義務教育體制改革歷程的回顧、反思與展望

李　敏　于月芳

[摘 要] 改革開放30年來，我國義務教育發(fā)生了翻天覆地的變化。這些變化與義務教育體制改革密不可分。黨的十一屆三中全會以來，我國的義務教育體制經(jīng)歷了深刻變革，大致經(jīng)歷了以局部規(guī)模擴張為主、規(guī)模全面擴張、經(jīng)費保障體制深刻變革以及全面均衡發(fā)展四個階段。反思我國義務教育體制改革歷程，筆者認為，義務教育的改革發(fā)展必須有法律保障，必須與經(jīng)濟社會的發(fā)展階段相適應，必須全面貫徹以人為本、均衡發(fā)展的原則，各級政府必須承擔起相應的責任。

[關鍵詞] 務教育；體制改革；回顧；反思與展望

[中圖分類號] G521；G522.3[文獻標識碼] A[文章編號] 1672-1128（2009）04-0061-05

改革開放30年來，中國的經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化。在教育領域，這種變化更是顯著。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、教育投入的增加以及教育管理體制的變革，整個教育事業(yè)實現(xiàn)了一個又一個歷史性飛躍，特別是義務教育，不僅普及率一再提高，還實現(xiàn)了免費義務教育。這些變化與義務教育體制改革是密不可分的。

義務教育處于整個教育金字塔的塔基，是中國教育跨越發(fā)展的基點，人力資源強國的基點和國家富強的基石，是關系國民素質和實現(xiàn)中華民族偉大復興的奠基工程。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，為普及義務教育提供了基本條件和良好的外部環(huán)境，到2008年9月1日全部免除城鄉(xiāng)義務教育學雜費，我國的義務教育體制經(jīng)歷了深刻變革。大致來看，在這個歷史時期，我國義務教育的發(fā)展可以分為以局部規(guī)模擴張為主、規(guī)模全面擴張、經(jīng)費保障體制深刻變革以及全面均衡發(fā)展四個階段。

一、改革開放30年

義務教育體制改革歷程回顧

1.以局部規(guī)模擴張為主的發(fā)展階段（1978~1985）

1980年12月3日，中共中央、國務院《關于普及小學教育若干問題的決定》指出，由于工作上的種種失誤，五年制小學尚未普及，新文盲繼續(xù)大量產(chǎn)生。這種情況同經(jīng)濟發(fā)展對人才培養(yǎng)的要求很不適應，同建設現(xiàn)代化的、高度文明的社會主義強國的要求很不適應?！稕Q定》提出80年代在全國基本實現(xiàn)普及小學教育的歷史任務。1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第十九條規(guī)定：“國家舉辦各種學校普及初等義務教育?！?983年5月，中共中央、國務院發(fā)出《關于加強和改革農村學校教育若干問題的通知》?！锻ㄖ分赋觯醯冉逃桥囵B(yǎng)現(xiàn)代化建設人才的奠基工程，力爭1990年前在我國除少數(shù)山高林深、人口特別稀少的地區(qū)外，基本普及初等教育。1983年8月16日，教育部又發(fā)出了《關于普及初等教育基本要求的暫行規(guī)定的通知》，提出普及初等教育必須從我國實際出發(fā)，堅持統(tǒng)一性和多樣性相結合的原則，并指出當前階段普及初等教育一般應該達到的基本要求：學齡兒童入學率達到95%以上，在校學生的年鞏固率達到97%以上，畢業(yè)班學生的畢業(yè)率，城市達到95%以上，條件較好的農村地區(qū)達到90%左右，其他地區(qū)達到80%左右，在12~15周歲的少年兒童中，初等教育的普及率達到95%以上。1985年5月，中共中央《關于教育體制改革的決定》強調，“現(xiàn)在，我們完全有必要有可能把實行九年制義務教育當作關系民族素質提高和國家興旺發(fā)達的一件大事突出地提出來，動員全黨、全社會和全國各族人民，用最大的努力，積極地、有步驟地予以實施”。

這一階段，國家的經(jīng)濟發(fā)展水平有限，相關政策更多地是關注義務教育普及率，擴大義務教育規(guī)模。在義務教育管理體制上，實行地方負責、分級管理的原則。1985年，中共中央《關于教育體制改革的決定》中明確提出，實行九年制義務教育，實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則?；A教育管理權屬于地方，除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計劃的制定和實施，以及對學校的領導、管理和檢查，責任和權利都交給地方。相應地，在義務教育經(jīng)費的保障機制上，《關于教育體制改革的決定》指出，國家財政推行“一級政府，一級預算，自求平衡”的體制，義務教育的財政投入重心由中央和?。ㄊ校┫乱?，這一規(guī)定基本上為改革開放以來我國義務教育投資體制奠定了基調，投資主體由級別較高的政府轉移到級別較低的政府甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。

2.規(guī)模全面擴張階段（1986~2000）

1986年4月12日，《中華人民共和國義務教育法》經(jīng)第六屆全國人民代表大會第四次會議通過，并于當年7月1日實施。這是中國教育發(fā)展史上的一件大事?！读x務教育法》的實施，對于中華民族素質的提高和建設高度文明、高度民主的社會主義現(xiàn)代化強國有著深遠的意義。它標志著我國基礎教育進入了一個新的歷史階段。1992年10月，黨的十四大明確提出，“把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”，“到本世紀末，基本掃除青壯年文盲，基本普及九年義務教育”的重大決策。1993年2月13日，中共中央、國務院頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，確定了到20世紀末我國教育發(fā)展的總目標是在保證必要的教育投入和辦學條件的前提下全國基本普及九年義務教育（包括初中階段的職業(yè)技術教育），基本掃除青壯年文盲（這就是著名的“兩基”）。這些政策和規(guī)定的出臺，為20世紀末的義務教育確定了發(fā)展目標，指明了前進方向。

1994年6月，中共中央、國務院在北京召開全國教育工作會議，為我國義務教育的發(fā)展繪制了更為具體的藍圖，提出了“積極進取，實事求是，分區(qū)規(guī)劃，分類指導，分步實施”的原則，并以縣為單位提出了“三步走”，即累計到1996年在40%~45%的人口地區(qū)“普九”（城市和經(jīng)濟發(fā)展較快的農村），1998年在60%~65%的人口地區(qū)“普九”（增加了經(jīng)濟發(fā)展中等地區(qū)人口），到2000年在85%的人口地區(qū)“普九”（又增加了經(jīng)濟發(fā)展中等地區(qū)和少部分貧困地區(qū)人口）。1999年，全國共有2428個縣（市、區(qū)，含145個縣級行政區(qū)劃單位）通過了“兩基”驗收，人口覆蓋率達到80%。

這一階段，一個突出的特點是，義務教育發(fā)展的責任主要在地方和基層政府。1986年，《義務教育法》規(guī)定了義務教育不收學費，但允許經(jīng)費不足的地方，“按照國務院的規(guī)定，在城鄉(xiāng)征收教育事業(yè)費附加，主要用于實施義務教育”。1992年，《義務教育法實施細則》第十七條明確規(guī)定，“實施義務教育的學校可收取雜費”。這樣一來，教育事業(yè)費附加和雜費就逐漸成為義務教育經(jīng)費的重要來源，而這部分主要由基層家庭支付。1994年，國家實行“分稅制”改革，財權上移，縣鄉(xiāng)兩級政府財源縮減，義務教育經(jīng)費投入更加不足，為解決困境，向基層收費成了最為直接的途徑。相關數(shù)據(jù)顯示，1994年至2000年間，政府財政投入只占義務教育總投入的一半左右，其中還包括了從基層征收的教育事業(yè)費附加。而且各級政府投入的分擔比例也不均衡，2001年國務院發(fā)展研究中心的一項調查顯示，政府全部義務教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負擔78%，縣財政負擔9%，省級負擔11%，中央財政只負擔2%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的投入部分又主要是從基層家庭收取上來的?？傮w來看，義務教育投資主體的下移，使教育事業(yè)費附加、雜費的收取成了義務教育經(jīng)費的主要來源，而作為被收取對象的基層家庭實際上成了這一時期義務教育投資的主體。教育事業(yè)費附加開征以后，繼續(xù)鼓勵社會各方面和個人自愿投資助學，這在一定程度上引起了一些問題。雖然中央規(guī)定，不得向在校中小學生收取農村教育事業(yè)費附加，各地也規(guī)定中、小學校和有關部門不得再硬性向社會各單位和農戶攤派辦學資金和實物，不得向家長亂收費。但是，由于辦學經(jīng)費嚴重不足，以各種名目向學生家長收錢的做法愈演愈烈。為此，政府出臺了一系列政策，1996年的《關于1996年在全國開展治理中小學亂收費工作實施意見的通知》，1997年的《1997年治理中小學亂收費工作的意見》和《關于規(guī)范當前義務教育階段辦學行為的若干原則意見》，1998年《關于義務教育階段辦學體制改革實驗工作若干意見的通知》以及“一費制”等，力圖剎住教育亂收費這股風。

3.經(jīng)費保障體制深刻變革階段（2001~2005）

教育亂收費問題除了由學校和有關部門的違法亂紀引起以外，深層的問題是教育經(jīng)費的嚴重不足。為改變這個局面，保證教育的健康發(fā)展，義務教育體制改革的重點轉向義務教育經(jīng)費的保障機制。2001年，為適應農村經(jīng)濟體制改革的不斷深化，特別是農村稅費改革的全面推進，國務院召開了全國基礎教育工作會議，頒布了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，對農村基礎教育管理體制進行了重大改革，明確提出農村義務教育管理“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。2002年，國務院出臺了《關于完善農村義務教育管理體制的通知》，提出了保障義務教育投入的具體措施。

“以縣為主”的體制，將義務教育政府投資的統(tǒng)籌主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級提升到縣一級，同時加大中央和省級財政的扶持力度。這是1980年以來，政府首次以文件的形式規(guī)定投資重心上移，因為一般縣級的財政要比鄉(xiāng)級財政的實力強，所以教育經(jīng)費的保障力度比原來更為有力。

在“以縣為主”的體制中，國家還實行農村義務教育資金轉移支付制度，彌補義務教育經(jīng)費在費改稅后產(chǎn)生的缺口。轉移支付分為兩種，一般性轉移支付與專項性轉移支付。2001年的全國教育工作會議上，中央決定每年撥款50億元用于發(fā)展貧困地區(qū)農村的義務教育，這筆?？罹褪且环N專門性的財政轉移支付，這50億元的轉移支付金“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。同時，對這筆資金的用途還明確規(guī)定，只能用于教師工資的發(fā)放、公用經(jīng)費的撥付、校舍建設和危房改造等。這種轉移支付制度的實行，一定程度上緩解了稅費改革給農村義務教育帶來的沖擊。

但是，“以縣為主”的教育投入體制也有它的局限性。盡管“以縣為主”的教育投入體制在一定程度上暫時緩解了義務教育經(jīng)費緊張的局面，但是，我國經(jīng)濟發(fā)展存在很大的不均衡，在中、西部貧困地區(qū)，縣級政府的財政支付能力也是十分有限的，把“縣”作為義務教育投資主體以后，其保證農村義務教育經(jīng)費的能力還是很有限的。而且，在當時的財政格局下，中央財政和地方財政的分配比例向中央傾斜，地方的財政能力有限。

4.全面均衡發(fā)展階段（2006年至今）

2006年，中國進入一個新的發(fā)展階段，“十一五”規(guī)劃開始實行。義務教育管理體制也進入一個嶄新的歷史時期。從這一階段的特征看，主要是深化義務教育經(jīng)費保障機制改革，免除義務教育階段學生雜費，建立義務教育的長效保障機制；深入推進義務教育均衡發(fā)展，促進教育公平；堅持素質教育，不斷提高教育質量。

2006年，新的《義務教育法》對義務教育的管理體制作了更加明確的規(guī)定，“義務教育實行國務院領導，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”。這是改革開放以來，國家首次明確將義務教育全面納入財政保障范圍，將義務教育的統(tǒng)籌權力收歸省級政府，加強了省級政府對義務教育經(jīng)費投入和教育資源配置的統(tǒng)籌作用，同時強調縣級政府對本地區(qū)義務教育發(fā)展負有主要責任。2005年12月24日，國務院發(fā)布了《國務院關于深化農村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，提出要按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經(jīng)費保障機制。同期，全國農村義務教育經(jīng)費保障機制改革工作會議召開，決定今后5年將新增農村義務教育經(jīng)費2182億元，農村中小學生每年每人減免學費140~180元，2006~2010年，我國將逐步把農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費；提高農村義務教育階段中小學公用經(jīng)費保障水平；建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制；鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。溫家寶總理在《2008年政府工作報告》中指出，堅持優(yōu)先發(fā)展教育，在全國城鄉(xiāng)普遍實行免費義務教育，繼續(xù)增加農村義務教育公用經(jīng)費，提高保障水平。適當提高農村家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活費補助標準。認真落實保障經(jīng)濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受義務教育的措施。在試點基礎上，2008年9月1日，繼2007年全面推行農村義務教育免除學雜費政策后，在全國范圍內全部免除城市義務教育學雜費，使我國義務教育階段學生全部實現(xiàn)免費上學。

除了義務教育經(jīng)費保障機制，這一時期的義務教育體制還對以下兩個方面給予了重點關注。一是深入推進教育均衡發(fā)展，促進教育公平。新《義務教育法》第四條規(guī)定，“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務”；第六條對義務教育的均衡發(fā)展提出了具體要求，“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育”。二是實施素質教育，提高義務教育質量。新《義務教育法》第一次把素質教育寫進了法律，該法第三十五條規(guī)定，“國務院教育行政部門根據(jù)適齡兒童、少年身心發(fā)展的狀況和實際情況，確定教學制度、教育教學內容和課程設置，改革考試制度，并改進高級中等學校招生辦法，推進實施素質教育”。

二、義務教育改革和發(fā)展的反思與展望

1.義務教育的改革發(fā)展必須有法律保障

縱觀30年來我國義務教育的發(fā)展，教育立法和相關政策法規(guī)的制定發(fā)揮著至關重要的作用。《中華人民共和國憲法》中關于義務教育的規(guī)定，1986年《中華人民共和國義務教育法》的頒布，以及2006年《義務教育法》的修訂，從法律的高度保證了義務教育的重要地位，明確了各級政府和全體公民的責任，逐步增強了義務教育的強制性。新修訂的《義務教育法》的法律指導精神更加明確，并且大大增強了可操作性，加大了執(zhí)法力度。依法辦事正在成為義務教育發(fā)展的基本原則，法律不僅成為義務教育發(fā)展的保障，而且指引著義務教育前進的方向。

2.義務教育的改革發(fā)展必須與經(jīng)濟社會的發(fā)展階段相適應

在我國經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，在全國經(jīng)濟和社會發(fā)展不均衡的現(xiàn)實條件下，應當充分認識義務教育發(fā)展的階段性和漸進性，對義務教育體制的改革和發(fā)展中出現(xiàn)的問題，應當作歷史性的評價。例如，在國家經(jīng)濟實力不具備的情況下，義務教育的經(jīng)費來源很大程度上直接來自基層，來自家庭，還不能實現(xiàn)全面免費。但是，社會經(jīng)濟實力發(fā)展到一定的階段，達到了一定的水平，國家及時調整政策，規(guī)定投資重心上移，教育經(jīng)費的保障力度不斷增強，進而實現(xiàn)真正意義上的免費義務教育。我國的義務教育正是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷發(fā)展的。

3.義務教育的改革發(fā)展各級政府必須承擔起相應的責任

義務教育的實施必須依靠各級政府，必須依靠學生與家庭。義務教育要保證規(guī)定的年限和教育質量，都必須有經(jīng)濟基礎，有強有力的管理。因此，完成義務教育法的規(guī)定任務首要責任在政府，首先是保證辦學經(jīng)費到位。如果義務教育階段學校的辦學經(jīng)費不足，甚至缺口很大，地區(qū)教委或學校再不想辦法創(chuàng)收，學校的運轉就無法維持。各級政府都必須進一步提高對教育重要性的認識，堅決依照《義務教育法》和相關政策規(guī)定，確保教育經(jīng)費的落實，并對有法不依、不落實《義務教育法》規(guī)定的政府和責任人追究法律責任。政府以身作則，才可能有效地落實學校、家庭和個人實行義務教育的責任。近30年來，我國各級政府為義務教育的發(fā)展做出了巨大的努力，特別是近年來，在國務院的直接領導下，大幅增加對農村、西部教育的投入，使義務教育不斷向均衡和更高標準發(fā)展。

4.義務教育的改革發(fā)展必須全面貫徹以人為本、均衡發(fā)展的原則

義務教育的改革發(fā)展既是國家和社會發(fā)展的需要，也是適應學生成長的需要?？v觀30年來我國義務教育的改革發(fā)展，指導思想逐步從著重國家、社會發(fā)展的宏觀角度向考慮不同地區(qū)、不同人群乃至家庭、個人發(fā)展需要的角度變化，教育的目標也從低水平的掃盲向高要求的素質教育發(fā)展，以人為本、教育公平成為基本原則，均衡發(fā)展成為發(fā)展義務教育的基本國策。

無論從義務教育的公益性和人權平等的角度看，義務教育的發(fā)展都應當均衡。因此，在教育資源的分配，特別是教育經(jīng)費的投入方面，政府必須堅持一視同仁，不應傾斜。建國以來，我國在教育經(jīng)費不足又要快見辦學成效的情況下，通過給重點學校特殊的支持，產(chǎn)生了一批優(yōu)質學校。這種做法在歷史上起到了一定的積極作用。但在改革開放、經(jīng)濟發(fā)展的今天，再對不同學校的義務教育給以薄厚不均的支持，就會產(chǎn)生社會不公。因此，義務教育的一個顯著特點，就是發(fā)展均衡，特別是政府經(jīng)費投入的均衡。

政府經(jīng)費投入均衡的最終目的，是希望所有義務教育的學校都同樣辦好，都達到一定的水平。事實證明，正像人的發(fā)展各不相同一樣，學校的發(fā)展均衡也是相對的，由于學校的所在地區(qū)、發(fā)展歷史、師資力量、生源水平等的不同，學校絕對不會都在一個水平上。“人往高處走，水往低處流”，學生和家長的擇校動機難以禁止。此外，由于社會對培養(yǎng)優(yōu)秀人才的迫切需要，希望在義務教育階段保留英才教育的呼聲不絕于耳。因此，義務教育階段選擇優(yōu)質教育的需求是大量存在的。然而，如果允許義務教育階段存在有差別的優(yōu)質教育，就有可能打亂義務教育均衡發(fā)展的理想部署。

當前，義務教育面臨著上述兩難境地。人們希望義務教育既保證宏觀的均衡，又不違背因材施教的微觀教育規(guī)律；既保證每個人接受良好教育的平等權利，又維護個人選擇受教育學校的自由。如果我們能夠創(chuàng)造出這樣的兼容局面，才是真正全面貫徹了以人為本、均衡發(fā)展的原則。我們應當相信人的智慧，在人們的積極努力下，一個既滿足社會需要又滿足人的個性發(fā)展的義務教育一定會實現(xiàn)。

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作者單位 北京師范大學附屬中學

（責任編輯 田欣欣）