美國城市雨水污染法律對策及其對我國的啟示

摘要 我國城市雨水污染對水體造成的危害已經(jīng)日益凸現(xiàn)，是傳統(tǒng)點源污染防治之外必須同時加以重視的一個重要方面。我國現(xiàn)行的關(guān)于雨水污染治理的政策和立法卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實的需求和技術(shù)領(lǐng)域的研究進展，有待進一步完善，主要表現(xiàn)為《水污染防治法》中缺乏對城市雨水污染類型的確認(rèn)，現(xiàn)行排水許可適用范圍的不確定性，以及雨水治理技術(shù)經(jīng)濟激勵的缺位等等。通過對我國和美國對城市雨水污染的治理模式以及立法政策的考察，本文探討了符合我國具體情況的源頭治理與末端治理相結(jié)合的雙重治理模式，并且提出了相應(yīng)的具體立法建議，如修改《水污染防治法》、《城市排水許可管理辦法》、《城市規(guī)劃法》等相關(guān)立法，構(gòu)建雙重管理體制，創(chuàng)設(shè)雨水費等一系列的經(jīng)濟激勵機制等等。

關(guān)鍵詞

雙重治理模式;低沖擊開發(fā)模式;綠色基礎(chǔ)設(shè)施;雨水費

中圖分類號 D912.6;X197 文獻標(biāo)識碼 A

文章編號 1002-2104(2009)05-0136-07

隨著研究與認(rèn)識的深入，我國的城市雨水污染對水體造成日益嚴(yán)重的危害得到專家學(xué)者們廣泛重視。當(dāng)前我國的城市雨水污染防治的政策和立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實中防治污染的需要，因此，有必要在傳統(tǒng)的點源污染防治以外加以足夠的重視。美國對城市雨水治理的模式和立法政策日趨完善，有值得借鑒之處。城市雨水污染通常也可以稱為城市面源或者非點源水污染。由于美國立法中的城市雨水污染已經(jīng)脫離非點源污染的范圍，大部分納入了原先專門針對點源污染設(shè)計的NDEPS制度中，因此本文一般使用雨水污染的概念。

1 概 述

城市雨水污染主要是以降雨引起的雨水徑流的形式產(chǎn)生，徑流中的污染物主要來自于雨水對河流周邊道路表面的沉積物、不透水面、垃圾等的沖刷，突出特征是:污染源時空分布的分

散性和不均勻性、污染途徑的隨機性和多樣性、污染成分的復(fù)雜性和多變性。在面源水污染中，城市面源是僅次于農(nóng)業(yè)面源的第二大面污染源[1]?，F(xiàn)在國際上已把城市降雨徑流列為河流、湖泊污染的第三大污染源。城市降雨徑流中污染物、重金屬及碳?xì)浠衔锏臐舛仍跀?shù)量級上與未經(jīng)處理的城市污水基本相同，有些地區(qū)路面徑流中懸浮固體的濃度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于未經(jīng)處理的城市污水[2]。可見，城市雨水污染的污染危害是相當(dāng)大的。

根據(jù)美國國家環(huán)保局的報告，雨水污染主要包括兩大因素:地表徑流的水量和流速，以及徑流中污染物的濃度。這兩大因素的成因，從源頭角度上而言，主要包括不透水面積和污染物的增加;從末端的角度上而言，主要涉及城市排水體制[3]。污染物增加是人類活動對于環(huán)境造成的必然后果， 而以下另外兩大成因需要進一步的闡釋，因為我們往往因為缺乏對其全面的了解而忽視了雨水污染的后果和可能的解決思路。

1.1 不透水面

不透水面包括自然和人工兩種，其中人工建造的占絕大部分，主要可以劃分為建筑屋頂、交通設(shè)施(如道路、停車場)和受損表面(也被稱為城市土壤，仍是自然表面但是由于人類活動減少了透水程度，比如郊區(qū)草坪)。越來越多的數(shù)據(jù)顯示，世界范圍內(nèi)，至少三分之一的已開發(fā)城市土地是供交通設(shè)施使用的[4]。并且，當(dāng)不透水表面比例在一個水域中達(dá)到10%和20%之間時(不透水域值)，生態(tài)壓力就開始明顯加劇，在達(dá)到20%以后，河流的穩(wěn)定性銳減，生境容易喪失、水質(zhì)下降[5]。

不透水面積增加之后的直接后果是:1. 降雨的徑流速率增加。徑流速率增加導(dǎo)致在更短的時間內(nèi)輸送水流，增強了水流的侵蝕能力;同時增加洪峰流量 ，通?？梢詫?dǎo)致雙倍以上的洪峰流量[6]。最終引致洪澇，河道侵蝕，沉積物沉降，河岸切割和生境喪失;2. 減少基流量。由于不透水面的存在減少了對徑流的過濾以及對地下水的補給。當(dāng)不透水比例達(dá)到65%，基流量通常會降低到10%以下;3. 降低自然凈化功能[7]。當(dāng)用混凝土的河道來替換自然的排水通道時，水文產(chǎn)生了顯著的變化，同時損害了濕地、河流自然系統(tǒng)的調(diào)節(jié)功能，因為它們作用的發(fā)揮必須依賴于雨水以污染物可以被吸收的速度流動[8]。上述不透水面增加導(dǎo)致包括生境喪失、洪災(zāi)泛濫、水生動物多樣性喪失和土壤侵蝕加劇等問題對生態(tài)環(huán)境造成的影響遠(yuǎn)不止直接的水體污染。針對不透水面采取的污染治理措施會產(chǎn)生一系列的正向的溢出效應(yīng)，應(yīng)該被視為一個有效的治理思路。后文所探討的“低沖擊開發(fā)模式”的興起也正是基于此。

1.2 城市排水體制

城市排水體制的固有弊端，也是雨水污染的成因之一。我國現(xiàn)有的探討城市面源污染、雨水污染的文獻，有的并沒有把城市排水體制納入成因之一，但是國外的研究早已經(jīng)把兩者結(jié)合起來研究，并論證過管理控制模式存在很多交叉的地方，密不可分[9]。城市排水體制一般分為合流制和分流制兩種類型。

(1)合流制排水系統(tǒng)。

合流制排水系統(tǒng)是將城市生活污水、工業(yè)廢水和雨水徑流匯集在一個管渠內(nèi)予以輸送、處理和排放。按照其產(chǎn)生的次序及對污水處理的程度不同，合流制排水系統(tǒng)可分為直排式合流制、截流處理式合流制和全處理式合流制[10]。這三種合流制，后者比前者要更為優(yōu)越。但是，由于很多舊城區(qū)排水系統(tǒng)建成較早，所以一般保留著較為落后的排水體制，引發(fā)合流制溢流的水污染問題。

(2)分流制排水系統(tǒng)。

當(dāng)生活污水、工業(yè)廢水和雨水用兩個或兩個以上排水管渠排放時，稱為分流制排水系統(tǒng)，其中排放生活污水，工業(yè)廢水的系統(tǒng)稱為污水排水系統(tǒng)，排放雨水的系統(tǒng)稱為雨水排水系統(tǒng)。根據(jù)排放雨水方式的不同，又分為完全分流制、不完全分流制和截流式分流制[10]。根據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)來看，分流制產(chǎn)生的問題主要在于，目前技術(shù)手段下，大多數(shù)分流制由于缺乏對雨水的處理能力，一般將其直接排放到水體，也有可能產(chǎn)生嚴(yán)重的水污染問題。兩種排水系統(tǒng)都存在潛在的水污染問題，而且更重要的是，無論排水系統(tǒng)設(shè)計如何盡善盡美，都不可能彌補雨水對土壤的侵蝕等物理性的損害。鑒于此，必須考慮在排水體制優(yōu)化的同時，考慮設(shè)計具有多重環(huán)境正向效應(yīng)的治理模式和工具，力求在治理雨水污染的同時解決雨水帶來的其他環(huán)境問題。

本文在歸納和總結(jié)美國和我國的相關(guān)技術(shù)和政策法律類的文獻的基礎(chǔ)上，把治理模式歸納為源頭控制和末端控制。雖然這兩種模式是環(huán)境管理中的典型模式，但不同的文獻對雨水污染的末端控制的界定不盡相同，所以在此必須厘清。

雨水污染三大成因中的污染物和不透水面的增加的應(yīng)對措施主要是源頭控制。污染物的減少主要通過市政衛(wèi)生管理、垃圾處理等來解決。而本文主要探討的源頭控制集中于解決不透水面導(dǎo)致的雨水徑流增加。

末端控制手段主要包括雨水許可證制度，排水體制的優(yōu)化或者改造等。許可證的制度，主要是指把以非點源為特征的雨水污染通過轉(zhuǎn)化設(shè)計，納入點源污染的許可證制度中。我國現(xiàn)行的許可證制度是否囊括雨水污染并不明確。排水體制的優(yōu)化或者改造在我國很多地區(qū)開始實施，但已經(jīng)出現(xiàn)了一些盲目化的傾向。

2 美國的相關(guān)立法和政策經(jīng)驗

現(xiàn)有雨水污染治理方面的文獻中，國外經(jīng)驗首推美國的最佳管理實踐(BMP)。本文從法律的角度系統(tǒng)梳理美國的相關(guān)立法經(jīng)驗，同時重點分析經(jīng)濟激勵的法律機制。

2.1 美國聯(lián)邦雨水污染規(guī)制的立法沿革

早在20多年前，美國已經(jīng)開始在聯(lián)邦層面對雨水污染進行規(guī)制了。從1972年聯(lián)邦環(huán)保局授予許可豁免到1987年國會設(shè)定聯(lián)邦環(huán)保局頒布雨水管理的第一和第二階段規(guī)定時間表，其立法進程相當(dāng)曲折。至2001年，聯(lián)邦環(huán)保局已經(jīng)發(fā)放了涉及850個相關(guān)排污主體的260余個許可證。到目前為止，根據(jù)《清潔水法》(Clean Water Act)的相關(guān)規(guī)定，聯(lián)邦政府在雨水污染治理上起著宏觀協(xié)調(diào)作用，具體立法主要依賴于州和地方政府。這不僅僅是美國聯(lián)邦體制所致，更是因為雨水管理分散性的特點對統(tǒng)一的聯(lián)邦立法造成了較大的阻力。基于此，下文對于美國的雨水立法和政策的介紹分析主要集中在幾個領(lǐng)軍城市。它們一般都同時采用了源頭分散和末端治理模式，因為當(dāng)兩種模式適度結(jié)合時，往往能夠互為補充，發(fā)揮最佳的效果。

2.2 末端控制

本文的末端控制的范圍主要包括許可證制度和排水體制的改造。自美國聯(lián)邦頒布第二階段的許可證規(guī)定以后，已經(jīng)將城市中大部分雨水污染源納入了國家污染排放清除系統(tǒng)(NDPES)中。第二階段許可的具體條件和第一階段有所差異，對于申請的具體性、監(jiān)測技術(shù)和方式、執(zhí)行效果等要求相對寬松，是針對第二階段被許可方的特性作出的必然調(diào)整。也正因為其難以用傳統(tǒng)的方式來進行規(guī)制，所以，針對第二階段的低沖擊發(fā)展模式等源頭控制越來越受到重視。排水體制的改造主要是分流制改造或者是深層調(diào)蓄隧道等。這些改造在某些地區(qū)必不可少，但是由于其成本和周期性長等因素，一般都是有限度地實施。

雨水許可證的原理是，雖然最初雨水的來源是分散的，但是最終會通過管道排向水體，所以可以通過轉(zhuǎn)化被視作點源納入NPDES的許可證范圍[11]。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，被許可方主要分為三類主體:第一類是城市分流制系統(tǒng)(Municipal Separate Storm Sewer Systems )。由于經(jīng)此流出的雨水通常是未經(jīng)處理就進入水體，為了防止有害的污染物，被許可方必須取得許可證方可排放并且必須制定雨水管理計劃(storm water management program)。環(huán)保局于1990年制定了第一階段的許可證，要求大中型城市和某些人口多于10萬人的縣的雨水排放必須納入NPDES。1999年制定第二階段，把城市化地區(qū)的小型分流制系統(tǒng)和城市化地區(qū)以外的小分流系統(tǒng)也納入。第二類是施工面積超過1英畝的建筑活動，第三類是工業(yè)活動。大部分州被授權(quán)執(zhí)行NPDES雨水計劃和管理本州的雨水許可計劃。而在上述聯(lián)邦環(huán)保局保留許可權(quán)限的州、地區(qū)和大多數(shù)部落中，則由環(huán)保局負(fù)責(zé)許可和監(jiān)督。針對第二階段的雨水排放，環(huán)保局在2000年頒布了國家最佳管理實踐中六種最低限度的控制手段，包括公眾教育，公眾參與、非法排放的檢測和排除、建設(shè)工地、后建設(shè)階段、污染預(yù)防/聯(lián)合管理。[12]各州和地方自行制定執(zhí)行的雨水污染防治計劃必須滿足這六方面的最低要求。

但是，這種“末端治理”依然因為低效而備受詬病，因為它被納入點源污染的傳統(tǒng)治理模式中，無法擺脫點源末端治理的固有弊端。這一弊端在作為三大主體之一的分流制系統(tǒng)上體現(xiàn)得尤為明顯。當(dāng)我們意識到傳統(tǒng)的工業(yè)點源污染必須采用清潔生產(chǎn)的模式從源頭消減，就不難理解為何要采用同樣原理的低沖擊發(fā)展模式來降低流入分流制系統(tǒng)的雨水徑流的環(huán)境影響程度了。

2.3 源頭控制——低沖擊開發(fā)模式(Low Impact Deve lopment)

低沖擊開發(fā)模式是一個雨水管理的新思維，也是一個高效控制城市雨水污染的戰(zhàn)略。這種新模式的核心原則是，首先把雨水管理和雨水棄置區(qū)分開來;其次，設(shè)計的多種技術(shù)手段力求接近雨水徑流的源頭[13]。這種開發(fā)模式可以適用于所有城市環(huán)境元素(比如停車場、道路、花壇和景觀區(qū)域等)，把這些環(huán)境元素轉(zhuǎn)化為專門的雨水管理系統(tǒng)。具體實施的技術(shù)不僅簡單、經(jīng)濟，而且可以在一般的住戶層面使用:如雨水花園(rain garden)、生態(tài)屋頂(green roof/eco roof)、集雨桶(rain barrel)、透水路面(permeable pavement)，草溝(grassed swales)，河岸緩沖帶(riparian buffer)等。技術(shù)雖然形式各異，但總體思路都是減少不透水面積或者引流、過濾和使用暴雨積水從而減少雨水徑流。這一系列的雨水管理的設(shè)計被統(tǒng)稱為“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”(green infrastructure)，已經(jīng)在美國的多個州進行適用。綠色基礎(chǔ)設(shè)施不僅具有雨水污染防治的功能，同時，這種模式還可以節(jié)約能源、減少溫室效應(yīng)、美化城市環(huán)境和創(chuàng)造更多的宜人以公共空間，其長期的生態(tài)效應(yīng)難以估量。適用綠色基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵性因素在于成本，其高低取決于具體的適用對象。在新城區(qū)開發(fā)或者老城區(qū)大規(guī)模改造的過程中采用綠色基礎(chǔ)設(shè)施的成本遠(yuǎn)低于末端控制手段——排水體制的改造。美國2000清潔水域需求研究(2000 Clean Watersheds Needs Survey)中提到， 如果主要依靠建造分流制排水系統(tǒng)和深層調(diào)蓄隧道兩大方法來控制雨水污染的話，預(yù)計需要投資560億美元。前者不僅造價高昂，而且未經(jīng)深度處理的雨水流入水體也會造成污染;后者建設(shè)周期太長且成本高昂。但是即便綠色基礎(chǔ)設(shè)施的成本在某些情形下沒有絕對的優(yōu)勢，它所具有的其他的生態(tài)優(yōu)勢，如節(jié)約能源(如綠色屋頂由于良好的隔熱的特性具有明顯的節(jié)能優(yōu)勢)和美化環(huán)境等等優(yōu)勢完全可以彌補這一缺陷[14]。

雖然綠色基礎(chǔ)設(shè)施總體效益比排水體制的優(yōu)化改造高，但是在雨量巨大，氣候變化影響不確定性的情形下，排水體制改造不可避免。所以兩者應(yīng)該根據(jù)適用的地點的具體情況，綜合多種因素結(jié)合使用。這就是為什么芝加哥、波特蘭等城市，不僅大規(guī)模地建造綠色基礎(chǔ)設(shè)施，同時又不惜成本地對排水體制進行了改造。

政府的政策立法的支持對這種低沖擊開發(fā)模式的推廣至關(guān)重要。通過對上述幾大城市案例的分析發(fā)現(xiàn)，除了制定少數(shù)強制性的建筑標(biāo)準(zhǔn)來推動以外，絕大部分是通過經(jīng)濟激勵的方式來鼓勵采用這種分散的源頭治理模式。眾多的經(jīng)濟激勵方式中，雨水公用事業(yè)部門的建立和雨水費的征收，被認(rèn)為是最有效的籌資和激勵方式。

2.3.1 雨水公用事業(yè)部門

在美國，雨水公用事業(yè)部門(storm water utility)和飲用水、污水處理公用事業(yè)部門類似，都是通過對用戶征收相應(yīng)的費用作為雨水管理的資金來源，而非通過政府稅收收入。但是雨水與后兩者不同的是，用戶往往不能通過繳費感受到直接的服務(wù)效果，而繳納飲用水費和污水費后可以享受到衛(wèi)生的飲用水和污水的處理，結(jié)果相當(dāng)直觀。但是雨水費用的法理基礎(chǔ)在于，一個水域中的任何的主體都因為雨水管理而受益，所以他們理應(yīng)為此支付對價，而不論這種收益是不是直接的和可以量化的。美國的很多州已經(jīng)設(shè)置了此部門，征收的費用一般都用于維護城市雨水排放設(shè)施，實施雨水管理計劃、建造綠色基礎(chǔ)設(shè)施等等用途，但是具體的雨水費結(jié)構(gòu)卻互有差異。

華盛頓特區(qū)的雨水費和雨水基金由2000年的雨水許可執(zhí)行法案確定。費用結(jié)構(gòu)包括三大成分:一是向居民用戶(residential customer)征收的每季度1.75美元的固定費用;二是向商業(yè)用戶和聯(lián)邦、市政機構(gòu)征收的基于飲用水流量的費用，即每單位飲用水水費的2%;三是向多單位家庭住宅(mutifamily)征收基于飲用水流量的費用，即每單位飲用水水費的1.4%。這項費用對于基金資金的募集富有成效，但是缺陷在于征收標(biāo)準(zhǔn)固定或者基于飲用水的流量，并不是真正的使用費，缺乏和雨水徑流量的直接聯(lián)系。[15]特區(qū)的雨水費雖然有待修改，但卻可以為我國初始階段的雨水費設(shè)計提供參考。我國最初階段的重點在于籌資投入雨水管理，而且在對不透水面積和低沖擊模式技術(shù)的監(jiān)測技術(shù)還不成熟情況下，更應(yīng)該考慮基于飲用水或者污水量征收雨水費。

為了更好地發(fā)揮經(jīng)濟激勵的作用，雨水費結(jié)構(gòu)調(diào)整的趨勢是把數(shù)額和不透水區(qū)域面積、陡坡、土地類型、低沖擊開發(fā)技術(shù)的采用等等因素聯(lián)系起來，把用戶對雨水的實際或潛在影響進行量化，對用戶行為進行引導(dǎo)。比如馬里蘭州[16]對單獨居民住戶每年征收24美元的固定費用，但對于商業(yè)建筑和復(fù)合民用建筑，就按照實際的不透水區(qū)域面積進行征收。波特蘭的雨水費除了不透水面積以外，還和具體的綠色基礎(chǔ)設(shè)施的使用率掛鉤。

2.3.2 經(jīng)濟激勵

除了雨水費以外，各州還以其他多種方式提供經(jīng)濟激勵，包括補貼或者稅收抵免、政府撥款、綠色建筑證書計劃等等。芝加哥在綠色屋頂計劃中，對于建筑屋頂上的建造綠化面積比例高于50%或者2 000平方英尺的開發(fā)商提供“密度獎金”。2006年對20個小規(guī)模的商用和民用建筑安裝綠色屋頂提供每戶5 000美元的政府撥款。居民還可以通過安裝集雨桶、植樹等方法來獲得直接的現(xiàn)金補貼。除上述常見的激勵方式外，波特蘭還通過雨水費的調(diào)整來提供激勵。雨水費涉及私人房產(chǎn)和公共街道兩個獨立的部分。相關(guān)法規(guī)規(guī)定所有的雨水費承擔(dān)者都受益于城市街道系統(tǒng)和環(huán)境，并且對其負(fù)有責(zé)任，所以必須承擔(dān)公共街道的部分。采用指定的綠色基礎(chǔ)設(shè)施的用戶可以在私人房產(chǎn)部分享有高達(dá)35%的雨水費折扣。但是由于街道所占面積高達(dá)整個城市不透水面積的一半，街道徑流的污染性相較私人房產(chǎn)而言更重，所以對于街道部分的雨水費不提供任何折扣。同時，波特蘭已經(jīng)率先開始對雨水交易計劃的可行性進行研究[17]。

3 我國雨水污染立法和政策現(xiàn)狀

中國的城市面源水污染研究開始于20世紀(jì)80年代，從北京開始，然后在上海、蘇州、杭州、深圳、武漢等城市相繼進行，這些研究主要是調(diào)查城區(qū)面源污染的宏觀性質(zhì)和基于國外模型的污染負(fù)荷研究[18]。

目前有不少文獻確認(rèn)我國城市雨水污染(面源污染)的嚴(yán)重性和特性，控制技術(shù)也在不斷的探索之中。實踐中，很多城市側(cè)重于排水體制的改造，在未經(jīng)過嚴(yán)密的論證的情況下，盲目地照搬國外的做法，一哄而上進行分流制改造。從北京和上海雨水污染的研究結(jié)果來看，根據(jù)主要污染物的濃度，分流制排水系統(tǒng)不一定比合流制優(yōu)越，尤其對環(huán)境條件較差，徑流污染嚴(yán)重的城市[19]。雨污混接的影響，也是分流之下雨水污染程度高于合流制的一個重要因素之一，這一點與國外相關(guān)調(diào)查的報道結(jié)果有明顯差異[20]。通過實測水質(zhì)的比較表明，不同的城市和地區(qū)，合流制溢流和分流制雨水水質(zhì)的污染程度會有很大的不同，這主要取決于當(dāng)?shù)丨h(huán)境衛(wèi)生、管道清通養(yǎng)護質(zhì)量和降雨等條件。在環(huán)境條件差，匯水源頭污染控制措施、排水管網(wǎng)雨污混接的管理不完善的地區(qū)，分流制雨水對水環(huán)境造成的污染同樣不容忽視，甚至可能比合流制溢流更為嚴(yán)重。

在源頭控制方面，我國部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了成功案例。比如，蘇州已經(jīng)采用了低沖擊模式治理雨水污染，并取得了一定的成效。如生態(tài)集雨溝技術(shù)，已在蘇州相門新村、婁江新村等處試用。生態(tài)護坡技術(shù)，通過在苗家河、南園河沿岸，對原有的直立式混凝土護坡進行改造，削減污染物的入河量。結(jié)合模擬試驗和實地監(jiān)測，在南園河和苗家河改造的生態(tài)護坡，可去除降雨徑流污染物中90%的SS、60%的有機污染、80%的氮和磷，截污效果明顯[21]。武漢漢陽地區(qū)也進行了城市面源污染相關(guān)實踐包括景觀生態(tài)濕地污染凈化系統(tǒng)，岸邊凈化和透水路面用生態(tài)混凝土技術(shù)，水質(zhì)凈化和區(qū)域環(huán)境美化相結(jié)合的岸邊帶生態(tài)修復(fù)技術(shù)等。

和我國雨水污染技術(shù)研究進展形成鮮明對比的是，我國的水污染防治立法似乎連城市雨水污染這種類型都未確認(rèn)，這對系統(tǒng)化治理雨水污染構(gòu)成一個重大立法漏洞。所幸的是，雨水污染在法律文件中并非是無處可尋，其源頭治理和末端控制相關(guān)內(nèi)容分別散見在其他的低級別的法律文件中。但是對于日趨嚴(yán)重的雨水污染采用這樣的立法模式具有明顯的缺陷，主要體現(xiàn)在缺乏系統(tǒng)化的治理模式及其相應(yīng)的法律機制，尤其是經(jīng)濟激勵的機制。

《水污染防治法》關(guān)于城鎮(zhèn)水污染防治一節(jié)的主要內(nèi)容是:規(guī)定城鎮(zhèn)污水應(yīng)當(dāng)集中處理;城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位通過收取污水處理費用提供污水處理的有償服務(wù);向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費;城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)達(dá)到國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，可以按照國家有關(guān)規(guī)定免繳排污費;等等。

顯而易見，水污染防治領(lǐng)域的基本法《水污染防治法》并沒有對城鎮(zhèn)水污染來源進行類型化，而是著重圍繞城鎮(zhèn)污水集中處理的相關(guān)主體的排污費問題進行規(guī)定。而《水污染防治法》在關(guān)于農(nóng)村污染治理中提及了面源污染，這似乎暗示，城鎮(zhèn)水污染中不存在由雨水引致的面源污染問題。實際上，城市的雨水污染是否是面源污染似乎在法律文件上找不到一個權(quán)威的認(rèn)定，盡管大部分研究文獻實質(zhì)上將二者等同。在將來的立法中，有必要根據(jù)我國當(dāng)時的雨水污染的現(xiàn)狀和技術(shù)發(fā)展水平進行定性。

《關(guān)于〈水污染防治法〉第二十二條有關(guān)“其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”及相關(guān)法律責(zé)任適用問題的復(fù)函》中提到了規(guī)避監(jiān)管的方式包括在雨污管道分離后利用雨水管道排放廢水，可惜并沒有直接涉及雨水污染的問題。

2007年3月1日實施的《城市排水許可管理辦法》，在第八條規(guī)定頒發(fā)污水許可證的范圍包括經(jīng)由城市排水管網(wǎng)及其附屬設(shè)施后不進入污水處理廠、直接排入水體的污水，并要求其同時應(yīng)當(dāng)符合《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB8978)或者有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！段鬯C合排放標(biāo)準(zhǔn)》中的污水是指“在生產(chǎn)與生活活動中排放的水的總稱”。這一條是否實質(zhì)上確立了雨水污染許可(即把雨水許可囊括在一般的污水許可中)并不明確。按照美國的雨水許可證的制度，排水戶對其排放的水的控制不限于主動的排水，而是對降雨時引發(fā)的雨水徑流的污染物和徑流量的預(yù)防控制，比如建設(shè)工程地點就負(fù)有防治施工地點露天堆放的砂石在降雨時流失導(dǎo)致徑流中此類污染物增加的義務(wù)。所以就是否包括非主動排放污水這一點，相關(guān)法律規(guī)定需要進行進一步的解釋。

此外，雨水治理相關(guān)的內(nèi)容還散見于國務(wù)院部委規(guī)章層級的眾多法律文件中，例如:2008年環(huán)?？偩?、發(fā)展改革委、財政部、建設(shè)部、水利部發(fā)布的《關(guān)于加強重點湖泊水環(huán)境保護工作的意見》提出“加強配套管網(wǎng)建設(shè)，改造或完善排水管網(wǎng)雨污分流體系。嚴(yán)格執(zhí)行城市排水許可制度，加強對排入管網(wǎng)污水的水質(zhì)監(jiān)管?！?006年科技部和建設(shè)部頒布的《小城鎮(zhèn)建設(shè)技術(shù)政策》規(guī)定“小城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)一般宜優(yōu)先選擇分流制;對于經(jīng)濟力量較薄弱的小城鎮(zhèn)，近期可采用不完全分流制，有條件時過渡到分流制;某些條件適宜或特殊地區(qū)的小城鎮(zhèn)可采用截流式合流制，并在污水排入系統(tǒng)前采用適當(dāng)方法進行處理;對于舊鎮(zhèn)近期改造地段、新區(qū)建設(shè)及工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)應(yīng)堅持高起點、高標(biāo)準(zhǔn)，實行雨污分流制?！?/p>

2005年國家環(huán)?？偩种贫ǖ摹董h(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》(征求意見稿)規(guī)定“水資源利用合理性分析按‘清污分流、污污分流、雨污分流，一水多用、重復(fù)利用、循環(huán)使用’的原則做好水平衡，分析水資源使用的合理性，在保證達(dá)到國家用水與排水指標(biāo)的前提下，提出進一步節(jié)水的有效措施?！?/p>

2005年由國家發(fā)展和改革委員會、科技部、水利部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部共同制定的《中國節(jié)水技術(shù)政策大綱》提出“推廣城區(qū)雨水集蓄回灌技術(shù)。在缺水地區(qū)優(yōu)先推廣城市雨洪水地下回灌系統(tǒng)技術(shù)。通過城市綠地、城市水系、交通道路網(wǎng)的透水路面、道路兩側(cè)專門用于集雨的透水排水溝、生活小區(qū)雨水集蓄利用系統(tǒng)、公共建筑集水入滲回補利用系統(tǒng)等充分利用雨洪水和上游水庫的汛期棄水進行地下水回灌?！本C上可知，節(jié)水技術(shù)大綱中比較明確地提出了推廣類似美國綠色基礎(chǔ)設(shè)施的一系列技術(shù)，但是著眼點在于節(jié)水而非直接的雨水污染防治。小城鎮(zhèn)建設(shè)技術(shù)政策中對于排水體制進行了類型化，相當(dāng)具體，但是上述法律文件效力級別太低，只是政策性文件而非法律，且缺乏具體的機制，并不能夠扭轉(zhuǎn)現(xiàn)實中一刀切式的分流制改造，更難以對地方源頭控制的采用起到實質(zhì)性的激勵作用。更重要的是，雖然它們都不同程度地涉及到了排水體制和通過采用綠色設(shè)施節(jié)水來間接預(yù)防污染，但是并沒有把二者結(jié)合起來作為一種系統(tǒng)化的治理模式。

雨水污染的分散性決定了其防治的分散性。除了中央層級法律文件外，一些現(xiàn)行的地方法規(guī)對雨水污染防治的規(guī)定也相對明確，如2008年修訂的《江蘇省無錫市水環(huán)境保護條例》第二十條要求新建住宅小區(qū)和老新村改造應(yīng)當(dāng)按照雨污分流的要求對排水管網(wǎng)進行規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)施工;住宅單體設(shè)計應(yīng)當(dāng)優(yōu)化排水系統(tǒng)布局，避免住戶利用雨水管排放污水;住戶利用雨水管排放生活污水的，相關(guān)基層組織和物業(yè)管理單位應(yīng)當(dāng)進行教育、制止。2004年《江蘇省長江水污染防治條例》第二十九條規(guī)定“城市新區(qū)以及新建的開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)等應(yīng)當(dāng)建設(shè)污水管網(wǎng)并實行雨污分流;已建區(qū)域應(yīng)當(dāng)逐步改造污水管網(wǎng)或者建設(shè)截污管網(wǎng)，實行

雨污分流。”2007年《南京市水資源保護條例》第二十八條規(guī)定“城市新區(qū)以及新建的開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)等應(yīng)當(dāng)建設(shè)污水管網(wǎng)并實行雨污分流”，等等。

以上有限的地方法規(guī)，在水污染防治條例或者水資源保護條例中對于排水體制進行了比較明確的規(guī)定，補充了中央層級水污染防治立法的缺漏。但是地方立法似乎更偏重于排水體制而忽略了綠色設(shè)施，或者更準(zhǔn)確地說，一般綠色設(shè)施的規(guī)定可能散見在多個部門的不同規(guī)定之中，目前尚未出現(xiàn)針對雨水污染的從源頭到末端的體系化的模式和立法。雨水污染治理的分散性對統(tǒng)一的中央立法提出了較大的挑戰(zhàn)，但是中央的立法最低限度上應(yīng)該明確污染類型，以及治理的基本模式，然后把具體法律機制的選取和方案制定授權(quán)給地方行使。值得進一步探討的是，在分散型的雨水治理上，地方立法和中央立法如何互動，地方立法究竟能夠享有多大程度的自主性和超前性。

4 完善我國雨水污染治理立法的基本思路

4.1 確立末端治理和源頭治理雙重模式

由于綠色基礎(chǔ)設(shè)施并非在任何情況下都適宜大規(guī)模、單獨適用，特別在降雨量大、老舊城區(qū)等情況下，必須綜合考慮各種因素，有時需要和排水體制的改造相結(jié)合。在新城區(qū)或者老城大規(guī)模改造的情形下，綠色基礎(chǔ)設(shè)施可以進行大規(guī)模的應(yīng)用。但不論在哪種情形下，由于綠色基礎(chǔ)設(shè)施無可比擬的長期生態(tài)效應(yīng)，都應(yīng)該保證有最低比率的適用。

同時，對環(huán)境影響較低的截流式分流制的出現(xiàn)，以及一些先進國家的“合流制等同分流制”措施的提出，表明排水體制正在克服自身弊端，不斷自我完善。這就意味著，排水體制的改良在雙重模式中的權(quán)重就會相應(yīng)發(fā)生改變，要求決策者必須周全地考慮一系列因素來采取最優(yōu)方案。

4.2 修改現(xiàn)行相關(guān)立法

在《水污染防治法》中明確城鎮(zhèn)污水的范圍，確定城市雨水在污染防治中的重要地位，同時將其和其他相關(guān)立法銜接起來。

由于《城市排水許可管理辦法》對排水許可是否包括雨水許可并不明確，所以建議對其進行進一步的解釋。

通過《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》配套法規(guī)的制定，規(guī)定在規(guī)劃中必須納入強制性的雨水污染防控方案，保證最低比率的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，賦予規(guī)劃中這一部分內(nèi)容以法律效力。我國沒有統(tǒng)一的規(guī)劃法，對規(guī)劃的整體的法律效力缺乏明確的規(guī)定，而考慮到規(guī)劃本身的性質(zhì)決定了不可能所有內(nèi)容都具有法律效力，所以應(yīng)該著手規(guī)定規(guī)劃的哪部分是強制性的，具有法律效力，同時明確相應(yīng)的法律責(zé)任?；诰G色基礎(chǔ)設(shè)施采用最佳時機是在新城區(qū)或者大規(guī)模改造的舊城區(qū)，所以這就要求在早在規(guī)劃階段就應(yīng)該把綠色基礎(chǔ)設(shè)施納入。由于在這種情形下，綠色基礎(chǔ)設(shè)施不僅具有巨大的成本優(yōu)勢，而且還有單純的排水體制改造所不能帶來的長期的生態(tài)效益，所以，應(yīng)該在規(guī)劃中規(guī)定最低比率的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，并對違反這一標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃的制定主體或者實施主體規(guī)定明確的法律責(zé)任。各地根據(jù)不同的情況可以在此最低比例上進行調(diào)整。

把綠色基礎(chǔ)設(shè)施納入建筑標(biāo)準(zhǔn)中。目前我國已經(jīng)制定了綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，但是必須把這個標(biāo)準(zhǔn)的具體設(shè)計擴大至雨水污染防治上，而不僅限于節(jié)約能源和資源。

當(dāng)采用源頭控制的模式后，會同時涉及到另一個水資源利用的法律問題——雨水集蓄利用。雨水集蓄利用不僅僅是一個狹義的環(huán)境法的問題，更多的是民法或者自然資源法上的問題，因為其最終落腳點在于集蓄的雨水的歸屬和轉(zhuǎn)讓，所以今后法律對策還應(yīng)該集中于雨水集蓄的歸屬和完善雨水的定價機制[22]。

4.3 明確管理體制

從目前僅有的相關(guān)的政策和法律文件公布上來看，水利部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)保部、發(fā)改委都對城市雨水污染有一定的管理權(quán)限，但都不甚明確。建議根據(jù)源頭治理和末端治理雙重模式確定主要的管理主體。比如，綠色基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)、公用事業(yè)部門、排水系統(tǒng)等等幾個重要的環(huán)節(jié)，都需要明確其管理的主體，同時必須使源頭治理和末端治理的部門有序配合協(xié)調(diào)。

4.4 構(gòu)建經(jīng)濟激勵機制

《水污染防治法》規(guī)定，城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的污水處理收費、管理以及使用的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。國務(wù)院相關(guān)辦法至今尚未出臺，但是地方已經(jīng)開始出臺相關(guān)的實施辦法，如2008年10月1日起施行的《海南省城鎮(zhèn)污水處理費征收使用管理辦法》。

雖然收費權(quán)在地方政府，具體標(biāo)準(zhǔn)由地方政府確定，但是國務(wù)院應(yīng)該按照《水污染防治法》的規(guī)定，對污水處理費用的結(jié)構(gòu)和范圍進行規(guī)定，特別是應(yīng)該明確污水和雨水的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上再考慮是否在污水處理費中納入雨水費。

明確了上述的問題以后，下一步要考慮的問題是怎樣確定雨水費的結(jié)構(gòu)來對用戶進行經(jīng)濟激勵。建議在《水污染防治法》等主要立法中明確了雨水污染類型以后，由國務(wù)院相關(guān)部門出臺具體的污水處理費用和雨水費的規(guī)定。雨水費的最初的費用結(jié)構(gòu)，可以按照民用、商業(yè)、工業(yè)等不同類型的主體進行確定，應(yīng)該以固定費用的征收方法為主。待相關(guān)的技術(shù)成熟后，再考慮把不透水面積和低沖擊開發(fā)技術(shù)和費用掛鉤。

除了雨水費以外，國家應(yīng)該通過其他多種激勵手段來推廣雨水治理的源頭治理的技術(shù)，比如稅收、補貼、優(yōu)惠貸款、國家撥款等等。由于低沖擊開發(fā)模式的分散性，直接的激勵主體是地方政府，所以應(yīng)該和一般經(jīng)濟激勵有所區(qū)別，國家的經(jīng)濟激勵機制的設(shè)計應(yīng)該著重于對地方政府的激勵。

(編輯:劉呈慶)

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