對加速城鎮(zhèn)化時期土地利用變化核心學(xué)術(shù)問題的認識

摘要 自1980年代中期起，中國就進入了城鎮(zhèn)化加速中期階段。該階段土地利用變化主要特征為:建設(shè)用地快速擴張;耕地大量減少;種植業(yè)土地集約度出現(xiàn)拐點。影響未來中國土地利用變化最主要的因素包括:城鎮(zhèn)化進程、農(nóng)業(yè)勞動力的變化、政府生態(tài)保護的政策。從宏觀角度看，中國土地政策存在“三元悖論”，即在滿足糧食安全、城鎮(zhèn)化發(fā)展、生態(tài)保護三者的土地需求之間，存在沖突。糧食安全與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間，屬于生存與發(fā)展之間的矛盾;糧食安全與生態(tài)保護之間，屬于近期目標與遠期目標之間的矛盾;而生態(tài)保護與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間，是經(jīng)濟與生態(tài)效益間的矛盾。統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)土地利用沖突，關(guān)鍵是把握土地的合理需求、集約用地的規(guī)律以及了解土地利用變化的效應(yīng)。因此應(yīng)加強下列三個方面的學(xué)術(shù)研究:①土地利用集約度的變化規(guī)律研究;②土地利用的合理需求分析;③土地利用變化的效應(yīng)評估。

關(guān)鍵詞 土地利用變化;土地需求沖突;研究重點

中圖分類號 F293.2 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2009)05-0001-05

Northam通過實證研究認識到:一個國家或經(jīng)濟體的城鎮(zhèn)化過程，在速度上會遵循S型曲線[1]。這一規(guī)律得到了學(xué)術(shù)界的公認。我國的人口城鎮(zhèn)化率，在1980年代中期達到了25%。自那時起，中國就進入了城鎮(zhèn)化的加速中期階段[2]。特別是1990年代中期以來，更出現(xiàn)了高速發(fā)展的現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化過程對土地的需求及其與其他土地需求之間的沖突，可能會在相當長的一段時間內(nèi)，是驅(qū)動中國土地利用和土地覆被變化的主導(dǎo)因素。與加速城鎮(zhèn)化過程相伴的是建設(shè)用地的快速擴張。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，1990年代以來，絕大多數(shù)年份每年全國新增的建設(shè)用地都在1%以上[3]。近年來，學(xué)界對于城鎮(zhèn)的空間擴展，特別是城鎮(zhèn)用地擴展對于耕地的占用問題，開展了廣泛的研究[4～6]。另一方面，農(nóng)村勞動力向城市的遷移，無論是永久性的還是暫時性的，都對農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的發(fā)展產(chǎn)生重要的影響，也會帶來農(nóng)地利用的深刻變化。近年來，種植業(yè)土地在集約度上的降低和棄耕拋荒現(xiàn)象，就反映了這種影響，造成的糧食產(chǎn)量的下降不容忽視[7，8]。此外，城鎮(zhèn)化過程中勞動力從農(nóng)村的外遷，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中勞動力機會成本上升，進而造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營的利潤減少，地租下降，土地的農(nóng)業(yè)利用出現(xiàn)邊際化現(xiàn)象。理論上講，最先退出生產(chǎn)的是經(jīng)營成本高的劣質(zhì)土地。這些土地往往是環(huán)境脆弱的坡耕地或遭受荒漠化威脅的土地。這恰恰有利于環(huán)境和生態(tài)的改善，緩解人地關(guān)系。以人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移為特征的城鎮(zhèn)化過程，伴隨著經(jīng)濟和社會的劇烈變化，可能是21世紀上半葉中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的突出特征之一。相對于此前的農(nóng)業(yè)擴張時期，這一階段的土地需求會有很大的變化。而食物生產(chǎn)、住房供給、生態(tài)和環(huán)境安全等問題，都與土地利用的變化密切相關(guān)。土地利用變化研究，無疑是探討這些問題的一個重要視角。本文試圖從上述問題和土地利用的趨勢分析出發(fā)，提出在土地利用變化研究方面需要深入探討的重要學(xué)術(shù)問題。

1 1980年代中期以來中國土地利用變化的主要特征

土地利用變化包括兩種主要類型，即用途轉(zhuǎn)移和集約度的變化[9]。從用途轉(zhuǎn)移上看，這一時期中國土地利用變化的突出特點是建設(shè)用地的快速擴展和耕地的大量減少;從種植業(yè)土地的集約度上看，前十年依然延續(xù)快速增長的趨勢，而后十年出現(xiàn)徘徊下降的趨勢。

1.1 建設(shè)用地快速擴展

根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析[3]:建設(shè)用地自1992年開始擴展速度加快。1991-2007年間年均增加約35萬hm₂，相當于年均增加1%左右。另一方面，建設(shè)用地的擴展占用了大量的耕地。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，在每年新增的建設(shè)用地中，來自耕地的面積平均為53%。田光進等利用中國科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)中心的遙感調(diào)查資料計算，發(fā)現(xiàn)1990年代全國縣級以上城鎮(zhèn)擴展占用耕地的比例為80.2%[5];談明洪利用相同的數(shù)據(jù)源計算，發(fā)現(xiàn)這一比例在中小城市為74%左右，而在大城市為60%左右[10]。

1.2 耕地大量減少

根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析[3]:1980年代中期以來耕地面積減少速度最快的是1992-2006年間，平均每年減少約65萬hm2，相當于年均減少0.5%左右。耕地轉(zhuǎn)出的去向，建設(shè)用地是一個重要方面。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的面積，1988-1996年間平均每年約為12萬hm2，1997-2007年間平均每年約為20萬hm2。在所有轉(zhuǎn)出的耕地中，兩個時段建設(shè)占用都在20%左右。1990年代中期以后，耕地的生態(tài)退耕面積增加，直到2007年，政府對退耕還林計劃進行了調(diào)整。[KG)]1998-2006年間，平均每年的生態(tài)退耕面積為78萬hm₂。1980年代中期至1990年代中期，耕地轉(zhuǎn)變?yōu)閳@地和魚塘的面積也比較大，年均約20萬hm₂。2005年以后，這種轉(zhuǎn)變大幅度減少。

1.3 種植業(yè)土地集約度出現(xiàn)拐點

長期以來，特別是1960年代以后，中國耕地糧食產(chǎn)出的增加主要依靠集約度的提高，包括復(fù)種、灌溉、化肥、種子、農(nóng)藥、機械等方面投入的增加。根據(jù)國家發(fā)展改革委員會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算的價值形態(tài)的糧食種植業(yè)土地利用集約度(包括單位土地面積上生產(chǎn)過程中的所有物質(zhì)投入和勞動投入)，在1997年前后達到最高水平，其后緩慢下降[8]。這一現(xiàn)象在東部沿海地區(qū)，表現(xiàn)得更為突出。從實物形態(tài)指標如復(fù)種指數(shù)上看，東部沿海地區(qū)在1990年代中期以后，也呈下降的趨勢。

2 影響土地需求的主要因素及其趨勢分析

2.1 加速城鎮(zhèn)化階段將持續(xù)到本世紀中葉

根據(jù)人口學(xué)者和城市學(xué)者的預(yù)測，目前中國經(jīng)歷的這個加速城鎮(zhèn)化過程將延續(xù)到本世紀中葉。聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部發(fā)布的《世界城市化展望》估計，中國城鎮(zhèn)化率到2045年將達到70%，2050年達到73%[11]。而據(jù)《中國城市發(fā)展報告》的預(yù)測，這一指標在2050年將高達75%[12]。

除了人口城鎮(zhèn)化速度，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求還與城鎮(zhèn)土地利用的集約度、城鎮(zhèn)體系的規(guī)模結(jié)構(gòu)及政府的土地政策等因素密切相關(guān)。反映城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約度的實物形態(tài)指標主要是容積率、建筑密度及人均建設(shè)用地或人口密度。一般來講，大城市和市中心的集約度高，而小城市、鎮(zhèn)和城市邊緣的集約度低。這也是為什么城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構(gòu)會在很大程度上決定建設(shè)用地總需求的原因。區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構(gòu)也像城鎮(zhèn)土地利用集約度的空間分布一樣，有自身發(fā)展的客觀規(guī)律。自1990年代中期以來，分散工業(yè)化和小城鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略受到質(zhì)疑，政

府提倡大城市發(fā)展戰(zhàn)略。而未來阻礙建設(shè)用地集約度上升的主要因素，可能是城市人口富裕程度提高帶來的對居住空間的更高要求。

城鎮(zhèn)化帶來建設(shè)用地的擴展，不是必然的。由于鄉(xiāng)村人口自1990年代開始就呈減少趨勢，考慮到鄉(xiāng)村建設(shè)用地仍然占全國建設(shè)用地總量的73%[13]，鄉(xiāng)村建設(shè)用地的節(jié)約有著很大的潛力。鄉(xiāng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革，可能是目前建設(shè)用地節(jié)約挖潛的一個最重要的推動力。

2.2 三大歷史性轉(zhuǎn)變提高農(nóng)地利用的成本

黃宗智認為:伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進入加速階段，中國農(nóng)業(yè)正在經(jīng)歷“去過密化”過程。認為這是千百年來中國農(nóng)村面臨的歷史性轉(zhuǎn)變。他系統(tǒng)地將這一轉(zhuǎn)變總結(jié)為交匯在一起的三大歷史性變遷:①計劃生育造成的人口自然增長減慢;②工業(yè)化城鎮(zhèn)化造成的農(nóng)民大規(guī)模非農(nóng)就業(yè);③飲食結(jié)構(gòu)變化造成的資金和勞動密集型農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。黃認為，這為中國走出長期以來的農(nóng)業(yè)過密化困境，提高農(nóng)村勞動力人均耕種的土地面積，提高務(wù)農(nóng)人口收入，使大多數(shù)農(nóng)民逐步達到小康生活水平，提供了歷史性的機遇[14]。

另一些學(xué)者認為[15]:中國的經(jīng)濟發(fā)展目前正在經(jīng)歷“劉易斯拐點”，即傳統(tǒng)部門中的剩余勞動力，由于現(xiàn)代經(jīng)濟部門的持續(xù)快速增長，被吸收殆盡。勞動力供需形勢正在從過剩向短缺轉(zhuǎn)折。近年來發(fā)端于沿海地區(qū)并蔓延于全國的“民工荒”現(xiàn)象、城市經(jīng)濟部門求人倍率和勞動力工資的上升，也印證了這一點。

無論是“去過密化”還是“劉易斯轉(zhuǎn)折”過程，對于種植業(yè)土地利用來講，本質(zhì)性的影響是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)之間對于勞動力的競爭，使農(nóng)業(yè)勞動力機會成本上升。近年來，政府對糧食種植業(yè)給予的補貼不斷增加。然而，由于農(nóng)業(yè)在這個競爭中的弱勢地位，從較長時間尺度上看，農(nóng)業(yè)勞動力的機會成本會持續(xù)上升。理論上講，在產(chǎn)品價格不相應(yīng)上漲的情況下，這一變化將造成地租下降，進而使種植面積收縮，集約度下降。農(nóng)地利用出現(xiàn)邊際化現(xiàn)象[16]。

相反，政府的自給自足的糧食安全戰(zhàn)略和耕地保護政策，則會減緩農(nóng)地利用邊際化現(xiàn)象的發(fā)展。

2.3 保障生態(tài)保護的空間需求將成為土地管理的主要任務(wù)之一

到2006年，中國自然保護區(qū)面積已占國土總面積的15.16%，10年間擴大了1倍[17，18]。雖然在政府土地管理部門現(xiàn)行的土地分類體系中，尚未明確列出這一土地類型，但預(yù)計對自然和生態(tài)保護的空間需求將越來越大，而自然保護區(qū)的設(shè)立所反映的只是這些需求的一個方面。這些需求造成的土地占用或可稱為“生態(tài)用地”。

驅(qū)動這一需求擴大的因素主要是生物多樣性的喪失、生態(tài)系統(tǒng)的退化、自然災(zāi)害、自然資源枯竭的狀況以及人們對這些問題嚴重性的判斷。應(yīng)該說，這些問題主要源自農(nóng)業(yè)用地的擴張。農(nóng)業(yè)的擴張，一方面造成原生生態(tài)系統(tǒng)和野生動物棲息地在空間上的萎縮;另一方面，對陡坡地和草原的開墾，造成土壤侵蝕和土地退化。理論上講，加速城鎮(zhèn)化階段農(nóng)業(yè)勞動力機會成本的上升，使農(nóng)地的地租下降。土地開墾的經(jīng)濟激勵減弱，農(nóng)地的邊際化也最有可能在陡坡耕地和農(nóng)牧交錯帶的耕地上出現(xiàn)。

相對于耕地來講，林地和草地是受到人類擾動較小、因而自然生態(tài)功能較為豐富的生態(tài)系統(tǒng)。1990年代末開始的退耕還林還草工程，反映了社會和政府對土地退化問題的關(guān)注。盡管政府在2007年之后，不再安排新的退耕還林面積，但是隨著各地主體功能區(qū)規(guī)劃工作的展開，預(yù)計各種功能的生態(tài)用地，將呈擴張的趨勢。而抑制這種擴張的，可能仍將是糧食安全和耕地保護政策。

3 土地利用變化研究的核心學(xué)術(shù)問題

從以上的分析可以看出:在加速城鎮(zhèn)化階段，土地利用格局的變化也在加速，造成對建設(shè)用地、耕地及生態(tài)用地的需求之間的沖突加劇。為了協(xié)調(diào)這些沖突，許多學(xué)術(shù)問題需要土地利用變化研究來回答。這里所說的土地利用變化研究，包括三個主要方面:土地利用變化過程、土地利用變化原因分析以及土地利用變化的效應(yīng)評估。這些研究服務(wù)于可持續(xù)發(fā)展的目標。具體來講，就是可持續(xù)發(fā)展目標下對土地利用變化的調(diào)控和管理。

3.1 中國土地政策的三元悖論

人們在土地需求上的沖突，存在于從社區(qū)到國家甚至全球各個尺度上。從國家的宏觀層面上看，土地需求間的沖突，在我國目前突出表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展、糧食安全及生態(tài)保護三者之間(圖1)。

糧食安全和生態(tài)保護的重要性，無論在學(xué)界還是政府相關(guān)部門，都得到了充分的強調(diào)。其實，保障城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地的合理需求，無論對經(jīng)濟社會的長期發(fā)展還是防范短期的經(jīng)濟風(fēng)險，也事關(guān)重大。

房地產(chǎn)是社會財富的主要承載體。據(jù)美聯(lián)儲統(tǒng)計，財富總額的56%[19]。房地產(chǎn)交易在全社會的資金流動中也占有很大的比例，特別是在像目前中國這樣的快速發(fā)展的經(jīng)濟體中。作為典型的資金密集型產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)在資本市場中的比重非常大，其價格的劇烈升降會給金融系統(tǒng)乃至經(jīng)濟全局帶來很大的風(fēng)險。據(jù)統(tǒng)計，2007年中國的商業(yè)性房地產(chǎn)貸款余額為4.8萬億元，在銀行全部信貸余額中占比為18%，為各行業(yè)中最高，且近年來均以20%～30%的年增長率增長[20]。

野口悠紀雄認為:1980年代發(fā)生在日本的泡沫經(jīng)濟，與土地作為實際使用需求的有效供給程度低，有很大關(guān)系?！暗貎r持續(xù)上漲-對未來地價上漲的心理預(yù)期-土地作為資產(chǎn)的保有需求增加-土地利用轉(zhuǎn)移減緩-地價上漲”，形成一個惡性循環(huán)，減小了土地的有效供給[21]。Himiyama對日本經(jīng)濟泡沫破裂前后土地利用變化的分析，一定程度上佐證了野口悠紀雄的觀點[22]。從日本的例子可以看出，保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地的有效供給，對于國民經(jīng)濟的健康發(fā)展非常重要。

關(guān)于處理土地資源管理中保護與發(fā)展的關(guān)系，中國政府提出了一個原則，即“一要吃飯，二要建設(shè)，兼顧生態(tài)”[23]。其實，土地需求沖突的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，遠不是分清主次那么簡單的事情?！俺燥垺迸c“建設(shè)”之間，屬于生存與發(fā)展之間的矛盾;“吃飯”與“生態(tài)”之間，屬于近期目標與遠期目標之間的矛盾;而“生態(tài)”與“建設(shè)”之間，是經(jīng)濟與生態(tài)效益間的矛盾(圖1)。圍繞著土地利用規(guī)劃或者更廣泛的關(guān)于土地利用變化的調(diào)控管理，對土地需求沖突的協(xié)調(diào)包括事實的判斷、生存與發(fā)展和公平與效率等價值觀的調(diào)和、利益的平衡、愿景的設(shè)計以及共識的構(gòu)建等許多方面[24]。

3.2 土地利用變化研究的核心學(xué)術(shù)問題

統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)土地利用的沖突，從學(xué)術(shù)研究的層面上講，關(guān)鍵是把握土地的合理需求、節(jié)約用地的規(guī)律以及了解土地利用變化的效應(yīng)，對應(yīng)于土地利用變化研究的三個主要內(nèi)容:變化過程、原因分析及效應(yīng)評估。

(1)土地利用集約度的變化規(guī)律。在以往對土地利用變化過程的研究中，側(cè)重用地類型轉(zhuǎn)換的研究，而對集約度的研究重視不夠。要協(xié)調(diào)三大土地需求的沖突，最重要的是集約和節(jié)約利用土地，特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地和耕地。由于土地利用集約度的提高，也面對著農(nóng)業(yè)經(jīng)營的效益、城鎮(zhèn)的宜居程度等其他方面的矛盾和沖突，因而揭示農(nóng)地和市地集約度的變化規(guī)律，對于探討和設(shè)計集約和節(jié)約用地的方向和措施，將有所助益。

(2)土地利用的合理需求分析。對土地的需求驅(qū)動著用地類型的轉(zhuǎn)換和集約度的升降。對土地的需求從來都有實際的“使用需求”與預(yù)期或期望的“虛擬需求”之間的區(qū)別。對于市地來講，“資產(chǎn)需求”與“使用需求”經(jīng)常脫鉤，而對于發(fā)展速度較快的經(jīng)濟體，前者常常超過后者，造成市地過分擴張;農(nóng)地作為一種公益性較強的戰(zhàn)略資源，公眾和政府保護的愿望往往大于由市場決定的使用需求，常常處于政府保護而市場力量侵蝕的地位;對于生態(tài)用地，“使用需求”尚待定義，“虛擬需求”起到?jīng)Q定作用。對這三類用地，如何確定合理的“使用需求”?“虛擬需求”又是如何驅(qū)動土地利用變化的?特別是在加速城鎮(zhèn)化過程中，人口、勞動力、消費、政策等因素對各類用地需求的影響，都需要深入研究。

(3)土地利用變化的效應(yīng)評估。包括環(huán)境、災(zāi)害、生態(tài)方面的效應(yīng)，也包括資源、經(jīng)濟、社會等方面的效應(yīng)。客觀準確地評估各種土地利用變化的效應(yīng)，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類用地需求之間矛盾沖突的一個重要前提。環(huán)境、資源、災(zāi)害、生態(tài)方面的效應(yīng)，需要對相關(guān)地表過程進行深入研究，如流域水文過程的觀測、實驗及模擬[25];而經(jīng)濟和社會效應(yīng)的評估，需要廣泛深入的住戶調(diào)查和統(tǒng)計分析?？傊?，土地利用變化的效應(yīng)評估，需要多學(xué)科視角和方法的交叉集成。

致謝:本文為作者在中國地理學(xué)會自然地理專業(yè)委員會“自然地理學(xué)與區(qū)域

協(xié)調(diào)發(fā)展學(xué)術(shù)研討會”(哈爾濱，2008年)所做的大會報告。感謝冉圣宏、龍花樓、張樹文、陳瑜琦對論文初稿提出修改建議。

(編輯:李 琪)

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