淺析我國(guó)行政自由裁量權(quán)適用中的問(wèn)題及控制

摘要： 行政自由裁量是現(xiàn)代行政法的核心問(wèn)題。隨著近代行政的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)行使的行政自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)大。行政人員由于受到主客觀因素的影響，在行使行政自由裁量權(quán)時(shí)出現(xiàn)濫用或者不正當(dāng)適用行政自由裁量權(quán)的問(wèn)題，致使規(guī)則的正義與實(shí)質(zhì)的正義沒(méi)有達(dá)到統(tǒng)一，影響行政執(zhí)法的公平、公正。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，行政自由裁量權(quán)是一種包含著個(gè)人主觀理性的選擇權(quán)。它的操作技術(shù)性等問(wèn)題使得以司法審查為主的外部控制存在大量的盲區(qū)。本文通過(guò)對(duì)行政自由裁量權(quán)適用中存在的問(wèn)題分析，從行政自由裁量權(quán)的法律控制、行政主體的內(nèi)部規(guī)約等角度出發(fā)，提出以內(nèi)部控制為主，外部控制為輔來(lái)解決行政自由裁量權(quán)適用中出現(xiàn)的問(wèn)題的幾種基本途徑。

關(guān)鍵詞： 行政自由裁量權(quán) 概念 問(wèn)題 控制

引言

行政自由裁量是現(xiàn)代行政法的核心問(wèn)題。隨著近代行政的發(fā)展，行政職務(wù)和行政權(quán)力迅速擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)行使的行政自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)大。然而，行政是人的活動(dòng)，人的活動(dòng)并不能與機(jī)器的運(yùn)作相比較。行政人員受到主客觀因素的影響，在行使行政自由裁量權(quán)時(shí)會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，致使規(guī)則的正義與實(shí)質(zhì)的正義沒(méi)有達(dá)到統(tǒng)一，影響行政執(zhí)法的公平、公正。本文主要從行政自由裁量權(quán)的法律控制、行政主體的內(nèi)部規(guī)約等角度出發(fā)，提出解決行政自由裁量權(quán)適用中出現(xiàn)的問(wèn)題的幾種基本途徑。

國(guó)內(nèi)外關(guān)于行政自由裁量權(quán)問(wèn)題的研究，已隨著行政實(shí)踐的深入而日益受到重視。西方學(xué)者對(duì)行政自由裁量問(wèn)題已產(chǎn)生了一批極有價(jià)值的研究成果，如戴維斯（K.C.Davis）的《自由裁量的正義》、伽利庚（D.J.Galliqan）的《裁量權(quán)論》、史密斯（De Smith）的《對(duì)行政行為的司法審查》等，從宏觀、系統(tǒng)的角度及司法審查等方面對(duì)行政自由裁量的現(xiàn)象、審查技術(shù)等進(jìn)行了理論研究和行政實(shí)踐；近年來(lái)，我國(guó)行政法學(xué)者對(duì)行政裁量問(wèn)題給予了一定的關(guān)注，如余凌云《行政自由裁量論》、姜明安的《論行政自由裁量權(quán)及其法律控制》等，為正確行使行政自由裁量權(quán)積累了一定的理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。綜合而言，國(guó)內(nèi)外研究解決行政自由裁量權(quán)的適用中出現(xiàn)問(wèn)題的途徑主要側(cè)重于合理性、合法性控制，而在種種控制過(guò)程中，主要以外部監(jiān)控為主。

然而，行政自由裁量的控制是一個(gè)極其復(fù)雜的問(wèn)題，需要立法、司法、行政及社會(huì)等多方面的、系統(tǒng)協(xié)調(diào)的控制機(jī)制。因而筆者認(rèn)為，在加強(qiáng)外部控制的同時(shí)，行政自由裁量權(quán)的控制更應(yīng)從主體出發(fā)，加強(qiáng)行政主體的內(nèi)部規(guī)約，制定合理的行政裁量基準(zhǔn)制度，完善社會(huì)、輿論控制機(jī)制，對(duì)行政主體合理、合法制約才是關(guān)鍵所在。

1.行政自由裁量權(quán)的概念解析

行政裁量權(quán)（Administrative discretional power）的概念有廣義和狹義之分。廣義的行政裁量權(quán)的概念主要存在英美法系中，它們多側(cè)重對(duì)行政裁量的表述，而少見(jiàn)對(duì)行政裁量的明確界定。根據(jù)普通法世界行政法學(xué)者的認(rèn)識(shí)，裁量權(quán)的中心含義就是官員在運(yùn)作權(quán)力作出決定時(shí)，對(duì)決定的理由和標(biāo)準(zhǔn)的確定擁有較大的自由空間［１］。而以德國(guó)為主的大陸法系主要采用狹義的行政裁量的概念。相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，行政裁量必須在“已確定的事實(shí)要件的情況下”，才具有“法定的確定法律效果的酌量余地”［２］。德國(guó)對(duì)行政裁量的界定建立在行政裁量與不確定法律概念的區(qū)分之上，不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)在解釋與適用法律時(shí)具有裁量權(quán)。與英美法系寬泛的行政裁量概念相比，德國(guó)的行政裁量權(quán)范圍顯得較為狹窄，行政裁量的內(nèi)涵更為確定、規(guī)范［３］。

我國(guó)大抵采用的是德國(guó)式的狹義的行政裁量的概念，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)在法律效果方面有選擇權(quán)，而對(duì)于構(gòu)成要件方面是否也具有行政自由裁量權(quán)，由于缺乏對(duì)不確定法律概念的分析，理論上和實(shí)踐中都尚不明確［４］。但有的學(xué)者也指出，從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，較為妥當(dāng)?shù)匕盐招姓杂刹昧繖?quán)的核心是選擇行為方式（包括作為、不作為和怎樣作為）的自由，在事實(shí)認(rèn)定和法律適用上，雖然有著某種選擇的余地，但不應(yīng)當(dāng)被視為行政裁量權(quán)。［５］

按照美國(guó)權(quán)威學(xué)者戴維斯教授對(duì)行政自由裁量權(quán)概念的理解，“只要對(duì)行政人員的有效限制允許他有自由在行為或不行為的可能方式中作出選擇，行政人員就擁有裁量權(quán)”［６］。王名揚(yáng)先生在《美國(guó)行政法》一書(shū)中的定義是：自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)，或不采取行動(dòng)［７］。我國(guó)最早出現(xiàn)的自由裁量的定義是王珉燦先生在《行政法概要》中提出的。王先生指出：凡法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時(shí)，可以依照自己的判斷采取適當(dāng)方法的，是自由裁量的行政措施［８］。

2.行政自由裁量權(quán)適用中存在的問(wèn)題

任何權(quán)力都可能導(dǎo)致濫用，行政自由裁量權(quán)也不例外。行政自由裁量權(quán)由于其使用中涉及行政主體的主觀判斷與彈性選擇，因而權(quán)力更具有“自由性”與“隱蔽性”，極有可能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成侵害，從而出現(xiàn)一些錯(cuò)位現(xiàn)象，對(duì)依法行政構(gòu)成嚴(yán)重威脅。行政自由裁量權(quán)的錯(cuò)位是指行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)背離公共利益，侵害行政相對(duì)人權(quán)益的情形［９］。

2.1違反合法性原則的濫用

違反合法性原則的濫用，是指行政機(jī)關(guān)顯見(jiàn)的違反法律規(guī)定，超越職權(quán)、錯(cuò)誤適用法律、違法收集證據(jù)、違反法定程序行使自由裁量權(quán)的行為［１０］。這種濫用直接突破了法律明文規(guī)定的限制，表現(xiàn)明顯，相對(duì)容易發(fā)現(xiàn)、矯正和監(jiān)督。同時(shí)，裁量行政行為容易在司法審查中被確認(rèn)為違法而被撤銷或者宣布無(wú)效。

2.1.1事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤。

倘若行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出行政決定的事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，那么根據(jù)這個(gè)錯(cuò)誤的事實(shí)認(rèn)定而行使行政裁量權(quán)作出的行政行為也是違法的。事實(shí)認(rèn)定包括事實(shí)是否存在的認(rèn)定和事實(shí)性質(zhì)的認(rèn)定，這兩方面的認(rèn)定錯(cuò)誤都可能構(gòu)成事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤而導(dǎo)致裁量行政行為的違法。由于存在專門的知識(shí)、技術(shù)水平等方面的局限性，法院越來(lái)越多地在事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題上采取尊重行政機(jī)關(guān)的判斷的態(tài)度，但這并不意味著司法審查對(duì)于事實(shí)認(rèn)定的全面放棄。

2.1.2適用法律依據(jù)錯(cuò)誤或者對(duì)法律解釋錯(cuò)誤。

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，具體行政行為適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，法院可以判決撤銷或者部分撤銷或者判決重作。①另外，行政機(jī)關(guān)在適用法律就裁量行使的前提要件理解時(shí)若有錯(cuò)誤，也可能構(gòu)成一般性違法。例如：主管機(jī)關(guān)認(rèn)為某一部電影違反我國(guó)《電影管理?xiàng)l例》而禁止其播映，但法院在審查后認(rèn)為該電影不屬于主管機(jī)關(guān)認(rèn)定的情形。

2.1.3一般程序錯(cuò)誤和方法不當(dāng)。

行政程序存在有其內(nèi)在價(jià)值，即程序自身的正當(dāng)性。行政自由裁量也需遵循一定的制度，保證其合法性，如最基本的表明身份制度、告知制度、說(shuō)明理由制度、回避制度、時(shí)效制度等。如故意拖延結(jié)案時(shí)間、降低處罰額度以規(guī)避適用一般程序等，或者采用的方法措施失度并與要實(shí)現(xiàn)的目的相抵觸，拒絕或者拖延履行職責(zé)也是濫用行政自由裁量權(quán)的一種表現(xiàn)形式。

2.1.4超越職權(quán)實(shí)施裁量。

行政行為超越職權(quán)是指行政主體超越職務(wù)權(quán)限而進(jìn)行的行政行為。它包括兩種情況：一類是A類行政主體行使了B類行政主體的職權(quán)，嚴(yán)格意義上說(shuō)這是屬于“無(wú)權(quán)”；第二類是A類行政主體行使了A類主體的職權(quán)，但是超過(guò)了一定的范圍，超越了權(quán)限。法律授予行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，往往對(duì)裁量的范圍作出了一定的限制。

2.2違反合理性原則的濫用

違反合理性原則濫用是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)違背法律的價(jià)值、目標(biāo)、原則行使自由裁量權(quán)的行為。具體行政行為不僅要合法，還要體現(xiàn)其公正合理性。如果行政處罰顯失公正，則既不符合立法本意，還侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益。［１１］

大量的自由裁量權(quán)的濫用是違反合理性原則的濫用，這種濫用隱蔽性強(qiáng)、彈性伸縮大、監(jiān)督成本高，因此最難矯正和控制。從具體的表現(xiàn)形式看，有如下形式：

2.2.1違反平等原則。

平等原則對(duì)于行政裁量的最大作用是造成了行政的自我約束，無(wú)論是遵循內(nèi)部裁量原則，還是基于行政先例，行政機(jī)關(guān)在遇到相同的案例時(shí)，除非有特殊的情由，在平等原則的作用下，行政機(jī)關(guān)的裁量必須受到約束。它要求：第一類，在同一案件中，不能因人而異，厚此薄彼；第二類，先后出現(xiàn)的同類案件在處理上要遵循先例。當(dāng)然，這個(gè)先例必須是法律所允許的正當(dāng)?shù)南壤?/p>

2.2.2違反正當(dāng)期待原則。

法具有確定性和可預(yù)期性，公民在做出某一法律行為時(shí)，一般具有一定的正當(dāng)期待。公民對(duì)自己的正當(dāng)行為具有一定的期待，期望得到法律的保護(hù)和尊重，使行政機(jī)關(guān)的行為受到一定的約束。在德國(guó)，與正當(dāng)期待原則相近的是信賴保護(hù)。正當(dāng)期待原則有時(shí)會(huì)與依法行政原則發(fā)生沖突，有時(shí)因?yàn)檫^(guò)分拘泥于被產(chǎn)生信賴的承諾，行政機(jī)關(guān)還會(huì)有怠于行政裁量權(quán)的危險(xiǎn)。②

2.3違反比例性原則的濫用

比例原則被德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托·邁耶譽(yù)為“皇冠原則”，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳新民將其比作行政法中的“帝王條款”，它所探討的是目的和所采取的手段之間是否存在一個(gè)相當(dāng)?shù)谋壤龁?wèn)題［１２］。通過(guò)這個(gè)適當(dāng)?shù)谋壤?，如果同樣可以達(dá)成特定的行政目的，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)采取對(duì)公民利益侵害最小的方式，最溫和的手段［１３］。也就是說(shuō)任何對(duì)人們權(quán)利的限制都必須以“公共利益的需要”為前提，正如法學(xué)諺語(yǔ)“不可用大炮打小鳥(niǎo)”［１４］。

3.控制行政自由裁量權(quán)濫用的基本思路

任何權(quán)力的行使都必須受到制約。這是一個(gè)法治社會(huì)的基本要求。下面主要從常規(guī)性的外部控制和行政主體內(nèi)部規(guī)約兩方面提出解決濫用行政自由裁量權(quán)的基本途徑：

3.1加強(qiáng)常規(guī)性外部控制

3.1.1立法控制方法。

行政自由裁量權(quán)是通過(guò)立法而授予行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力。所以控制自由裁量權(quán)首先要從立法開(kāi)始。立法上的彈性可能造成行政執(zhí)法人員可以鉆到“自由裁量”的空子、濫用行政自由裁量權(quán)，降低“可操作性”。

首先，在實(shí)體方面，要處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”。尤其是對(duì)涉及公民合法權(quán)益的條款，有很多規(guī)定罰款的法律中都有諸如“處以3000元到10000元罰款”之類的條文，太過(guò)寬泛，不能有效、規(guī)范、具體地操作。行政立法部門應(yīng)規(guī)范抽象行政行為，盡量制定或完善細(xì)密、詳備的規(guī)則，以從源頭上盡量減少裁量空間，使標(biāo)準(zhǔn)更加確定。

其次，在程序方面，應(yīng)該完善立法程序，以促進(jìn)行政行為程序化。通過(guò)程序的公開(kāi)和公平原則，立法規(guī)范適當(dāng)?shù)某绦?，以克服?dāng)前行政程序?qū)π姓袨橹萍s嚴(yán)重不足的狀況。

3.1.2司法控制方法。

從司法上加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)的控制是一道強(qiáng)有力的屏障。因?yàn)樗痉▽彶槭枪竦臋?quán)利和自由的最后的法律保障。司法審查的范圍不斷拓寬，不僅行政處罰顯失公正要受到司法審查，其他具體行政行為顯失公正的同樣也要接受司法審查，而且法律條款要將其表現(xiàn)形式具體化，以供操作。

3.1.3社會(huì)控制。

在控制行政機(jī)關(guān)濫用行政自由裁量權(quán)的過(guò)程中，社會(huì)控制主要承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。我們可以積極發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，建立群眾監(jiān)督機(jī)制，對(duì)群眾舉報(bào)等采取嚴(yán)格的保密與保護(hù)措施；積極發(fā)揮社會(huì)輿論作用，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電臺(tái)等媒體的輿論監(jiān)督作用。

在加強(qiáng)社會(huì)控制的同時(shí)，首要解決的問(wèn)題是增強(qiáng)監(jiān)督渠道與監(jiān)督的可能性。在我國(guó)政府體制當(dāng)中，政府與外部機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱大量存在，公民往往無(wú)法得到一手的信息材料，很多問(wèn)題只是事后反映，無(wú)法事中監(jiān)督。行政信息不對(duì)稱使許多外部控制機(jī)構(gòu)面對(duì)的是一個(gè)“行政黑箱”，政府行政透明性較低。因此，要加強(qiáng)社會(huì)控制這一環(huán)節(jié)的作用，首先行政機(jī)關(guān)與外部機(jī)關(guān)的信息對(duì)稱性要增強(qiáng)，提高行政的透明度，社會(huì)控制、外部監(jiān)督才能有效發(fā)揮作用。

3.2完善行政主體內(nèi)部控制機(jī)制

控制行政自由裁量權(quán)的目標(biāo)在于：既不能把行政自由裁量權(quán)變成關(guān)在籠子里的獅子，又不能讓其成為脫韁的野馬；既要合理地授予行政機(jī)關(guān)裁量的自由，又要恰如其分地拘束其自由，使行政自由裁量權(quán)始終服務(wù)于法律賦予其自由的初衷［１５］。立法的不完善、司法控制的滯后性與狹隘性、社會(huì)控制的局限性及信息資源的缺乏性等導(dǎo)致種種外部性控制無(wú)法達(dá)到真正控制行政自由裁量權(quán)濫用的根本目的。俗話說(shuō)“治標(biāo)要治本”，加強(qiáng)行政主體的內(nèi)部控制才是關(guān)鍵所在。

3.2.1制定合理的行政裁量基準(zhǔn)制度，防止自由裁量權(quán)過(guò)度自由化。

任何權(quán)力都有可能導(dǎo)致濫用。政府也具有“經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)，在缺乏有效的監(jiān)督制度時(shí)，公共管理者也會(huì)利用公共權(quán)力謀取私利，損害公眾利益［１６］。因此，要對(duì)裁量權(quán)進(jìn)行有效制約，從內(nèi)部控制的角度來(lái)說(shuō)，就必須對(duì)裁量權(quán)進(jìn)行科學(xué)配置、合理分解，制定裁量基準(zhǔn)，同時(shí)又要加強(qiáng)權(quán)力之間的控制，防止自由裁量權(quán)過(guò)度自由化。

3.2.1.1制定合理的裁量基準(zhǔn)。

法律規(guī)定自由裁量權(quán)具有一定的裁量范圍，在范圍之內(nèi)有權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自主進(jìn)行裁量。但是，缺乏一定的裁量基準(zhǔn)制度的自由裁量，往往具有盲目性或者沒(méi)有針對(duì)性。因此，在法律規(guī)定的寬泛的裁量范圍之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該再將裁量范圍進(jìn)行分解，使其更具有指導(dǎo)性與針對(duì)性。裁量基準(zhǔn)根據(jù)事件的嚴(yán)重程度來(lái)定，劃分不同的等級(jí)。這樣，裁量權(quán)的行使者與執(zhí)法者就能對(duì)號(hào)入座，這樣可以減少濫用的可能性。

3.2.1.2進(jìn)行權(quán)力分解，防止過(guò)度自由化。

對(duì)權(quán)力進(jìn)行適度分解是權(quán)力制衡的一個(gè)有效的辦法。通過(guò)合理分權(quán)，可以增強(qiáng)行政操作的透明性，具體而言：同一行政自由裁量權(quán)由多人行使，集體決策，相互約束；相關(guān)業(yè)務(wù)由多部門集體行使裁量權(quán)，各自分管小部分權(quán)力，達(dá)到制衡；決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，這樣具有決策權(quán)的機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)能相互制約、合理分工；裁量權(quán)與經(jīng)濟(jì)權(quán)分離。行政主體在權(quán)力行使過(guò)程中，往往希望通過(guò)裁量權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)利益，而忘記了法律授權(quán)的初衷即維護(hù)公民的公共利益。當(dāng)裁量權(quán)與經(jīng)濟(jì)權(quán)分離，擁有裁量權(quán)的機(jī)關(guān)缺乏利益動(dòng)機(jī)，就會(huì)減少濫用自由裁量權(quán)的可能性，而執(zhí)行機(jī)關(guān)單純執(zhí)行任務(wù)，也無(wú)利可圖，只是履行自己的執(zhí)法義務(wù)，這樣就有利于預(yù)防權(quán)利腐敗。

3.2.2加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督體制，加大懲罰力度。

加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督體制，首先要加強(qiáng)監(jiān)督層級(jí)體制建設(shè)，加強(qiáng)平級(jí)監(jiān)督、上下級(jí)監(jiān)督，可以建立連帶責(zé)任制，下級(jí)犯錯(cuò)，上級(jí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定責(zé)任。完備的責(zé)任制度可以強(qiáng)化裁量主體的責(zé)任意識(shí)，明確其應(yīng)承擔(dān)的裁量責(zé)任，它保證了實(shí)施責(zé)任追究的同時(shí)，在各個(gè)方面和環(huán)節(jié)上都能找到具體的責(zé)任主體。

同時(shí)，要落實(shí)責(zé)任追究制度，強(qiáng)化裁量主體的責(zé)任意識(shí)，明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，這樣就能在事前、事中起到約束作用。倘若行政裁量主體濫用裁量權(quán)，在事后仍可追究其責(zé)任，給予行政相對(duì)人補(bǔ)償，并且達(dá)到懲前毖后的作用。責(zé)任重在落實(shí)，責(zé)任必需具體明確，落實(shí)到每一個(gè)人，具有可操作性。

在建立一套良好的責(zé)任追究機(jī)制的同時(shí)，責(zé)任追償制度必不可少。當(dāng)行政主體因違法或不當(dāng)行政行為造成相對(duì)人損失時(shí)，行政主體應(yīng)該依法予以賠償，并向責(zé)任人進(jìn)行追償。這種追償制度是對(duì)責(zé)任追究制度的補(bǔ)充。

3.2.3完善績(jī)效考評(píng)制度。

首先，評(píng)估的指標(biāo)應(yīng)該包括可以量化的硬性指標(biāo)以及依靠公眾滿意程度等難以量化的軟性指標(biāo)兩方面，硬性指標(biāo)可以通過(guò)調(diào)查機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行量化、測(cè)量，而公眾的滿意程度往往通過(guò)民意調(diào)查等形式得到反饋。其次，評(píng)估的方向采取多向多維方式，可以包括自評(píng)、他評(píng)。他評(píng)中又可以包括系統(tǒng)內(nèi)部平級(jí)他評(píng)和上下級(jí)之間、部門之間的他評(píng)。評(píng)估可以起到監(jiān)督作用，但是也可能因個(gè)人主觀偏好等原因，行政系統(tǒng)的內(nèi)部評(píng)估無(wú)法完全發(fā)揮作用，因而公眾監(jiān)督應(yīng)該增強(qiáng)。再次，評(píng)估的時(shí)間可以分為定期和不定期、季度評(píng)估和年終評(píng)估等。

3.2.4增強(qiáng)政府行政的透明度。

增強(qiáng)政府行政的透明度，信息公開(kāi)制度建設(shè)是首要任務(wù)。行政公開(kāi)并不要求政府將關(guān)系到國(guó)家安全等機(jī)密問(wèn)題公開(kāi)，而是指在法律允許的范圍內(nèi)，對(duì)關(guān)系公民權(quán)益、行政相對(duì)人合法利益的信息進(jìn)行公開(kāi)。這樣，相關(guān)人員能知道政府在做什么，自己該怎么做，如何維護(hù)自己的利益，如何不侵犯他人權(quán)益等。在行政執(zhí)法過(guò)程中，履行告知制度、聽(tīng)證制度等就是信息公開(kāi)的一種方式。

在當(dāng)今信息社會(huì)，行政公開(kāi)的一個(gè)有利途徑是建立電子政府，實(shí)行電子政務(wù)。電子政府的建立，可以為公民提供一個(gè)窗口，讓公民了解政府行政的過(guò)程與基本制度。政府可以利用電子政府，實(shí)施民意調(diào)查，了解民生，提供迅速、便捷的公共服務(wù)，這樣能提高政府行政的透明度，減少、遏制行政腐敗，也有利于減少行政自由裁量權(quán)的濫用。

3.2.5加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，建立清正廉潔政府。

行政倫理是指行政主體（包括政府組織及其公務(wù)員）在行使公共權(quán)力、從事公務(wù)活動(dòng)中所應(yīng)確立和遵守的倫理理念、倫理行為、倫理規(guī)范的總和，是行政權(quán)利的使用者在行使權(quán)利中所應(yīng)遵循的特殊的職業(yè)道德［１７］。

在行政機(jī)關(guān)中，不可避免的也必須遵循一定的職業(yè)道德。20世紀(jì)道德規(guī)范被稱作“主觀意志的法”［１８］。加強(qiáng)行政主體行政倫理建設(shè)，具體可從以下幾方面著手：

第一，要加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)行使者的政治思想教育，重點(diǎn)在引導(dǎo)其樹(shù)立公仆觀念和服務(wù)觀念，將為人民服務(wù)的宗旨貫徹到執(zhí)法過(guò)程中去。第二，要推行執(zhí)法人員任職資格考試制度，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的整體專業(yè)技能水平，只有考試成績(jī)合格者才能進(jìn)入行政執(zhí)法機(jī)關(guān)任職，切實(shí)保證執(zhí)法人員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)。第三，要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，定期進(jìn)行專業(yè)水平測(cè)試，使執(zhí)法人員熟練掌握與自己工作密切相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，為履行好自己的職責(zé)，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第四，有關(guān)行政部門開(kāi)展相關(guān)知識(shí)水平競(jìng)賽活動(dòng)，并將其表現(xiàn)納入人才發(fā)展檔案當(dāng)中，推動(dòng)執(zhí)法人員積極學(xué)習(xí)新的知識(shí)與國(guó)家政策，增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的活力與能力。第五，由于單純的思想教育往往無(wú)法完全奏效，相應(yīng)的制度建設(shè)必不可少。所以，建立“行政人員職業(yè)道德準(zhǔn)則”或相關(guān)的制度，對(duì)提高行政人員素質(zhì)、加強(qiáng)行政人員道德建設(shè)具有重要作用。

注釋：

①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》。

②參見(jiàn)李洪雷：《英國(guó)法上對(duì)行政裁量權(quán)的司法審查——兼與德國(guó)法比較》，載羅豪才主編：《行政法論叢》第六卷，法律出版社2003年版，第365頁(yè)的德國(guó)1956年“寡婦作證”案例。

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