逐漸減輕，市場化后的企業(yè)效益提升明顯。

三、國外現(xiàn)代城市管理模式的手段運(yùn)用

規(guī)劃在城市管理中發(fā)揮了重要作用。規(guī)劃、建設(shè)和管理是城市發(fā)展中既分離又統(tǒng)一的三個步驟，發(fā)達(dá)國家在城市管理中善于把城市規(guī)劃和建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，將管理前置，即在規(guī)劃和建設(shè)過程中也考慮到后續(xù)管理的科學(xué)性，使理想的規(guī)劃能逐步得到實(shí)施；同時(shí)在后續(xù)城市管理中也會檢驗(yàn)規(guī)劃和建設(shè)的科學(xué)性，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正并追究相關(guān)責(zé)任。德國采用兩類性質(zhì)的規(guī)劃進(jìn)行城市設(shè)計(jì)，一種是具有國家性質(zhì)的、宏觀指導(dǎo)區(qū)域性土地規(guī)劃，另一種是地方強(qiáng)制性指令規(guī)劃，主要是對公民和單位有直接約束力、規(guī)范各類建設(shè)活動的建筑規(guī)劃。新加坡城市規(guī)劃同德國類似，其中起到城市發(fā)展框架設(shè)置作用的概念規(guī)劃主要是制定土地和交通藍(lán)圖，總體規(guī)劃是在概念規(guī)劃基礎(chǔ)上整合55個分區(qū)的控制性規(guī)劃編制而成的法定文件，對城市管理發(fā)揮法律作用。加拿大城市規(guī)劃管理遵循這樣的原則：以人為核心，為當(dāng)代與后代留下可利用的管理方式和自然資源，既要滿足當(dāng)代社區(qū)居住人的種種需求，又要為后代人預(yù)留需求空間。作為這種城市規(guī)劃管理模式的必要保證，城市管理從規(guī)劃編制、實(shí)施、驗(yàn)收都要請市民和相關(guān)社區(qū)居民參與。

信息化在國外現(xiàn)代城市管理模式中的手段性作用日益突出。以信息技術(shù)應(yīng)用和創(chuàng)新為基礎(chǔ)的信息革命使城市功能超越了以往，城市目標(biāo)開始多樣化，城市中心也日趨多樣化。國際上將信息化手段貫徹到城市管理模式中做的比較好的有美國、韓國等?，F(xiàn)代城市管理模式所運(yùn)用的信息化手段，在城市建設(shè)階段需要利用信息技術(shù)在整體上描述出具有重要生態(tài)特征或條件限制的區(qū)域，然后再合理安排城鎮(zhèn)布局以及建筑、交通、基礎(chǔ)設(shè)施的位置和分布。城市運(yùn)行階段信息化手段的應(yīng)用非常廣泛，是通常所指的城市管理模式中的信息化，主要是數(shù)字城市方式廣為推行。數(shù)字城市方式將城市基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和安全等信息有效組織起來，形成在先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的應(yīng)用系統(tǒng)，對城市電子政務(wù)、電子商務(wù)、城市智能交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公眾信息服務(wù)、教育、醫(yī)療、社會保障等進(jìn)行管理。數(shù)字城市提供了一種為解決全球范圍內(nèi)國家和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題的建設(shè)性方案，因而在發(fā)達(dá)國家得到普遍推廣。

四、國外現(xiàn)代城市管理模式對北京的借鑒意義

現(xiàn)代城市管理模式的最終目的是為城市公眾提供優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)生活環(huán)境，要涉及到的主要內(nèi)容包括城市環(huán)境管理、土地管理、文化管理等方面，社區(qū)作為當(dāng)前我國城市公眾自發(fā)組織的基層單位是發(fā)揮城市管理模式作用的重要平臺。圍繞城市管理模式，針對環(huán)境問題，國外政府主要通過立法和政策導(dǎo)向借助信息化手段加以解決；針對經(jīng)濟(jì)社會水平提高、人口增多、城鎮(zhèn)化加速帶來的土地問題，國外政府主要在立法基礎(chǔ)上進(jìn)行詳盡、細(xì)致規(guī)劃以達(dá)到土地資源合理利用、承載力提升的目的；文化是城市管理模式得以順利運(yùn)轉(zhuǎn)的軟因素，針對城市文化國外政府主要以法律為手段采用改造與保護(hù)相結(jié)合、繼承與開發(fā)相結(jié)合、政府管理與市場經(jīng)營相結(jié)合的方法；社區(qū)管理主要體現(xiàn)在提升公眾對城市管理的參與程度。國外城市管理的主要內(nèi)容均是依托現(xiàn)代管理模式中行政分權(quán)、市場化及“以人為本”理念，注重法律基礎(chǔ)、公眾參與和政府職能企業(yè)化，在手段上越來越注重規(guī)劃和信息化的應(yīng)用。以一套完整順暢模式實(shí)現(xiàn)城市管理的最優(yōu)化，這是當(dāng)前北京城市運(yùn)行最為缺乏的，例如行政管理權(quán)限、法律體系、政府與企業(yè)及個人之間關(guān)系、公眾參與、信息化手段等城市管理模式構(gòu)成各要件遠(yuǎn)不能適應(yīng)快速城市化及首都功能定位需要。為此，北京迫切需要結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況及城市功能定位，集各家之所長，在充分吸收國外城市管理有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新城市管理體制。

首先，北京應(yīng)該加強(qiáng)城市管理的法律基礎(chǔ)。加強(qiáng)北京城市管理法律基礎(chǔ)主要在于行政立法，其內(nèi)容上尤其應(yīng)加強(qiáng)包括環(huán)境衛(wèi)生、文化、城市交通、園林綠化及其他市政公用事業(yè)等方面行政許可、處罰、強(qiáng)制措施，做到有法可依，更應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法。有關(guān)城市管理行政主體法律必須處理好政府、企業(yè)、公眾之間的關(guān)系，在行政管理主體設(shè)立、組織及行政權(quán)利和義務(wù)等方面應(yīng)注重三者之間的協(xié)調(diào)配合與制衡，力爭使政府、公眾、企業(yè)之間搭建的關(guān)系模式成為與首都定位匹配的和諧體系。北京特殊性之一在于全國政治中心的定位，地域范圍內(nèi)國家中央機(jī)關(guān)、國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)眾多；文化、國際交流中心定位要求城市開發(fā)、開放與保護(hù)相結(jié)合。基于這三個方面，北京地方性法規(guī)、規(guī)章與行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章合理對接尤為關(guān)鍵。

其次，應(yīng)該加強(qiáng)城市管理行政管理體系建設(shè)。就目前情況看，政府在北京城市管理模式中處于主導(dǎo)地位，這就要求針對城市管理政府內(nèi)部必須有一套運(yùn)行順暢、有效組合的行政管理體制與組織系統(tǒng)。作為全國政治、文化、國際交流中心的現(xiàn)代化大型城市，北京城市管理各部門組織較為分散，部分行政機(jī)構(gòu)存在職能交叉，而城市管理自身性質(zhì)決定其必定是由綜合機(jī)構(gòu)來行使職能才能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。針對北京城市管理現(xiàn)狀，可以設(shè)置一個綜合性的機(jī)構(gòu)專門進(jìn)行城市管理，用來協(xié)調(diào)環(huán)境衛(wèi)生、交通、園林綠化、社會治安等方面。

再次，要提高公眾城市管理參與度。提高公眾城市管理參與度，發(fā)揮他們在城市管理中監(jiān)督、檢查、評價(jià)、信息反饋等方面的積極作用，社區(qū)起著非常關(guān)鍵的作用。社區(qū)是居民社會生活中最重要的組成部分，社區(qū)在北京城市管理中單元性作用越來越突出。北京常駐人口和流動人口眾多，社區(qū)已經(jīng)成為和諧城市社會管理的基本因素，社區(qū)也正是發(fā)揮公眾參與城市管理的重要平臺。借助社區(qū)更好地發(fā)揮公眾參與城市管理，要完善公眾參與社區(qū)工作的規(guī)則與構(gòu)架，提升公眾參與社區(qū)工作的積極性與主動性，讓其真正以主體身份參與到城市管理工作當(dāng)中。

最后，要注重城市規(guī)劃與信息化手段的應(yīng)用。城市化進(jìn)程中北京特有的歷史文化韻味隨之逐漸消退，土地資源稀缺程度加速，環(huán)境狀況改善進(jìn)展緩慢，這些與城市規(guī)劃水平落后有很大關(guān)系。北京城市規(guī)劃水平比發(fā)達(dá)國家落后主要體現(xiàn)在：歷史保護(hù)與現(xiàn)代發(fā)展的融合，城市部件以體系化方式組合，城市土地的經(jīng)濟(jì)社會生產(chǎn)力承載水平，這些都是未來城市規(guī)劃要解決的問題。不可否認(rèn)，信息化手段在當(dāng)今世界城市管理中作用日益突出，北京也的確走在了全國的前列，如“網(wǎng)格化”城市管理模式等。為了能夠讓信息化成為推動北京城市管理模式現(xiàn)代化的動力，應(yīng)讓信息化在城市各領(lǐng)域的應(yīng)用更加廣泛深入，成為提升城市管理模式運(yùn)行效率的關(guān)鍵因素。

（責(zé)任編輯：黃荔）