政府教育分權(quán)與放權(quán)：公立中小學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的必要前提

羅朝猛

[摘 要] 公立中小學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)實(shí)質(zhì)是一種運(yùn)營(yíng)權(quán)。這種運(yùn)營(yíng)權(quán)能否落實(shí)，其必要前提是政府教育分權(quán)與放權(quán)。本文在初步考察美、英、日、澳及我國(guó)政府教育分權(quán)與放權(quán)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)公立中小學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)進(jìn)行了思考與展望。

[關(guān)鍵詞] 公立中小學(xué)；自主權(quán)； 政府；分權(quán)與放權(quán)

[中圖分類(lèi)號(hào)] G471 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1672-1128（2009）04-0036-07

一、概念新解：

辦學(xué)自主權(quán)實(shí)質(zhì)是一種運(yùn)營(yíng)權(quán)

何謂辦學(xué)自主權(quán)？我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為，它是學(xué)校在法律上享有的，為實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，獨(dú)立自主地進(jìn)行教育教學(xué)管理，實(shí)施教育活動(dòng)的資格與能力。①也有學(xué)者主張，辦學(xué)自主權(quán)是一種相對(duì)的、有條件的概念，是學(xué)校在依據(jù)教育方針、教育規(guī)律、法律法規(guī)的前提下，針對(duì)其面臨的任務(wù)和特點(diǎn)，為保障辦學(xué)活動(dòng)能夠依據(jù)其自身特點(diǎn)、充分發(fā)揮其功能所必須具有的自我決策、自我運(yùn)行的權(quán)力。②

在日語(yǔ)中，與“辦學(xué)自主權(quán)”相對(duì)應(yīng)的詞是“學(xué)校自治”。日本學(xué)者對(duì)“學(xué)校自治”定義如下：包括校長(zhǎng)、教職員工在內(nèi)的這樣一個(gè)集團(tuán)，為了對(duì)學(xué)生專(zhuān)業(yè)地、自主地盡教育責(zé)任而自主地決定學(xué)校的教育計(jì)劃、活動(dòng)和有關(guān)各事項(xiàng)而運(yùn)營(yíng)學(xué)校。③

在澳大利亞，與“辦學(xué)自主權(quán)”相對(duì)應(yīng)的詞是“學(xué)校自主經(jīng)營(yíng)”（School Self-management)?Caldwell與Spinks(1988）認(rèn)為，資源的決定就是學(xué)校自主經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵。后來(lái)Bullock與 Thomas（１９９７）更進(jìn)一步精練其定義：自主經(jīng)營(yíng)學(xué)校是政府將經(jīng)營(yíng)的權(quán)力與責(zé)任下放到各學(xué)校，但仍歸屬于教育體系，意即學(xué)校在政府規(guī)定的教育目標(biāo)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效責(zé)任等范圍內(nèi)，自主決定學(xué)校資源的分配。這里所謂的資源，定義較為廣泛，包括課程知識(shí)、教學(xué)技能、決定權(quán)力、教材教具、人事配置、時(shí)間分配、評(píng)量方法、科技信息及經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)等。④

歸納梳理上述中外學(xué)者對(duì)“辦學(xué)自主權(quán)”的定義，筆者認(rèn)為，我國(guó)所使用的辦學(xué)自主權(quán)，其實(shí)與日本的“學(xué)校自治”和澳大利亞的“學(xué)校自主經(jīng)營(yíng)”的內(nèi)涵基本是一致的，其實(shí)質(zhì)都是指學(xué)校的一種運(yùn)營(yíng)權(quán)。

二、美、英、日、澳政府教育分權(quán)

與放權(quán)實(shí)踐及其特征

政府教育分權(quán)、放權(quán)是運(yùn)營(yíng)學(xué)校的必要前提；脫離了政府教育分權(quán)與放權(quán)，運(yùn)營(yíng)學(xué)校將會(huì)遭遇體制性障礙，其運(yùn)營(yíng)也不可能暢通。學(xué)校運(yùn)營(yíng)權(quán)，其實(shí)質(zhì)就是類(lèi)似于企業(yè)的一種經(jīng)營(yíng)權(quán)。因?yàn)閲?guó)家行使教育權(quán)，政府興辦公立中小學(xué)，學(xué)校產(chǎn)權(quán)屬于政府，政府只不過(guò)是將部分管理與運(yùn)營(yíng)學(xué)校的公權(quán)力授權(quán)或委托給學(xué)校行使罷了。鑒于此，政府就要將本屬于學(xué)校自主運(yùn)營(yíng)的權(quán)利下放給學(xué)校，自身只保留宏觀管理與指導(dǎo)監(jiān)督的權(quán)力。

為保障學(xué)校運(yùn)營(yíng)權(quán)，20世紀(jì)80年代以來(lái)在世界許多國(guó)家掀起的公共教育體制重構(gòu)運(yùn)動(dòng)，其核心是分權(quán)與放權(quán)。教育放權(quán)是教育分權(quán)的主要形式之一，主要指將教育權(quán)力與責(zé)任從中央層面轉(zhuǎn)移到地方和學(xué)校，逐步分解集權(quán)化的教育管理體制，將市場(chǎng)成分引入教育領(lǐng)域，擴(kuò)大地方與具體學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。教育分權(quán)是各國(guó)對(duì)公共教育體制的官僚科層組織進(jìn)行重構(gòu)和再造所“不約而同”達(dá)成的共識(shí)，已成為改革公立學(xué)校，提高教育質(zhì)量、效益和效能的核心理念。⑤

具體而言，教育分權(quán)是指現(xiàn)實(shí)背景中的規(guī)劃者決定教育體系中的哪些要素（如資金、聘任、課程開(kāi)發(fā)）可以分權(quán)，以及把權(quán)力分配到哪個(gè)層級(jí)（地區(qū)、學(xué)區(qū)，還是地方、學(xué)校）。⑥

近20多年來(lái)，美、英、日、澳大利亞等國(guó)開(kāi)展了教育分權(quán)與放權(quán)運(yùn)動(dòng)，盡管他們所使用的術(shù)語(yǔ)不同，但都涵蓋了放權(quán)與自治的意蘊(yùn)。比較流行的有“校區(qū)自治”（School-site Autonomy）、“分權(quán)管理”（DecentralizedManagement）、“校本管理”（Site-based Management）和“自治學(xué)?！保⊿elf-managing School）。

1.美國(guó)政府教育分權(quán)與放權(quán)至基層學(xué)校

美國(guó)公共教育的發(fā)展是建立在“中央集權(quán)政府的權(quán)力應(yīng)該受到限制”的理念之上。與世界其他國(guó)家相比，美國(guó)體制的突出特征是權(quán)力的高度分化和中央政府作用的嚴(yán)格受限。在美國(guó)，教育無(wú)論是財(cái)力支持、課程選擇、教師聘用還是教學(xué)進(jìn)程的安排，統(tǒng)統(tǒng)都是地方性事務(wù)。⑦

美國(guó)教育分權(quán)改革以1983年4月國(guó)家優(yōu)質(zhì)教育委員會(huì)發(fā)表的《國(guó)家處在危險(xiǎn)之中》（A Nation at Risk）研究報(bào)告為主要標(biāo)志。美國(guó)教育實(shí)行地方分權(quán)，教育行政管理的權(quán)力集中在學(xué)區(qū)手中，包括預(yù)算、決策在內(nèi)的所有事務(wù)都是在學(xué)區(qū)的水平上運(yùn)作的。20世紀(jì)80年代中期，美國(guó)各州立法部門(mén)嘗試改革學(xué)校、地方和州之間的權(quán)力關(guān)系。近年來(lái)，各學(xué)區(qū)紛紛把行政管理的權(quán)限連同責(zé)任下放到學(xué)校。在此基礎(chǔ)上，建立起了以校長(zhǎng)為合作領(lǐng)導(dǎo)人的制度，使教師、校長(zhǎng)、家長(zhǎng)和職員能做出真正的決策，然后使他們對(duì)自己有權(quán)控制的決策承擔(dān)責(zé)任。在行政權(quán)力下放的同時(shí)，美國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)基礎(chǔ)教育的宏觀控制。這些宏觀控制的措施主要是：試圖建立全國(guó)教育目標(biāo)與課程標(biāo)準(zhǔn)，試圖擴(kuò)大政府對(duì)學(xué)校教育的影響權(quán)以及對(duì)教育質(zhì)量的控制權(quán)。

20世紀(jì)80年代后期，美國(guó)繼教育改革的“第一次浪潮”之后，出現(xiàn)了更深入的學(xué)校改革——校本管理、教師授權(quán)（Teacher Empowerment）、教師職業(yè)化和賦予家長(zhǎng)與學(xué)生擇校權(quán)等措施以改善學(xué)校質(zhì)量——這些促成了“改革運(yùn)動(dòng)的第二次浪潮”。⑧美國(guó)的教育分權(quán)甚至分到了基層學(xué)校，即學(xué)校采取校本管理的模式來(lái)行使辦學(xué)自主權(quán)。盡管在美國(guó)各州實(shí)施的校本管理的模式不同，但是，其共同點(diǎn)就是每一所學(xué)校都設(shè)立了由校長(zhǎng)、教師和社區(qū)的其他成員組成的地方教育委員會(huì)，由該委員會(huì)實(shí)行對(duì)學(xué)校的自主管理與運(yùn)營(yíng)。

20世紀(jì)90年代美國(guó)興起的特許學(xué)校為公立學(xué)校賦予了新的定義。它是一種獲取特別注冊(cè)授權(quán)開(kāi)設(shè)的一類(lèi)公立學(xué)校，一般由家長(zhǎng)、教師、學(xué)校管理人員、社區(qū)成員或民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)辦。雖然其設(shè)立必須基于創(chuàng)辦者與學(xué)區(qū)或其他政府教育管理機(jī)構(gòu)簽訂的契約或協(xié)議，但它們?nèi)钥梢韵碛袕V泛的自治權(quán)。這些自主權(quán)可以使其免受來(lái)自學(xué)區(qū)、州政府或行業(yè)組織等外在控制。⑨ 其辦學(xué)宗旨:第一，保持公立學(xué)校性質(zhì)，公費(fèi)辦學(xué)，面向大眾，遵循國(guó)家憲法明確規(guī)定的公辦學(xué)校原則，不以任何理由排斥國(guó)民入學(xué)就讀；第二，以辦學(xué)效益為驗(yàn)定辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的前提，不受州、地兩級(jí)政府的教育管理部門(mén)的辦學(xué)規(guī)章制度束縛，在人員聘用、課程設(shè)置、經(jīng)費(fèi)使用等方面享有學(xué)校一級(jí)行政管理以及教學(xué)方面的一切自主權(quán)。

2.英國(guó)政府通過(guò)立法進(jìn)行教育分權(quán)與放權(quán)

1988年，英國(guó)政府確立了“中央權(quán)力”不能進(jìn)入市場(chǎng)，不能過(guò)多干預(yù)基層正常教學(xué)活動(dòng)的理念。同年7月，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《1988年教育改革法》。該法是《1944年教育改革法》以后，英國(guó)教育史上另一個(gè)重要的教育改革文本。其中一項(xiàng)重要內(nèi)容包括給予家長(zhǎng)更大程度的參與學(xué)校管理的權(quán)利。麥克盧（Meclure）把這個(gè)重要的改革描述為“自從1944年之后教育立法最重要的、影響最深遠(yuǎn)的方面……因?yàn)檫@個(gè)教育改革法改變了教育體系的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)”。這個(gè)立法擴(kuò)大了國(guó)家教育部門(mén)的權(quán)力，減少了地方教育當(dāng)局的權(quán)力，賦予學(xué)校的管理機(jī)構(gòu)和校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校管理很大的決策權(quán)。

《1988年教育改革法》重要的內(nèi)容之一：經(jīng)過(guò)教育大臣批準(zhǔn)，公立中學(xué)和擁有300名以上學(xué)生的公立小學(xué)可以退出地方教育當(dāng)局管理，不再受其財(cái)政約束，成為國(guó)家公立自治學(xué)校（Grant-Maintained School)，每年直接從中央政府得到撥款。該法規(guī)定，地方教育當(dāng)局按人頭數(shù)為學(xué)校分配經(jīng)費(fèi)，并將85%的預(yù)算經(jīng)費(fèi)直接下放到學(xué)校，由學(xué)校決定如何使用；所有的地方教育當(dāng)局將各種人事管理權(quán)下放到學(xué)校，一定條件下公立學(xué)校還可以申請(qǐng)脫離地方教育當(dāng)局的控制而成為中央政府直接資助、監(jiān)督下的“直接撥款公立學(xué)?！薄?/p>

1988年以來(lái)，英教育部逐步成立了“英國(guó)教育標(biāo)準(zhǔn)局”、“中小學(xué)教育撥款委員會(huì)”、“中小學(xué)教學(xué)大綱與評(píng)價(jià)總局”等半官方機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體行政事務(wù)。上述機(jī)構(gòu)確立后，與教育部不再維持行政上的隸屬關(guān)系，而變?yōu)楠?dú)立的行政部門(mén)，直接向英國(guó)教育大臣負(fù)責(zé)，每年根據(jù)政府對(duì)教育發(fā)展的原則性立場(chǎng)制定具體實(shí)施計(jì)劃并落實(shí)。政府職能分解后，教育行政部門(mén)擺脫了過(guò)多過(guò)細(xì)的行政事務(wù)，政府宏觀決策日趨科學(xué)化，同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)各執(zhí)行部門(mén)的指導(dǎo)與監(jiān)督。

自《1988年教育改革法》頒布起，英國(guó)還全面為中小學(xué)下放權(quán)限，第一次制定并實(shí)施國(guó)家課程，并開(kāi)始將基礎(chǔ)教育推向市場(chǎng)。這既體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)教育目標(biāo)、內(nèi)容和質(zhì)量的宏觀調(diào)控，又反映了國(guó)家對(duì)辦學(xué)和教育管理的放權(quán)與分權(quán)，還強(qiáng)化了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以保證教育質(zhì)量?！?988年教育改革法》對(duì)學(xué)校管理?xiàng)l例進(jìn)行了調(diào)整，加強(qiáng)了校長(zhǎng)在學(xué)校管理中的責(zé)任，給予校長(zhǎng)在行政管理上更多的自主權(quán)，使學(xué)校在基建、招聘教師、教材選用等方面都充分享有自主權(quán)。

2006年，英國(guó)政府公布了備受爭(zhēng)議的學(xué)校改革計(jì)劃法《教育和督學(xué)法案》（The Education and Inspections Bill），該法允許英格蘭地區(qū)的學(xué)校獲得獨(dú)立的“信托”地位，對(duì)入學(xué)和學(xué)校預(yù)算擁有更大的自主權(quán)。法律還允許學(xué)校與大學(xué)或慈善團(tuán)體等校外機(jī)構(gòu)結(jié)成伙伴關(guān)系，私營(yíng)公司、慈善機(jī)構(gòu)、宗教團(tuán)體和家長(zhǎng)都將有權(quán)利建立和管理國(guó)立學(xué)校。

3.日本政府教育分權(quán)與放權(quán)和地方行政改革同步進(jìn)行

日本的教育分權(quán)改革是與地方行政分權(quán)改革同步進(jìn)行的，且主要以立法來(lái)進(jìn)行推動(dòng)。1995年，日本制定了《地方分權(quán)推進(jìn)法》。依照相關(guān)法律，地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)設(shè)立。1999年制定了《地方分權(quán)推進(jìn)總法》。在國(guó)家與地方關(guān)于分權(quán)推進(jìn)法律框架下，中央教育機(jī)關(guān)文部省相繼出臺(tái)和修訂了相關(guān)法律，以此來(lái)推動(dòng)教育領(lǐng)域的分權(quán)與放權(quán)改革。

隨著1999年《地方分權(quán)推進(jìn)總法》制定，日本政府對(duì)《地教行法》進(jìn)行了修訂，并于2001年又對(duì)《學(xué)校法施行規(guī)則》進(jìn)行了修訂。一系列法律的修訂，改變了過(guò)去教育行政國(guó)家、都、道、府、縣、市、町、村舊有的職責(zé)分擔(dān)形式，謀求構(gòu)建新的聯(lián)合協(xié)作體制，建立扎根于地域的具有主體性、積極性的地方教育行政。其修訂的《地教行法》主要的變化在于：

第一，國(guó)家機(jī)關(guān)委任事務(wù)的廢止和法定受委托事務(wù)的創(chuàng)設(shè)（第41條）。廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度后，原《地教行法》第55條中規(guī)定的“教育委員會(huì)是作為國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)管理教育事務(wù)的，都道府縣的教育委員會(huì)在管理教育事務(wù)時(shí)必須受文部大臣的指揮監(jiān)督，市、町、村的教育委員會(huì)管理教育事務(wù)時(shí)必須受都、道、府、縣教育委員會(huì)以及文部大臣的監(jiān)督”這一條文被刪除。原來(lái)的機(jī)關(guān)委任事務(wù)，一部分被廢除，一部分轉(zhuǎn)由國(guó)家直接執(zhí)行管理，還有一部分轉(zhuǎn)為地方公共團(tuán)體的事務(wù)。而地方公共團(tuán)體的事務(wù)則被改編成了自治事務(wù)與法定受委托事務(wù)兩個(gè)部分。由過(guò)去的機(jī)關(guān)委任事務(wù)轉(zhuǎn)化為地方公共團(tuán)體事務(wù)的那部分事務(wù)，60%轉(zhuǎn)為自治事務(wù)，40%轉(zhuǎn)為法定受委托事務(wù)。

所謂的法定受委托事務(wù)是指都、道、府、縣、市、町、村、特區(qū)處理的事務(wù)中，本來(lái)必須由國(guó)家進(jìn)行處理的那部分事務(wù)。為了確保其得到適當(dāng)?shù)奶幚恚蓢?guó)家制定了專(zhuān)門(mén)的法律或以這些法律為基礎(chǔ)的政令，因此將其稱(chēng)為法定受委托事務(wù)。法定受委托事務(wù)以外的事務(wù)為自冶事務(wù)。法定受委托事務(wù)被定位為地方公共團(tuán)體的事務(wù)后，制定了保障其順利實(shí)施的條例，從而根據(jù)地方的實(shí)際情況進(jìn)行綜合性的處理具有了可能性。這樣，同機(jī)關(guān)委任制度一樣，國(guó)家對(duì)地方公共團(tuán)體的總括性的指揮監(jiān)督權(quán)也被廢除了。從此以后，國(guó)家對(duì)地方公共團(tuán)體的干預(yù)全部都必須遵照地方自治法以及其他的個(gè)別法令的規(guī)定，而不能超越其范圍，這樣將有利于提高地方公共團(tuán)體的自主性與自立性。

第二，減少?lài)?guó)家干預(yù)（第15條）。修改后的《地教行法》第48條規(guī)定：“為確保都、道、府、縣以及市、町、村的教育事務(wù)得到適當(dāng)?shù)奶幚?，文部科學(xué)大臣可以對(duì)都、道、府、縣以及市、町、村的教育事務(wù)，都、道、府、縣可以對(duì)市、町、村的教育事務(wù)進(jìn)行必要的指導(dǎo)、建立與援助?！痹摲ǖ?8條第2項(xiàng)中還針對(duì)這些指導(dǎo)、建議、援助的對(duì)象進(jìn)行了舉例說(shuō)明，例如，學(xué)校以及其它教育機(jī)關(guān)的設(shè)置、管理、整備，學(xué)校的組織編制，教育課程安排，學(xué)習(xí)指導(dǎo)、學(xué)生指導(dǎo)、就業(yè)指導(dǎo)以及教科書(shū)和其他教材的審定等11項(xiàng)。

指導(dǎo)、建議和援助與上下級(jí)關(guān)系中的命令、指示等具有拘束力的指揮監(jiān)督不同，它指的是以推動(dòng)地方教育事務(wù)的適性化、效率化為目的的非權(quán)力性的作用，當(dāng)然也就不包含法律上的拘束性，而是在尊重各地方公共團(tuán)體的主觀判斷的基礎(chǔ)上進(jìn)行的指導(dǎo)、建議與援助?！兜胤椒謾?quán)匯總法》將《地教行法》第48條中的“必須進(jìn)行”改成了“可以進(jìn)行”。也就是說(shuō)，指導(dǎo)、建議、援助并不是國(guó)家或是都、道、府、縣的責(zé)任或義務(wù)，國(guó)家或都、道、府應(yīng)當(dāng)在尊重地方教育行政自主性的基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)主觀判斷后進(jìn)行指導(dǎo)、建議和援助。⑩

日本教育地方分權(quán)帶來(lái)了學(xué)校自主權(quán)的落實(shí)與擴(kuò)大趨勢(shì)。隨著教育地方分權(quán)與規(guī)制緩和的推進(jìn)，學(xué)校自治與自主經(jīng)營(yíng)被提上了重要日程，日本把學(xué)校自主性與自律性作為改革的路向。其改革的要點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下方面：（1）在學(xué)校管理規(guī)則中擴(kuò)大學(xué)校的裁量權(quán)，教育委員會(huì)將物品購(gòu)入、設(shè)施的修繕、合同的簽訂等原屬于教育委員會(huì)管理的權(quán)限委托給學(xué)校；（2）教育行政機(jī)關(guān)從過(guò)去從對(duì)學(xué)校指示、命令轉(zhuǎn)向指導(dǎo)、援助，改革前教育委員會(huì)所直接行使的全盤(pán)的人的管理、物的管理、營(yíng)運(yùn)管理，改為根據(jù)對(duì)學(xué)校管理規(guī)則事項(xiàng)，在滿足學(xué)校相當(dāng)程度的自主性后行使管理權(quán)限；（3）擴(kuò)大校長(zhǎng)的權(quán)限，校長(zhǎng)根據(jù)有關(guān)教育法令，在課程編制、校內(nèi)人事安排等方面進(jìn)行自主管理與營(yíng)運(yùn)；（4）在學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算與執(zhí)行上擴(kuò)大校長(zhǎng)的權(quán)限，為推進(jìn)個(gè)性學(xué)校、特色學(xué)校的形成，在學(xué)校預(yù)算及其財(cái)務(wù)執(zhí)行方面賦予校長(zhǎng)一定范圍與金額的裁量權(quán)與處置權(quán)。

日本學(xué)者認(rèn)為，擴(kuò)大學(xué)校的自主權(quán)，具體地說(shuō)就是要理順教育委員會(huì)與學(xué)校的關(guān)系。在實(shí)踐中，存在不少制約學(xué)校自主發(fā)展的因素，因此，必須擴(kuò)大學(xué)校酌情處理學(xué)校事務(wù)的權(quán)利。為響應(yīng)這一號(hào)召，到2000年3月止，日本共有18個(gè)府縣對(duì)學(xué)校管理規(guī)則進(jìn)行了修改，以此來(lái)擴(kuò)大學(xué)校的自主權(quán)。

近年來(lái)，日本為加強(qiáng)學(xué)校管理的自主性，從文部科學(xué)省到各地教育委員會(huì)，都推出了一系列的教育管理權(quán)限改革，在一些地方，校長(zhǎng)的“人事權(quán)”及“財(cái)權(quán)”有所擴(kuò)大。比如，2003年，大阪府教委賦予高中校長(zhǎng)可以自行向社會(huì)公開(kāi)招聘教師（限額兩人）并親自主持選考的權(quán)力。在校長(zhǎng)的“財(cái)權(quán)”方面，給予校長(zhǎng)一定范圍及程度的預(yù)算編制權(quán)。橫濱市從2001年開(kāi)始，從財(cái)政中分別撥給各高、初中和小學(xué)500萬(wàn)、400萬(wàn)和300萬(wàn)日元作為“創(chuàng)辦特色學(xué)校推進(jìn)費(fèi)”，校長(zhǎng)可以自主地編制“推進(jìn)費(fèi)”的具體使用項(xiàng)目，年度使用中，即使中途變更已制定的項(xiàng)目也被允許。{11}

4.澳大利亞政府：賦予學(xué)校更大自主權(quán)

在澳大利亞，20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，各州掀起了分權(quán)改革的新高潮。澳大利亞校長(zhǎng)中心主任、墨爾本大學(xué)教育學(xué)院院長(zhǎng)、教育學(xué)教授布賴(lài)恩·J ·卡德威爾（Brian J. Caldwell）指出，進(jìn)行教育市場(chǎng)化改革的國(guó)家中，教育管理的權(quán)力和責(zé)任向公立教育系統(tǒng)中的學(xué)校層面轉(zhuǎn)移，學(xué)校在日常運(yùn)作和如何改革方面，擁有了前所未有的自由度。

在維多利亞州，精簡(jiǎn)州一級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)，打破由州教育廳集中統(tǒng)一管理的傳統(tǒng)；下放權(quán)力至各地區(qū)和全州的各所中小學(xué)，改變過(guò)去中小學(xué)校長(zhǎng)只是教育政策的執(zhí)行者的被動(dòng)狀況，使其獲得管理學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)力；學(xué)校經(jīng)費(fèi)的使用、教師的聘用權(quán)也下放到學(xué)校。1987年，西澳大利亞州頒布了報(bào)告《更出色的學(xué)?！?，向?qū)W校下放了許多管理職責(zé)。州政府規(guī)定了每所學(xué)校的固定撥款和職員聘用的基本資格，但學(xué)校被賦予選聘教師和進(jìn)行職員工資外預(yù)算的責(zé)任。{12}

比較分析以上四國(guó)教育領(lǐng)域內(nèi)的教育分權(quán)與放權(quán)改革，其共同特征主要有二。

第一，國(guó)家保留行使監(jiān)督權(quán)與評(píng)價(jià)鑒別的權(quán)力。國(guó)家一方面下放了部分權(quán)力至基層學(xué)校，但另一方面國(guó)家對(duì)學(xué)校的控制、監(jiān)管的力量在加強(qiáng)?？此埔粚?duì)二律背反，但實(shí)際上，擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)與日益增強(qiáng)的國(guó)家介入在同一個(gè)坐標(biāo)上存在。國(guó)家對(duì)教育的影響與控制的方式從過(guò)去的純粹意義上的管理改革成了通過(guò)評(píng)估、提供服務(wù)等手段來(lái)進(jìn)行。比如，英格蘭政府一方面推行國(guó)家課程，權(quán)力集中在國(guó)家政府手中；另一方面要求所有學(xué)校設(shè)立董事會(huì)，基層學(xué)校獲得了真正意義上的財(cái)政預(yù)算、教師聘任和學(xué)校設(shè)施等校級(jí)事務(wù)上相當(dāng)大的權(quán)力。{13}

第二，擴(kuò)大學(xué)校的自主權(quán)是各國(guó)教育改革的共同呼聲與重要內(nèi)容。盡管不同國(guó)家的學(xué)校獲得的自主權(quán)的含義有差異，但與過(guò)去相比，在教育某些領(lǐng)域的自主權(quán)擴(kuò)大了許多。從進(jìn)行分權(quán)與放權(quán)改革的這些國(guó)家來(lái)看，把學(xué)校作為獨(dú)立的法人實(shí)體已成為一個(gè)共同趨勢(shì)。譬如，英格蘭和威爾士，隨著《1988年教育改革法》中的一個(gè)條款允許現(xiàn)存的公立學(xué)校以家長(zhǎng)無(wú)記名投票選擇脫離地方教育當(dāng)局，成為由中央政府直接資助的撥款公立學(xué)校。與其他公立學(xué)校一樣，撥款公立學(xué)校由董事會(huì)管理，但董事會(huì)內(nèi)不再包含任何由地方政府指派的成員。另外，它在有關(guān)招生、財(cái)政和職員聘用方面擁有更大的權(quán)力。{14} 該法通過(guò)把財(cái)務(wù)管理權(quán)移交給校方和允許學(xué)校完全擺脫地方教育管理機(jī)構(gòu)控制的方式，使學(xué)校的管理更加獨(dú)立于地方管理機(jī)構(gòu)，賦予了校方更多的自治權(quán)。

三、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府教育分權(quán)

與放權(quán)的回顧及展望

新中國(guó)成立后到改革開(kāi)放前，我國(guó)基本上采用的是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的集中統(tǒng)一管理模式。我國(guó)的教育權(quán)力主要集中在國(guó)家和政府手中，地方和學(xué)校沒(méi)有教育決策權(quán)力。在處理中央與地方的關(guān)系上，時(shí)而強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，時(shí)而強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)，一直未能在中央與地方之間實(shí)行合理的、科學(xué)的職權(quán)劃分。在完全計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府和學(xué)校之間、學(xué)校和教師之間的關(guān)系是單向的；學(xué)校無(wú)條件地接受政府的指令，并無(wú)條件地使用政府分配的教育資源。這時(shí)的學(xué)校處于全封閉狀態(tài)。學(xué)校不可能有，也不需要有辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校長(zhǎng)期處于一種靜態(tài)管理的模式之下。

改革開(kāi)放以來(lái)，順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)教育體制改革逐步走向深入，中央向地方分權(quán)，地方向?qū)W校分權(quán)的趨勢(shì)日益明顯。從1985年開(kāi)始，我國(guó)進(jìn)行教育體制改革，中央在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，由地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理。

1.我國(guó)中央政府向地方政府教育分權(quán)與放權(quán)階段（1985~1995年）

1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出，“改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行減政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”；基礎(chǔ)教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的體制。自此，我國(guó)開(kāi)始啟動(dòng)了自新中國(guó)成立以來(lái)高度集中的公共教育權(quán)力變遷的進(jìn)程。

1986年的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定，“義務(wù)教育事業(yè)，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”。

1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院在其發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中再一次重申了在教育領(lǐng)域逐步推行簡(jiǎn)政放權(quán)的基本方針?！毒V要》指出，“改革辦學(xué)體制。改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制。在現(xiàn)階段，基礎(chǔ)教育應(yīng)以地方政府辦學(xué)為主”；“深化中等以下教育體制改革，繼續(xù)完善分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理的體制”；“中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方針的指導(dǎo)下，實(shí)行統(tǒng)籌和管理。國(guó)家頒發(fā)基本學(xué)制、課程設(shè)置和課程標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校人員編制標(biāo)準(zhǔn)、教師資格和教職工基本工資標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市政府有權(quán)確定本地區(qū)的學(xué)制、年度招生規(guī)模，確定教學(xué)計(jì)劃，選用教材和審定省編教材，確定教師職務(wù)限額和工資水平等。省以下各級(jí)政府的權(quán)限，由省、自治區(qū)、直轄市政府確定?！?/p>

從1985年開(kāi)始的學(xué)校管理體制改革，本質(zhì)上是一次辦學(xué)自主權(quán)的部分下放，在一定程度上政府和學(xué)校之間進(jìn)行了辦學(xué)責(zé)任和權(quán)力的調(diào)整與轉(zhuǎn)換，對(duì)調(diào)節(jié)學(xué)校內(nèi)部關(guān)系起到了很好的作用。1992年，北京市十一學(xué)校在全國(guó)率先提出了公辦學(xué)校的“五自主”辦學(xué)體制改革新思路，即“自主籌集日常辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，自主招生，自主用人，自主工資分配，自主教育教學(xué)實(shí)驗(yàn)改革”；湖南祁陽(yáng)一中提出學(xué)校辦學(xué)“六自主”：辦學(xué)經(jīng)費(fèi)籌集自主，教師職務(wù)聘任自主，人事安排自主，高中招生自主，校內(nèi)收益分配自主，教改實(shí)驗(yàn)自主。這些自主辦學(xué)的實(shí)驗(yàn)在全國(guó)理論界引起了較大的反響，為我國(guó)研究擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)在實(shí)踐層面提供了可資借鑒的路徑。

回顧我國(guó)自1985~1995年10年的教育體制與分權(quán)改革，我們可以說(shuō)是一種自上而下，由國(guó)家教育決策層政府決策的一種強(qiáng)制性制度變遷與推進(jìn)。強(qiáng)制性制度變遷就是在政府對(duì)制度變遷的目標(biāo)模式具有理性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，由政府通過(guò)法律和命令而實(shí)現(xiàn)的制度變遷，也可以說(shuō)是“政府主導(dǎo)型”的教育體制改革。

2.我國(guó)地方政府向?qū)W校教育分權(quán)與放權(quán)階段（1995年至今）

1995年3月頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》以法律的形式進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作”，“中等及中等以下教育在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理”?！督逃ā吩诘谌乱?guī)定了學(xué)校以及其他教育機(jī)構(gòu)設(shè)立的基本條件、權(quán)利和義務(wù)。在31條明確提出：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊(cè)之日起取得法人資格。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任?！睆拇?，確立了學(xué)校的法人地位。

由于我國(guó)尚無(wú)公法與私法以及公法人與私法人之分，學(xué)校法人地位是從民法中獲得的。應(yīng)該說(shuō)，學(xué)校獲得了遠(yuǎn)比應(yīng)得的大得多的辦學(xué)權(quán)。如前所述，筆者認(rèn)為，1985~1995年10年間的教育分權(quán)與放權(quán)運(yùn)動(dòng)是一種自上而下的強(qiáng)制性變遷過(guò)程；那么1995年之后的教育分權(quán)與放權(quán)運(yùn)動(dòng)，是一種在經(jīng)濟(jì)利益推動(dòng)下進(jìn)行的，自下而上的制度變遷，經(jīng)濟(jì)學(xué)上把這種變遷叫誘致性制度變遷。誘致性制度變遷是制度的變更者，是少數(shù)利益主體，在響應(yīng)新的獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的制度變遷形式。{15} 如果說(shuō)，前10年是中央向地方分權(quán)與放權(quán)，這階段應(yīng)是中央和地方向?qū)W校分權(quán)與放權(quán)。

3.我國(guó)公立中小學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的展望

雖然我國(guó)相繼頒布了系列教育體制改革的政策性文件，確立了基礎(chǔ)教育分級(jí)管理負(fù)責(zé)的體制，但現(xiàn)實(shí)是，中央和地方、政府和學(xué)校之間教育的權(quán)限還是沒(méi)能實(shí)行合理的、科學(xué)的劃分。盡管《教育法》從法律層面確立了學(xué)校法定的權(quán)利，縱使國(guó)家政策性文件三令五申強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，但實(shí)際情況是學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)很難從“應(yīng)然”走向“實(shí)然”，從而得到落實(shí)。

我們認(rèn)為，擴(kuò)大學(xué)校的自主權(quán)不僅僅是簡(jiǎn)單的政府分權(quán)與放權(quán)，單純減少政府的干預(yù)與控制問(wèn)題，也絕不是從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，或者在兩個(gè)極端中搖擺不定，而是要在太多的控制與太少的控制之間尋求一種動(dòng)態(tài)的平衡，要在明確界分政府權(quán)力與學(xué)校權(quán)利邊界的基礎(chǔ)上，合理配置政府權(quán)力與學(xué)校權(quán)利，在政府與學(xué)校之間建立一種新型的政校關(guān)系。

注釋

①?lài)?guó)家教委師范教育司：《教育法導(dǎo)讀》[M]，北京：北京師范大學(xué)出版社1996年版,第92頁(yè)

②蒲蕊：《當(dāng)代學(xué)校自主發(fā)展理論與策略》[M]，廣州：廣東高等教育出版社2005年版，第98-99頁(yè)

③日本教育法學(xué)學(xué)會(huì)：《教育立法と學(xué)校自治·參加》，東京： 有斐閣2000年版, 第10頁(yè)

④陳伯璋, 許添明：《學(xué)校本位經(jīng)營(yíng)的理念與實(shí)務(wù)》[M]，北京：九州出版社2006年版, 第35頁(yè)

⑤許杰：《教育分權(quán)——公共教育體制范式的轉(zhuǎn)變》[J]，《教育研究》，2004年第2期

⑥轉(zhuǎn)引自 Edward B. Fiske, Decentralization of Education: Politics and Consensus. Washington,D.C. The World Bank,1996.8.

⑦[美]戴維·T·康利：《誰(shuí)在管理我們的學(xué)?！兓械慕巧拓?zé)任》[M]，侯定凱譯，上海：華東師范大學(xué)出版社，2005年版，第19頁(yè)

⑧[美]約翰·E·丘伯， 泰力·M·默：《政治、市場(chǎng)和學(xué)?！穂M]，蔣衡等譯，北京：教育科學(xué)出版社2003年版，第12-13頁(yè)

⑨[美]E·S· 薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》[M]，周志忍等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第277頁(yè)

⑩[日]田代直人，森川泉等：《教育管理與制度》（內(nèi)部資料），楊如安，石連海譯，第 55-56頁(yè)

{11}鮑東明：《校長(zhǎng)角色與校長(zhǎng)發(fā)展》[M]，北京：開(kāi)明出版社2005年版，第116頁(yè)

{12}{14}[英]杰夫·惠迪， 薩莉·鮑爾，大衛(wèi)·哈爾平：《教育中的放權(quán)與擇校：學(xué)校、政府和市場(chǎng)》[M]，馬忠虎譯，北京：教育科學(xué)出版社2003年版, 第29頁(yè)

{13}[英]貝磊：《教育控制——集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題及其張力》[J]，《教育研究》， 2006年第6期

{15}轉(zhuǎn)引自陳宗勝：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)——從貧困走向富裕》[M]，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社2000年版，第374-375頁(yè)

作者單位 廣東省廣州市中山大學(xué)附屬中學(xué)

（責(zé)任編輯 王永康）