公民參與和當(dāng)下中國的治道變革

〔摘要〕 在公民參與的制度環(huán)境發(fā)生變化的條件下，公民參與的主體類型也在發(fā)生著變化。中國政治發(fā)展的基本狀況就決定了，公民參與的主體不但有參加選舉政治的公民個(gè)體，更多的是無組織的“群體”（大學(xué)生、弱勢(shì)群體以及網(wǎng)民）以及為實(shí)現(xiàn)特定利益而結(jié)成的“團(tuán)體”。在某種意義上，這種主體特征是由制度環(huán)境以及由此而導(dǎo)致的政治行為方式?jīng)Q定的，可以分為制度性與非制度性的公民參與，這些參與方式?jīng)Q定了中國的公民參與既有影響政府的活動(dòng)，也有為了直接維護(hù)參與者自身權(quán)益的活動(dòng)，而有的政治性活動(dòng)只是為了泄憤。根據(jù)公民參與所要實(shí)現(xiàn)的目的，公民參與的主體可以劃分為“理想型公民參與主體”、“利益型公民參與主體”和“泄憤型公民參與主體”。參與的形式有制度性參與與非制度參與。公民參與在一定程度上影響著政府的決策、政策轉(zhuǎn)型與制度創(chuàng)新，并推進(jìn)著社會(huì)主義民主政治向前發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕 公民參與；制度性參與；非制度性參與；治道變革；人民民主

〔中圖分類號(hào)〕D621.5 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2009）01－0018－13

經(jīng)典的政治參與概念是公民通過一定的方式直接或間接地影響政府的決定或與政府活動(dòng)相關(guān)的公共政治生活的政治行為。政治參與的主體一般是指公民個(gè)體，政治參與活動(dòng)主要包括公民個(gè)體的投票、選舉、主動(dòng)接觸和結(jié)社活動(dòng)。在這些活動(dòng)方式中，除了結(jié)社活動(dòng)具有群體性特征外，其他活動(dòng)都是高度的個(gè)體化。顯然，一些團(tuán)體性活動(dòng)，比如利益集團(tuán)的活動(dòng)，并不在政治參與的研究之列。更重要的是，政治參與是制度框架下的合法的政治行為，而且活動(dòng)目的僅僅是為了影響政府的決定或政府相關(guān)的活動(dòng)。

中國的政治發(fā)展?fàn)顩r意味著不能簡單地套用西方語境中的政治參與概念，其主體和活動(dòng)方式都可能有所不同，且政治參與的目的指向也有“中國特色”（除了影響政府的活動(dòng)，還有大量的“維權(quán)”行動(dòng)）。第一，選舉政治并不是中國政治過程中最為常見的政治活動(dòng)，間接選舉制度讓一般公民不能參與中、上層的人事安排，縣及縣以下的直接選舉制度還有很多需要完善的地方，因此一般公民較難通過選舉來表達(dá)自己的利益訴求。第二，中國的法制化程度不是很高，且有些制度安排并不合理，很多利益糾紛在制度框架內(nèi)不能得到及時(shí)而有效的解決，被迫采取非法律或非制度性手段來捍衛(wèi)自己的權(quán)益。第三，中國政府體制是由5級(jí)政府（中央—省—市—縣—鄉(xiāng)）構(gòu)成的金字塔結(jié)構(gòu)，且實(shí)行以“干部委任制”為支柱的政治單一制。^〔1〕在這種體制下，很多發(fā)生在村、鄉(xiāng)一級(jí)的利益糾紛以及村民與基層政府的沖突不能得到有效化解，被迫選擇非制度性的行為來表達(dá)自己的利益訴求。

特定的語境決定了不能簡單地套用既定的“政治參與”概念去分析中國的政治發(fā)展與政治過程，因而選擇“公民參與”概念。公民參與的主體不但包括公民個(gè)體，還包括無組織的群體、民間社團(tuán)以及網(wǎng)民這樣的新興公共群體，公民參與的活動(dòng)不但包括為了影響公共權(quán)力的行為，還包括因受公共權(quán)力侵害而捍衛(wèi)自身權(quán)益的活動(dòng)，有的甚至因?yàn)榧兇鉃榘l(fā)泄對(duì)社會(huì)的不滿而發(fā)生。因此，公民參與是一個(gè)比政治參與外延更廣的概念。盡管如此，根據(jù)不同的語境，這兩個(gè)概念還是在本文中交替出現(xiàn)。

肇始于1978年的改革開放把新中國并不長的歷史劃分為兩個(gè)決然不同的時(shí)期。改革開放帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變革，道德化政治向利益化政治轉(zhuǎn)移。為了適應(yīng)這種政治轉(zhuǎn)型，政府的價(jià)值取向和行為方式也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型。所有這一切，都推動(dòng)了公民參與，這也是其他民族國家建設(shè)所碰到的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系。有意思的是，這種基于歷史經(jīng)驗(yàn)而總結(jié)出來的、流行于上個(gè)世紀(jì)60－70年代的現(xiàn)代化理論又碰上了互聯(lián)網(wǎng)這樣的技術(shù)革命。政治生活的網(wǎng)絡(luò)化既是對(duì)現(xiàn)代化理論的挑戰(zhàn)，也是對(duì)遭遇網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)型國家的重大挑戰(zhàn)，公民參與以前所未有的速度擴(kuò)展，從而對(duì)政治形成前所未有的沖擊和影響。參與的主體、參與的形式和機(jī)制都發(fā)生了革命性變化，公共參與也推進(jìn)了中國治道變革，盡管有序的公民參與亟待建設(shè)。

不可能以一文的篇幅深入研究30年來公民參與與中國治理變革的關(guān)系，本文只能算是一個(gè)宏觀上的評(píng)論性觀察，并因此具有劃分類型的“類型學(xué)”特征，從而提出相關(guān)的理論思考。

一、公民參與主體：理想型—利益型—泄憤型

在公民參與的制度環(huán)境發(fā)生變化的條件下，公民參與的主體類型也在發(fā)生著變化。中國政治發(fā)展的基本狀況就決定了，公民參與的主體不但有參加選舉政治的公民個(gè)體，更多的是無組織的“群體”（大學(xué)生、弱勢(shì)群體以及網(wǎng)民）以及為實(shí)現(xiàn)特定利益而結(jié)成的“團(tuán)體”。在某種意義上，這種主體特征是由制度環(huán)境以及由此而導(dǎo)致的政治行為方式?jīng)Q定，可以分為制度性與非制度性的公民參與，這些參與方式?jīng)Q定了中國的公民參與既有影響政府的活動(dòng)，也有為了直接維護(hù)參與者自身權(quán)益的活動(dòng)，而有的政治性活動(dòng)只是為了泄憤。根據(jù)公民參與所要實(shí)現(xiàn)的目的，我把公民參與的主體劃分為“理想型公民參與主體”、“利益型公民參與主體”和“泄憤型公民參與主體”。

1.理想型主體。理想型主體主要是指1980年代的大學(xué)生群體和新世紀(jì)以來的部分網(wǎng)民。

（1）大學(xué)生群體。在整個(gè)80年代，中國最引人注目的政治參與活動(dòng)主要表現(xiàn)為以大學(xué)生群體為主體、以追求政治理想為目標(biāo)的“街頭政治”活動(dòng)。為什么整個(gè)80年代的政治參與主體都是只有理想而無個(gè)人利益的大學(xué)生群體？原因很復(fù)雜，至少以下兩點(diǎn)是不容置疑的。第一，政治體制改革的浪潮。十年“文革”使很多人認(rèn)識(shí)到，中國絕不能再發(fā)生因體制不能糾錯(cuò)而導(dǎo)致的災(zāi)難，因而以民主政治為取向的政治改革在“文革”結(jié)束以后立即啟動(dòng)，80年代的政治改革和經(jīng)濟(jì)改革一樣轟轟烈烈，1987年黨的十三大把政治改革推向高潮。這些改革誘發(fā)了充滿激情和理想的大學(xué)生群體的參政熱情。第二，國家與社會(huì)關(guān)系。反思“文革”與改革開放同步進(jìn)行。在反思中，很多人產(chǎn)生信仰危機(jī)；在改革開放中，人們更多地了解了外部世界，而改革不同于革命，不可能和過去斷裂。這樣，思想與思想之間、理想與現(xiàn)實(shí)之間都形成巨大沖突。國家與社會(huì)的緊張關(guān)系必然在充滿激情和理想的群體中爆發(fā)出來。

在上述政治和法律背景下，在改革開放后的第一次換屆選舉即1980年選舉中，候選人、尤其是一些高校的大學(xué)生候選人，以競(jìng)爭(zhēng)式選舉的方式向選民推廣自己的政治主張。可以認(rèn)為，1980年選舉是“文革”以后第一次大規(guī)模的以民主政治為取向的政治參與活動(dòng)，盡管此前還有以“西單民主墻”為代表的“大鳴、大放”活動(dòng)。從此以后，在整個(gè)80年代，幾乎每年都發(fā)生規(guī)模不等的學(xué)生運(yùn)動(dòng)，其中規(guī)模最大的是1986年底和1989年春天的學(xué)生運(yùn)動(dòng)。不管是因?yàn)槭裁丛蚨T發(fā)的學(xué)生運(yùn)動(dòng)，運(yùn)動(dòng)中的口號(hào)和目標(biāo)最終都是“民主”、“自由”，比如1986年底的學(xué)生運(yùn)動(dòng)因北京大學(xué)物理系學(xué)生被一社會(huì)青年傷害致死而引發(fā)，1989年學(xué)生運(yùn)動(dòng)因紀(jì)念胡耀邦而誘發(fā)。

自由與民主是人類的普世價(jià)值，因而追求這樣的普世價(jià)值本身并沒有錯(cuò)。但是，值得反思的是，“街頭政治”是否是實(shí)現(xiàn)民主政治的好形式？今天很多人會(huì)給予否定性回答，盡管他們可能曾是“街頭政治”的參與者。

即使在利益政治的今天，大學(xué)生群體依然可能是理想型主體，他們的活動(dòng)方式可能從“街頭政治”轉(zhuǎn)向互聯(lián)網(wǎng)參與。當(dāng)然，理想型網(wǎng)民決不只包括大學(xué)生群體。

（2）理想型網(wǎng)民。和大多數(shù)國家一樣，中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)了公民參與，經(jīng)濟(jì)增長和公民參與要求的增加又推動(dòng)著政府的制度化建設(shè)。和早發(fā)達(dá)國家和早轉(zhuǎn)型國家不一樣的是，中國和其他國家類似的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系遇上了其他轉(zhuǎn)型國家沒有遇見過的互聯(lián)網(wǎng)。這個(gè)前所未有的技術(shù)革命對(duì)中國的政治發(fā)展構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，也為中國民眾的公民參與提供了一個(gè)前所未有的平臺(tái)。從無到有、從少到多，近十年運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的人以幾何基數(shù)增長：上網(wǎng)電腦數(shù)量從1997年的29.9萬臺(tái)增加到2007年的7800萬臺(tái)（家庭上網(wǎng)電腦）；網(wǎng)民從1997年的27萬人增加到2007年的2.1億人；[注：據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）數(shù)據(jù)。]手機(jī)擁有量突破2.5億部。

網(wǎng)民是近十年來新興的政治力量，但是不能把網(wǎng)民當(dāng)作一個(gè)整體。不但網(wǎng)民之間存在巨大分歧，同一個(gè)網(wǎng)民還可能充當(dāng)多個(gè)角色或彼此沖突的角色，對(duì)待不同的問題有不同的態(tài)度。就作為一個(gè)群體而言，有的網(wǎng)民更關(guān)注理想性議題，有的網(wǎng)民更關(guān)心利益性話題，有的網(wǎng)民只不過泄憤而已，有的網(wǎng)民甚至同時(shí)可能在上述三個(gè)領(lǐng)域游走。據(jù)此，我把他們分為理想型主體、利益型主體和泄憤型主體。

理想型主體是指那些因公共利益或公共話題而影響公共權(quán)力的網(wǎng)民。盛行于80年代的理想型政治參與在90年代一度沉寂，但是到了本世紀(jì)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為理想型政治參與提供了一個(gè)新的平臺(tái)和契機(jī)，理想型政治參與又重新成為中國政治過程中的一種重要的政治變量。但是不同于80年代的理想型參與，新世紀(jì)以來的理想型參與大多著眼于具體的公共議題，而非80年代的那種動(dòng)輒自由民主的抽象訴求，因而通過網(wǎng)絡(luò)而進(jìn)行的理想型參與更能到達(dá)目的。例如，從幾年前的南丹礦難和寶馬車主故意碾人案，到2007年的“黑磚窯”事件和“最?？h委書記”案[注：2008年１月，《中國法制報(bào)》下屬的《法人》雜志刊發(fā)了一篇報(bào)道遼寧西豐縣商人趙俊萍遭遇官司的文章。西豐縣委書記張志國派警察到北京，稱記者涉嫌“誹謗罪”，并要拘傳。此事在網(wǎng)絡(luò)上引起強(qiáng)烈反響，西豐縣公安局１月８日正式撤銷立案、撤銷拘傳，張志國因此被撤職。]，都因網(wǎng)民的參與而東窗事發(fā)或改變了事件的結(jié)局。參與這些公共性事件的網(wǎng)民就屬于理想型主體。

2.利益型主體。由于80年代的經(jīng)濟(jì)改革在計(jì)劃與市場(chǎng)之間徘徊，傳統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生革命性變化。1992年鄧小平南巡講話所推動(dòng)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制使社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，并開啟了中國利益政治的新紀(jì)元。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)其實(shí)是一種經(jīng)濟(jì)權(quán)力，權(quán)力主體是企業(yè)家階層，企業(yè)家階層的利益最大化必然造就了一個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)又是政府退出某些領(lǐng)域和政府職能轉(zhuǎn)變的過程，因而一種新型社會(huì)組織出現(xiàn)了，替代政府而行使傳統(tǒng)的管理職能，或者與政府一道而成為治理的主體。因此，這里的利益型主體專指具有公民屬性的弱勢(shì)群體和新興社會(huì)組織，而不包括其他的具有“官”的屬性的利益集團(tuán)，比如行政壟斷特征的企業(yè)型利益集團(tuán)和官商同盟性質(zhì)的企業(yè)型利益集團(tuán)。^〔2〕

（1）社會(huì)弱勢(shì)群體。大體包括農(nóng)民、農(nóng)民工、藍(lán)領(lǐng)產(chǎn)業(yè)工人與雇員、個(gè)體工商戶、城鄉(xiāng)貧困人口和失業(yè)半失業(yè)人員等，他們是一種潛在的、非組織化利益集團(tuán)。這種潛在的利益集團(tuán)因?yàn)榫唧w的特定利益而形成，具有來得快、去得快的組織特征。他們既是社會(huì)弱勢(shì)群體，更是政治弱勢(shì)群體，政治上處于原子化生存狀態(tài)，沒有組成社團(tuán)的動(dòng)力、能力、資源與相應(yīng)而有效的法律制度支持；他們掌握的經(jīng)濟(jì)資源僅能維持生存，大規(guī)模地轉(zhuǎn)換成為政治資源的可能性很小，幾乎沒有政治上和文化上的話語權(quán)；但在實(shí)際政治運(yùn)作中，其政治權(quán)利又被排斥，還不時(shí)受到政治權(quán)力的侵犯；利益表達(dá)能力低下，在與其利益相關(guān)的決策制定與實(shí)施過程中沒有發(fā)言權(quán)，其利益受到政府侵犯時(shí)，出于搭便車意識(shí)、解決成本過高等因素考慮，一般很少采取集體行動(dòng)，除非其群體性生存受到極度威脅。總體上來說，他們?cè)陔A級(jí)現(xiàn)實(shí)和階級(jí)意識(shí)方面都處于一種碎片化的狀態(tài)，按照查特吉的說法：“底層歷史是碎片化的、不連續(xù)的、不完整的，底層意識(shí)的內(nèi)部是分裂的，它是由來自支配和從屬階級(jí)雙方經(jīng)驗(yàn)的元素建構(gòu)起來的?！?sup>〔3〕由于上述諸多原因，它們基本上是一個(gè)被遺忘的“忍氣吞聲的集團(tuán)”。^〔4〕

非組織化利益集團(tuán)雖然不如組織化利益集團(tuán)那樣明晰可辨，但并不能因此而忽視它們?cè)谥袊芜^程中的重要性。部分無組織利益集團(tuán)恰恰是暴利行業(yè)利益集團(tuán)崛起的產(chǎn)物。盡管由弱勢(shì)群體形成的利益集團(tuán)在多數(shù)情況下采取忍氣吞聲策略，然而，一旦采取行動(dòng)，就可能對(duì)政治過程產(chǎn)生重大影響。這些群體的活動(dòng)已經(jīng)是過去十年里最重要的一種社會(huì)政治現(xiàn)象，并對(duì)于公共政策的改變有著重要影響，因而是一種不可忽視的利益政治現(xiàn)象。

（2）自治性民間社團(tuán)。改革開放以來，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化與國家治理的需要，黨和國家也逐步而謹(jǐn)慎地退出一些原來嚴(yán)格控制的領(lǐng)域，交由民間社會(huì)實(shí)行自治，并允許一些有共同利益的群體組建社團(tuán)。官方統(tǒng)計(jì)表明，近10年，民間組織（主要包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)）迅速發(fā)展，從1996年的18.4萬個(gè)增加到2005年的32萬個(gè)（其中全國性社團(tuán)1500多個(gè)），預(yù)計(jì)到2010年將達(dá)到53.2萬個(gè)。[注：資料來源：中華人民共和國民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn.]在這些民間社團(tuán)中，有相當(dāng)一部分的組織者是新興中產(chǎn)階級(jí)或企業(yè)主階層，由于巨大的攸關(guān)利益，企業(yè)主階層既以個(gè)體身份參與政治過程中，也以組織化的方式即組建社團(tuán)而表達(dá)自己的利益。中國的民間組織還不是典型意義上的政治性利益集團(tuán)，但其中也包括許多能夠在相關(guān)政策決策過程中起不同程度作用的利益集團(tuán)。也就是說，很多全國性社團(tuán)在政治過程中并沒有西方背景中的社團(tuán)型利益集團(tuán)的作用那么大，但是在一些地區(qū)，地方性民間社團(tuán)在地方治理中的作用已經(jīng)不可忽視。

（3）利益型網(wǎng)民。利益型網(wǎng)民是指那些自身權(quán)益受到公共權(quán)力侵害而通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行利益表達(dá)的網(wǎng)民。不同于傳統(tǒng)的無組織的社會(huì)弱勢(shì)群體，能夠利用網(wǎng)絡(luò)而表達(dá)利益的網(wǎng)民往往是那些受過良好教育或有體面職業(yè)的公民群體。在2003年安徽蕪湖市發(fā)生 “乙肝歧視案”后，全國乙肝病毒攜帶者通過一波又一波的網(wǎng)絡(luò)討論，迫使國家人事部和衛(wèi)生部在2005年1月出臺(tái)的《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定，乙肝病毒攜帶者可以成為公務(wù)員。同樣，2007年夏天，廈門市民通過網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員而抗議政府規(guī)劃的威脅到居民健康和生活質(zhì)量的化工項(xiàng)目，迫使廈門市政府停建能為廈門市帶來巨額財(cái)政收入的歷史上最大的化工項(xiàng)目。這樣，為特定利益而通過網(wǎng)絡(luò)參與的利益攸關(guān)者，都是典型的利益型主體。

3.泄憤型主體。泄憤型主體是指那些無特定目標(biāo)、為發(fā)泄私憤而臨時(shí)聚集起來的無組織化社會(huì)群體和網(wǎng)民。在泄憤型網(wǎng)民中，其中不排除與理想型網(wǎng)民和利益型網(wǎng)民部分重疊的可能性。

現(xiàn)代性社會(huì)的一個(gè)重要特點(diǎn)是受挫人群急劇增加，他們可能在家庭中受挫、在社會(huì)交往中受挫、在體制中受挫。而在中國這樣的轉(zhuǎn)型社會(huì)，受挫人群更加龐大，他們除了面對(duì)現(xiàn)代性困惑外，還可能面臨失業(yè)、生活困難的壓力。從心理學(xué)上說，發(fā)泄有利于疏解因挫折而形成的壓力和郁悶，網(wǎng)絡(luò)事實(shí)上已經(jīng)成為一種最大的發(fā)泄渠道。很多非理性、非規(guī)范化、甚至違法的“群體性事件”和網(wǎng)絡(luò)事件，其實(shí)都是在發(fā)泄私憤，有的進(jìn)而演變?yōu)椤氨┟裾巍焙汀熬W(wǎng)絡(luò)暴民”，不顧法律和道德底線而一味地宣泄情感和不滿，[注：一個(gè)跳樓自殺女子在博客中控訴丈夫的婚外情，引發(fā)無數(shù)網(wǎng)民對(duì)“第三者”的違反道德底線的“道德懲罰”，甚至不斷地打電話騷擾、恐嚇“第三者”及其家庭。]由泄憤導(dǎo)致的“群體性事件”甚至演變?yōu)榇?、砸、搶、燒。[注：比如重慶萬州事件和安徽池州事件，分別參見范偉國：“重慶萬州臨時(shí)工冒充公務(wù)員打人引發(fā)群體性事件”（《北京青年報(bào)》2004年10月20日），王吉陸：“安徽池州群體性事件調(diào)查：普通車禍變打砸搶燒”（《南方都市報(bào)》2005年7月1日）。]在這類事件中，看不出參與者的私憤以外的動(dòng)機(jī)和目的。

我們將會(huì)看到，不同類型的參與主體以不同的方式表達(dá)愿望和訴求，從而也產(chǎn)生了不同的政治結(jié)局和政治產(chǎn)品，有的公民參與事實(shí)上中斷了既定的政治建設(shè)方向，而有的公民參與則積極推動(dòng)著政治建設(shè)，促進(jìn)治道變革。

二、公民參與的形式與機(jī)制

在學(xué)術(shù)界，人們習(xí)慣于把那些根據(jù)法律規(guī)定而參與政治的活動(dòng)稱為制度性參與，比如投票、信訪、網(wǎng)絡(luò)參與以及民間組織的公共治理行為，而把那些沒有法律規(guī)定或在某種程度上與法律有沖突的行為稱為非制度性參與，比如街頭政治和被稱為“群體性事件”的政治抗?fàn)?。這種分類并不十分準(zhǔn)確，因?yàn)樗^制度性參與含有非法律性的行為，比如網(wǎng)絡(luò)參與中的一些違法言論；所謂的非制度性參與也并非沒有合法的成分，比如“群體性事件”中的“依法維權(quán)”行為。為了描述上的方便，本文還是接受公民參與形式的“二分法”。[注：除了這里列舉的參與形式外，還有公民加入社團(tuán)（黨、團(tuán)）、黨政系統(tǒng)的利益表達(dá)等機(jī)制。]在此需要指出的是，在泄憤型活動(dòng)中，泄憤型網(wǎng)絡(luò)事件在法律上具有模糊的空間，而由泄憤導(dǎo)致的具有暴力色彩的“群體性事件”是典型的違法活動(dòng)。

1． 制度性參與

一是選舉與信訪。民主選舉、尤其是村民選舉是我國政治發(fā)展中的新生事物，因而得到學(xué)術(shù)界的巨大重視，本文在這里不再贅述，在此主要觀察作為制度性參與的信訪問題。

依據(jù)1996年國務(wù)院信訪條例，信訪是指社會(huì)成員利用來信、來訪等形式，向社會(huì)組織管理者（包括黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位及其領(lǐng)導(dǎo)）反映情況、提出要求和建議、申訴問題以及檢舉揭發(fā)，并依法由相關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行受理和處理的活動(dòng)?？梢?，信訪既是公民因自己的利益而主動(dòng)接觸公共權(quán)力機(jī)關(guān)的一種渠道，也是上級(jí)了解社情民意、監(jiān)督下級(jí)的一種制度安排。

信訪制度在新中國建立時(shí)就有了，只不過那時(shí)是為了了解民意，而到改革開放以后信訪制度才具有更多的利益表達(dá)功能。處理信訪的重要原則是“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口管理”，做到“小事不出村、鄉(xiāng)（車間），大事不出縣”。但是，在實(shí)踐中，信訪制度的功能出現(xiàn)變形。比如信訪條例規(guī)定的“回避制度”（即案件有關(guān)的政府一方當(dāng)事人應(yīng)該回避案件的處理）不能落實(shí)。更重要的是，信訪主管部門在整個(gè)體制的地位決定了它不能有效地實(shí)現(xiàn)信訪制度中的利益表達(dá)功能，因?yàn)樗徊贿^是黨政機(jī)關(guān)的一個(gè)職能部門，而被訴對(duì)象大多是信訪部門的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或者同級(jí)同僚。這樣，“越級(jí)上訪”就成為一種制度的必然。據(jù)國家信訪局局長周占順透露，信訪涉及的問題主要有拖欠工資、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、土地征用補(bǔ)償、拆遷安置等，其中80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題，80%以上有道理或有一定實(shí)際困難和問題應(yīng)予解決，80%以上是可以通過各級(jí)黨委和政府的努力得到解決的，80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的。[注：轉(zhuǎn)引自何增科“民主化政治發(fā)展的中國模式與道路”，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》，2004年第2期。]

為了避免過多越級(jí)上訪和集體上訪對(duì)中心城市正常秩序造成不良影響，進(jìn)而威脅到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，《信訪條例》作出了有關(guān)“收容”、“遣送”、“由所在地區(qū)或單位帶回”等制度規(guī)定。但在實(shí)施過程中，這些手段變成了打擊上訪人的便利途徑和有力武器。大量的新聞報(bào)道把這一信訪運(yùn)作的潛規(guī)則揭露出來。 “劫訪”，就是上訪者針對(duì)這一現(xiàn)象創(chuàng)造的新名詞，指的是當(dāng)?shù)卣扇税焉显L者“劫”回去。中辦國辦人民來訪接待室因此曾發(fā)出過通告，規(guī)定：各地駐京工作組和來京工作人員今后不得在中辦國辦人民來訪接待室門前及附近路口攔截、盤查上訪人；各地要撤走在中辦國辦人民來訪接待室門前及附近路口的工作人員和車輛。由此可見這種現(xiàn)象的盛行。

從正常的來信來訪到越級(jí)上訪，制度性參與和非制度性參與之間并沒有一條不可逾越的界限，而這種轉(zhuǎn)化的常規(guī)性正好說明制度安排的性質(zhì)與參與形式之間的因果關(guān)系。對(duì)此，我們將在最后一部分加以討論。

二是民間組織的公共治理。在一定程度上可以這么說，信訪是弱勢(shì)公民個(gè)體或弱勢(shì)公民群體的非組織化的制度性活動(dòng)，而改革開放中的新興階層（比如企業(yè)主階層和其他中間階層）則以組織化的方式成為公共治理的主體，比較有效地表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己的利益。

作為新出現(xiàn)的現(xiàn)代社會(huì)組織，民間組織在保持基本自治的基礎(chǔ)上積極地與國家進(jìn)行互動(dòng)。同時(shí)民間組織面臨法律、人力、資金、信任和知識(shí)技術(shù)方面的困境，在政治過程中處于弱勢(shì)地位。因?yàn)椋瑖覍?duì)民間組織的態(tài)度具有二重性，即國家意識(shí)到必須讓這些社團(tuán)承擔(dān)一定的功能，以減輕政府的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)換，也有利于實(shí)現(xiàn)“良治”。同時(shí)，由于中亞國家“顏色革命”以及國內(nèi)不良組織如“法輪功”的影響，執(zhí)政者自然擔(dān)心一些社會(huì)組織的政治性目的。因此，可以理解的是，國家對(duì)民間社團(tuán)必然要實(shí)行分類控制，限制其自主性和在具體區(qū)域或行業(yè)內(nèi)的數(shù)量與密度。即使是這樣，在個(gè)人力量與資源無法完成利益訴求或?qū)崿F(xiàn)時(shí)，一些公民組成社團(tuán)，利用可利用的資源和手段[注：趙秀梅：《中國NGO對(duì)政府的策略：一個(gè)初步考察》，載《開放時(shí)代》2004年，第6期；Tony Saich， Negotiating the State: The Development of Social Organizations in China， The China Quarterly， No.161.(Mar，2000)，PP.124-141.]，努力參與到政治過程中去，以表達(dá)自己的利益訴求。比如在郵政法草案的審議過程中，民營快遞業(yè)發(fā)達(dá)的上海由多家快遞公司選出代表，進(jìn)京聯(lián)絡(luò)多個(gè)相關(guān)部門。^〔5〕當(dāng)然，在中國政治過程中，民間組織的利益訴求是否能夠輸入政治體系，能否以及在何種程度上得以實(shí)現(xiàn)，最終還是取決于政府的意志。北京的著名自治社團(tuán)“自然之友”，保護(hù)滇金絲猴、保護(hù)藏羚羊行動(dòng)是兩個(gè)比較成功的案例，其成功在于其行動(dòng)得到中央政府及相關(guān)部門的支持。^〔6〕

相反的一個(gè)典型案例是：在京密引水渠修砌過程中，三個(gè)環(huán)境保護(hù)自治社團(tuán)認(rèn)為要用水泥封砌原有渠道的兩側(cè)和底部，該項(xiàng)目沒有經(jīng)過環(huán)境影響評(píng)估，違反了國家的有關(guān)規(guī)定，而且會(huì)帶來嚴(yán)重的生態(tài)問題，并為此促成了與北京市政府對(duì)話，但對(duì)話沒有取得成功，該工程已經(jīng)按政府原計(jì)劃方案完成。成功的與不成功的案例都表明政府對(duì)社會(huì)仍然有著絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，決定權(quán)仍然在國家和政府手中。

在地方治理中，尤其是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，一些民間組織起到了聚合、表達(dá)其成員利益的角色。2007年3月24日，在上海律師代表大會(huì)上，會(huì)長呂紅兵直接地表達(dá)了上海律師參政議政的要求：“抓住明年是市人大和政協(xié)換屆時(shí)機(jī)，爭(zhēng)取進(jìn)一步增加律師進(jìn)入人大和政協(xié)的名額?！痹?007年上?！皟蓵?huì)”上，上海市級(jí)律師人大代表及政協(xié)委員又新提出了近20份頗有見地的提案、議案。在溫州， 2002年至2003年間，82.3%的溫州商會(huì)向國家或當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門提出過建議；超過50%的溫州商會(huì)中有1—3人甚至多達(dá)15人參與人大和政協(xié)。^〔7〕中國新興的民間組織不但影響和改變著政府的政策，還直接推動(dòng)著治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，從而為“善治”提供了可能。

三是網(wǎng)絡(luò)參與。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)為公共領(lǐng)域的重構(gòu)提供了可能。網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)參與議題主要集中于公共政策、公民權(quán)利、民族主義、自身利益以及情感宣泄等方面。我把圍繞公共政策、公民權(quán)利和民族主義的活動(dòng)稱為理想型參與，但是其中并不排除泄憤的成分，比如利用民族主義議題；因自身利益的參與是一種典型的利益型參與；為純粹宣泄情感的活動(dòng)是泄憤型參與。

參與公共政策討論。網(wǎng)民參與公共政策的討論，既是網(wǎng)民的主動(dòng)訴求，也是由于政府法制化建設(shè)的推動(dòng)。當(dāng)中國最高領(lǐng)導(dǎo)人說從網(wǎng)上了解民意后，網(wǎng)民參加公共政策討論的熱情更加高漲。2006年《勞動(dòng)法(草案) 》在全國范圍內(nèi)征求修改意見，短短1個(gè)月的時(shí)間里就收到了19萬件意見，其中報(bào)刊刊登的有145件，群眾來信1280件，其他都是通過網(wǎng)絡(luò)的方式得以傳達(dá)的。全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹列舉了本次征求意見的三個(gè)特點(diǎn):一是參與面很廣，有用人單位、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者和普通勞動(dòng)者。這些意見，來自全國的31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和香港、澳門2個(gè)特別行政區(qū)。二是基層普通勞動(dòng)者的聲音表現(xiàn)比較充分。來自勞動(dòng)者的意見，占收到意見的65%左右。三是很多意見都經(jīng)過認(rèn)真的準(zhǔn)備，很有建設(shè)性。[注：①http://www.newjobs.com.cn /news/newsmo.jsp? num = 11513。]網(wǎng)絡(luò)使得公民參與公共政策的意識(shí)增強(qiáng)，同時(shí)也降低了參與的成本。

伸張公民權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)政治中，司法不公正是誘發(fā)事端的一個(gè)重要原因。司法不公既可能表現(xiàn)為對(duì)弱勢(shì)群體利益的侵害，也可能表現(xiàn)為對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體的不正當(dāng)保護(hù)，因而網(wǎng)民維護(hù)公民權(quán)利的行為既可能是為受害的弱勢(shì)群體伸張正義，也可能是對(duì)不當(dāng)保護(hù)的強(qiáng)勢(shì)群體的聲討，并最終改變司法結(jié)果，正義得到伸張。例如，沈陽黑社會(huì)頭目劉涌案在網(wǎng)上公布后，新浪網(wǎng)、新華網(wǎng)、搜狐網(wǎng)、人民網(wǎng)等網(wǎng)站的留言一天之內(nèi)合計(jì)就達(dá)到萬條，對(duì)判刑輕重表示質(zhì)疑，以至最高法院后來要求重新審理。

張揚(yáng)民族主義。2003年被稱為網(wǎng)絡(luò)民族主義的發(fā)軔年，其突出表現(xiàn)是一些網(wǎng)站組織了包括網(wǎng)上簽名在內(nèi)的多起抗議活動(dòng)。6月，組織了登釣魚島的保釣活動(dòng)。8月初，在網(wǎng)上組織萬人簽名反對(duì)京滬高速鐵路使用日本新干線技術(shù)，趕在日本高官來華游說前將征集到的8萬個(gè)簽名送交鐵道部。8月底，在北京和上海的日本使領(lǐng)館進(jìn)行小規(guī)模的示威，抗議日本政府允許本國民間人士登上釣魚島。“8#8226;4”日軍遺留齊齊哈爾毒劑泄漏事件發(fā)生后，又組織“聲援侵華日軍化學(xué)武器受害者，網(wǎng)站聯(lián)合聲明和網(wǎng)絡(luò)簽名行動(dòng)”，僅僅在一個(gè)月內(nèi)就得到來自國內(nèi)各省市和港、澳、臺(tái)及海外民眾人數(shù)逾100萬之多的簽名支持。網(wǎng)絡(luò)參與的群體容易出現(xiàn)“群體極化”的表現(xiàn)，即團(tuán)體成員一開始即有某些偏向，在商議后，人們朝偏向的方向繼續(xù)移動(dòng)，最后形成極端的觀點(diǎn)。^〔8〕在民族主義問題上，更容易出現(xiàn)“群體極化”現(xiàn)象。因此，網(wǎng)絡(luò)民族主義雖然具有價(jià)值追求和理想主義的成分，但是其中的非理性和情感宣泄成分也是不容否認(rèn)的。其積極作用是，有研究者以“強(qiáng)國論壇”為例，網(wǎng)絡(luò)民意具有強(qiáng)大的政治批判和監(jiān)督作用，^〔9〕注重于情感抒發(fā)和政治溝通，但不是為了獲取政治權(quán)力或直接制約政治權(quán)力的實(shí)施。^〔10〕

維護(hù)自身利益。與涉及全國性的理想型議題相比較，維護(hù)利益型的網(wǎng)絡(luò)參與往往限定于特定人群和特定地域，同時(shí)參與的目標(biāo)更明確，網(wǎng)絡(luò)表達(dá)也更理性。維護(hù)利益型的網(wǎng)絡(luò)參與不僅有可能改變國家的法律法規(guī)，讓作為制度的法律更合理，如前述的“乙型肝炎病毒攜帶者事件”，還可能直接改變政府的具體政策，廈門PX項(xiàng)目是一個(gè)典型案例。2007年兩會(huì)期間，全國政協(xié)委員提交了關(guān)于建議廈門海滄PX項(xiàng)目遷址的提案，一些居民、學(xué)者也對(duì)該項(xiàng)目環(huán)境影響問題提出較大異議。接下來的兩個(gè)月間，手機(jī)短信帶給更多的人環(huán)境恐慌。通過網(wǎng)絡(luò)組織，廈門在2007年初夏發(fā)生了一場(chǎng)舉世矚目的“群體性事件”。廈門市政府最終決定項(xiàng)目遷址。可見，網(wǎng)絡(luò)利益表達(dá)已經(jīng)構(gòu)成國家立法和政府決策的不可忽視的因素。

網(wǎng)絡(luò)泄憤行為。現(xiàn)實(shí)生活中的泄憤行為會(huì)有很多代價(jià)，而網(wǎng)絡(luò)的虛擬性、匿名性和便捷性決定了很多人選擇網(wǎng)絡(luò)事件來發(fā)泄自己的情感和不滿。一個(gè)13歲的女孩因?yàn)檎f一個(gè)網(wǎng)頁“很黃很暴力”，便成為很多網(wǎng)民的攻擊對(duì)象，人肉搜索、謾罵、嘲弄甚至是侮辱，到處是攻擊這樣一個(gè)小孩子的視頻、圖片、漫畫、文字，甚至充斥著真正 “很黃很暴力”的謾罵和色情。針對(duì)類似的網(wǎng)絡(luò)事件，有人這樣評(píng)論：“全部是針對(duì)普通人：以真假難辨的事實(shí)，行道德判斷之高標(biāo)，聚匿名不負(fù)責(zé)之群眾，曝普通人之隱私——所有事件，全部是被煽動(dòng)的弱勢(shì)網(wǎng)民，去傷害更弱勢(shì)的個(gè)體。讓群眾去斗爭(zhēng)群眾，讓弱者去攻擊更弱者，讓謊言去揭露謊言，讓流氓去批判強(qiáng)權(quán)?！?sup>〔11〕稱這樣的網(wǎng)民為“暴力群體”并不過分。事實(shí)上，泄憤事件往往會(huì)變異，在泄憤中否定任何權(quán)威，挑戰(zhàn)現(xiàn)存秩序。美國著名學(xué)者克利福特#8226;斯托爾所言:“網(wǎng)絡(luò)是歷史上存在的最接近真正的無政府主義狀態(tài)的東西?！?sup>〔12〕因此，這種不受任何規(guī)范制約的自由參與極有可能導(dǎo)致政治信息的泛濫。

網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為一種重要的公共領(lǐng)域，甚至是一種新型市民社會(huì)即網(wǎng)絡(luò)市民社會(huì)。^〔13〕網(wǎng)絡(luò)市民社會(huì)的虛擬性是網(wǎng)民們大規(guī)模直接參與政治的重要前提。

2． 非制度性參與

最為典型的非制度性參與是1980年代的大學(xué)生“街頭政治”和1990年代開始的弱勢(shì)群體的“群體性事件”。二者之間既有相似之處，也有不同的地方。由于“街頭政治”已經(jīng)是過去時(shí)，而“群體性事件”已經(jīng)成為中國政治生活中的常態(tài)，論說的重點(diǎn)是常態(tài)性政治現(xiàn)象。

“街頭政治”。如前所述，在整個(gè)1980年代，幾乎每一年都會(huì)發(fā)生規(guī)模不等的以大學(xué)生為主體的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，無論是什么原因誘發(fā)，最終目標(biāo)都是民主和自由這樣的理想價(jià)值。1989年政治風(fēng)波，標(biāo)志著“街頭政治”走上了不歸路。

“街頭政治”的首要特點(diǎn)是無組織性，或者說是無組織化政治力量的活動(dòng)——盡管每次運(yùn)動(dòng)中都有主導(dǎo)者。無組織性就決定了它的無目標(biāo)性，盡管每次都要求民主自由，但是民主自由這樣的目標(biāo)是空洞的，空洞的目標(biāo)等于沒有目標(biāo)，沒有目標(biāo)的活動(dòng)是不能達(dá)到其目的的。因而，無組織性和無目標(biāo)性又決定了“街頭政治”來也匆匆，去也匆匆的特點(diǎn)?！敖诸^政治”雖然來去匆匆，但是其后果和影響卻是不容忽視的。雖然每次運(yùn)動(dòng)的興起都有其一定的客觀原因，比如因表達(dá)渠道不暢通而選擇的一種手段，但是非理性成分也起了重要作用，影響了政治穩(wěn)定，結(jié)果幾次規(guī)模較大的“街頭政治”都迫使正在進(jìn)行中的改革中斷，至少暫時(shí)中斷。這是不容置疑的客觀事實(shí)。

“群體性事件”。弱勢(shì)群體更關(guān)注與自己利益相關(guān)的具體問題，對(duì)改變宏大的國家結(jié)構(gòu)和法律缺乏興趣。當(dāng)前的問題是，即使在與自己具體利益相關(guān)的問題上，弱勢(shì)群體基本上也不能通過制度化的政治過程表達(dá)個(gè)人利益和共同利益。這與制度安排有關(guān)。以人大制度為例，人大代表是代表國家還是社會(huì)？在各級(jí)人大代表中，政府官員代表占總代表的比例高達(dá)60－70%，近幾屆全國人大代表構(gòu)成中，工人和農(nóng)民代表比例呈下降趨勢(shì)，尤其是一線工人、農(nóng)民代表人數(shù)偏少。^〔14〕這無疑大大縮小了人大代表的代表范圍與廣度，實(shí)際上是使權(quán)力更加集中。一些重要的制度設(shè)計(jì)，也忽視了提高弱勢(shì)群體的集體行動(dòng)的合法性與能力。如中國勞動(dòng)立法側(cè)重增加工人的個(gè)人權(quán)利，而沒有為他們提供有重要意義的集體權(quán)利，如承認(rèn)工人的罷工和集體談判等權(quán)利。工人集體權(quán)利的缺失，使個(gè)人權(quán)利很脆弱、空洞，不能得到有效實(shí)施，常常被忽視。^〔15〕如此的制度設(shè)計(jì)，無組織化利益群體沒有利益表達(dá)機(jī)制，那么，參與決策過程也就無從談起，沖突因之難以避免。他們中間普遍存在著對(duì)體制內(nèi)利益表達(dá)渠道的“不利用”、以及“表達(dá)無門”、“表達(dá)無用”的現(xiàn)象。他們的表達(dá)渠道，基本上也被局限在最基層的行政機(jī)構(gòu)，^〔16〕以及事后表達(dá)，即政策實(shí)施過程中權(quán)利受到侵犯后，再進(jìn)行維權(quán)，以引人注目的“政治抗?fàn)帯保ㄔ谥袊环Q為“群體性事件”）的方式進(jìn)行利益表達(dá)。正如阿爾蒙德所說，“在貧富差距巨大的社會(huì)里，正規(guī)的利益表達(dá)渠道很可能由富人掌握，而窮人要么是保持沉默，要么是采取暴力的或激進(jìn)的手段來使人們聽到他們的呼聲”。^〔17〕

從1990年初以來，“社會(huì)抗?fàn)帯币詭缀渭?jí)數(shù)增長?！吧鐣?huì)抗?fàn)帯痹诓煌臍v史時(shí)期有著不同的原因：1990年代中期前后有30％因?yàn)槠髽I(yè)改制過程職工工資、退休金、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)等不到位引發(fā)的；到了本世紀(jì)初，由于“經(jīng)營城市”和農(nóng)村中的土地征用高潮，從2003年到2005年，“社會(huì)抗?fàn)帯笔录眲≡黾樱?5％是由土地征用和房屋拆遷引起的，失地農(nóng)民多達(dá)4000多萬。^〔18〕但是，很多“群體性事件”并非因民生或經(jīng)濟(jì)利益而起，而是因?yàn)槊癖娭写嬖诓粷M情緒一個(gè)偶然的事件而誘發(fā)的暴力活動(dòng)。如果說大多數(shù)“群體性事件”是“維權(quán)抗?fàn)帯?，那么因不滿情緒而誘發(fā)的具有一定規(guī)模的“群體性事件”可以稱為“社會(huì)泄憤事件”，其特點(diǎn)是因偶然事件而突發(fā)、無明確組織者、參與者無利益關(guān)聯(lián)而只是為了表達(dá)對(duì)社會(huì)的不滿、有打砸搶燒等違法犯罪行為。^〔19〕

可以對(duì)“街頭政治”和“群體性事件”做一簡單比較。無疑，它們都是在制度化不高的情況下的政治選擇，但是一個(gè)是典型的理想型參與，一個(gè)是典型的利益型參與。這種差別就決定其影響的不同。在理想型參與中，發(fā)生在一所學(xué)校或一個(gè)城市的事很容易波及到其他學(xué)校和城市，甚至演變?yōu)槿珖哉?。這是因?yàn)榇髮W(xué)生群體具有共同的或類似的理想與要求。因此，理想型參與具有共振性。在單一化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，這個(gè)特點(diǎn)足以威脅政治穩(wěn)定。在利益型的“群體性事件”中，絕大多數(shù)事件都是針對(duì)特定的利益目標(biāo)，彼此孤立而不相互結(jié)合，不具有共振性，因此它們又是個(gè)體性事件。在多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，不具有利益關(guān)聯(lián)性的“群體性事件”應(yīng)該被當(dāng)作利益表達(dá)的常態(tài)，它們與政治穩(wěn)定沒有必然的因果關(guān)系。

但是，近年來的群體性事件具有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)：第一，重大群體性事件連接發(fā)生，涉及面越來越廣。第二，經(jīng)濟(jì)問題政治化。第三，暴力對(duì)抗程度明顯增強(qiáng)。第四，境外政治力量涉足中國國內(nèi)群體事件。^〔20〕因此，“群體性事件”有可能危及社會(huì)穩(wěn)定。數(shù)量如此大的“社會(huì)抗?fàn)帯币馕吨芏囝I(lǐng)域內(nèi)的政策出現(xiàn)了問題，社會(huì)不公正現(xiàn)象加劇，執(zhí)政者必須對(duì)此做出回應(yīng)。有必要認(rèn)真研究“群體性事件”與政治穩(wěn)定的關(guān)系。

三、公民參與與治道變革

任何一個(gè)社會(huì)的進(jìn)步都是國家和社會(huì)之間的博弈均衡，但是在不同的時(shí)間和不同的領(lǐng)域，國家和社會(huì)所起的作用是不一樣的。總體上看，一個(gè)國家的憲法層面的制度結(jié)構(gòu)更多的是國家的“人為設(shè)計(jì)”，而制度結(jié)構(gòu)之下的有關(guān)制度安排卻可能是社會(huì)的“自發(fā)秩序”。但是，自發(fā)的觀念和秩序只有被納入國家的組織體系，它們才可能發(fā)揮更大的作用，并有可能最終促使制度結(jié)構(gòu)的改進(jìn)。這是比較制度變遷的一般性經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)下中國的經(jīng)驗(yàn)也正驗(yàn)證著一般性經(jīng)驗(yàn)。也就是說，“自發(fā)的”公民參與推動(dòng)著中國的政策轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新。與此同時(shí)，我們還必須充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)階段公民參與所存在的問題。

1． 公民參與與政策轉(zhuǎn)型

在大多數(shù)情況下，利益型公民參與直接針對(duì)的就是政府的政策個(gè)案，因而最常見的結(jié)果公民參與改變具體的政策，比如公民參與迫使廈門市政府PX項(xiàng)目遷址。這是第一個(gè)層次的政策改變。

第二個(gè)層次是行業(yè)政策的改變。一些能夠直接影響到政治穩(wěn)定和政治秩序的特殊群體，如知識(shí)分子、大型企業(yè)的工人和退伍軍人，其“社會(huì)抗?fàn)帯蹦軌蛑苯訝?zhēng)取到有利于自己的政策。例如，1980年代知識(shí)分子與黨的矛盾經(jīng)常轉(zhuǎn)化為社會(huì)沖突（學(xué)生運(yùn)動(dòng)和意識(shí)形態(tài)對(duì)抗），在1990年代后期大幅度改善教師的住房和提高工資以后，知識(shí)分子和共產(chǎn)黨的關(guān)系空前融洽；當(dāng)幾萬大慶石油工人上街抗議不利于自己的企業(yè)改革措施時(shí)，中央政府就決定停止執(zhí)行“買斷工齡”的改革；當(dāng)退伍軍人開始有組織地抗議時(shí)，中央政府出臺(tái)了提高他們福利待遇的規(guī)定。[注：新華社北京7月22日電，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，國家有關(guān)部門針對(duì)當(dāng)前優(yōu)撫對(duì)象和部分軍隊(duì)退役人員存在的實(shí)際困難，本著需要解決而又能夠解決的原則，統(tǒng)籌研究出臺(tái)了提高優(yōu)撫對(duì)象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、給予部分曾參加作戰(zhàn)和核試驗(yàn)軍隊(duì)退役人員生活補(bǔ)助、完善優(yōu)撫對(duì)象醫(yī)療保障以及部分軍隊(duì)退役人員再就業(yè)、住房、社會(huì)保險(xiǎn)接續(xù)等方面的政策措施。參見http://www.gov.cn/jrzg/2007-07/22/content_692768.htm。]

第三個(gè)層次是公共政策的轉(zhuǎn)型。那些看上去彼此不關(guān)聯(lián)的“群體性事件”，卻因?yàn)槠洳粩嗯噬臄?shù)量和規(guī)模而促使公共政策轉(zhuǎn)型。任何國家政治現(xiàn)代化過程中都會(huì)出現(xiàn)“社會(huì)抗?fàn)帯闭?。我認(rèn)為，西方國家的“社會(huì)抗?fàn)帯敝饕且驗(yàn)閲腋深A(yù)不力、勞資關(guān)系引起的，而中國的“社會(huì)抗?fàn)帯眲t主要是由于政府過度干預(yù)引發(fā)的。根據(jù)中國官方的最新信息，80％的土地違法案件都是由地方政府引發(fā)的。^〔21〕我們已經(jīng)知道，地方政府在土地開發(fā)中的過度干預(yù)是因?yàn)樗麄兣c房地產(chǎn)商形成了一個(gè)事實(shí)上的利益同盟。因此，政府過度干預(yù)中形成的官商同盟是群體性事件的一個(gè)重要誘因。數(shù)量如此大的“社會(huì)抗?fàn)帯币馕吨芏囝I(lǐng)域內(nèi)的政策出現(xiàn)了問題，社會(huì)不公正現(xiàn)象加劇，執(zhí)政者必須對(duì)此做出回應(yīng)。作為對(duì)過去社會(huì)——經(jīng)濟(jì)政策重新審視的結(jié)果，就是胡錦濤——溫家寶所提出的新型公共政策即“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”和和諧社會(huì)。在某種意義上，中國的“社會(huì)抗?fàn)帯闭尉腿缤鞣降倪x舉政治，是一種遲鈍但有力的改變政策的方式。

2． 公民參與與民主政治

公民參與不但改變著不同層次的政府政策，還直接推動(dòng)著國家的制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，具體表現(xiàn)為選舉民主、協(xié)商民主和直接參與民主的興起。

選舉民主。在公民參與的意義上，選舉民主主要是指社會(huì)自治活動(dòng)中所自發(fā)形成的、以村民選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“公推公選”為代表的基層民主。黨內(nèi)民主是一種選舉民主，但不能在公民參與的范疇內(nèi)論說。

協(xié)商民主。選舉是民主的第一要義。但是，選舉只是解決“誰統(tǒng)治”的政治問題，并不能回答“如何統(tǒng)治”這種更具程序性的行政難題。正因?yàn)槿绱?，雖然村民選舉早就轟轟烈烈地開始了，但是“群體性事件”卻越來越多，倒是協(xié)商民主提供了救濟(jì)之道。例如，廣東省惠州龍門縣永漢鎮(zhèn)馬星村以前是出名的上訪高發(fā)村，去年該村破天荒地成了“零上訪”村。促使發(fā)生這一明顯變化的是惠州市推廣的“四民工作法”：民主提事，集智于民；民主決事，行權(quán)于民；民主理事，自治于民；民主監(jiān)事，取信于民。[注：“廣東農(nóng)民通過‘觸摸式民主’享受權(quán)利”， 新華網(wǎng)廣州1月19日電。]顯然，“四民工作法”和著名的浙江溫嶺民主懇談會(huì)都屬于協(xié)商民主的范疇。

中國沒有像西方那樣發(fā)展出一套成熟的協(xié)商民主理論，但存在著豐富的、多層次的體現(xiàn)協(xié)商民主特征的社會(huì)主義民主制度和政治實(shí)踐，例如政治協(xié)商制度、聽證會(huì)、民主懇談、公民評(píng)議會(huì)、村民（居民）代表會(huì)等。協(xié)商民主的核心要素是主體在理性基礎(chǔ)上的對(duì)話、討論、辯論和審議。協(xié)商民主屬于一種程序性民主，強(qiáng)調(diào)的是公共權(quán)力運(yùn)行和達(dá)成共識(shí)的過程。如果將協(xié)商民主理解為“政府與公民之間的協(xié)商”，協(xié)商民主也是一種治理形式。^〔22〕何包鋼歸納了這些制度和實(shí)踐的共同特征：（1）在下結(jié)論前，讓人們到桌邊并鼓勵(lì)他們暢所欲言；（2）參與者有充分的時(shí)間來參與協(xié)商過程，并有少量的時(shí)間參與討論；（3）在協(xié)商的過程中，盡管有不同的意見，參與者被要求在相互尊重的基礎(chǔ)上交換意見。他認(rèn)為，社會(huì)主義政治系統(tǒng)和文化鼓勵(lì)群眾參與、強(qiáng)調(diào)磋商的傳統(tǒng)成為推動(dòng)協(xié)商民主制度發(fā)展的重要因素。^〔23〕因此，協(xié)商民主理論一登陸中國，就吸引了知識(shí)界和政界的關(guān)注。有人認(rèn)為，選舉加協(xié)商的互補(bǔ)性民主制度是中國特色的民主政治，協(xié)商民主可以彌補(bǔ)選舉民主的不足。^〔24〕有學(xué)者甚至認(rèn)為，協(xié)商性民主在價(jià)值上優(yōu)于競(jìng)爭(zhēng)性的選舉民主。^〔25〕

我認(rèn)為，浙江和廣東的一系列制度創(chuàng)新表明，[注：參見《“民主執(zhí)政”的基層范本——浙江溫嶺見聞》（新華網(wǎng)，2007年11月11日）；《我國扎實(shí)推進(jìn)民主法制建設(shè)：讓群眾享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利》（新華網(wǎng)，１月１７日）；《廣東農(nóng)民通過“觸摸式民主”享受權(quán)利》（新華網(wǎng)廣州１月１９日）；《浙江：“鄉(xiāng)村典章”實(shí)踐中國基層民主》（法制日?qǐng)?bào)，2008年01月11日）]在基層民主中，選舉本身并不能解決權(quán)力約束問題，也不能解決官民矛盾問題，協(xié)商民主則能有效化解官民矛盾。因而，協(xié)商民主不但是對(duì)選舉民主的重要補(bǔ)充，甚至是一種替代性的民主形式。事實(shí)上，經(jīng)村民協(xié)商出來的政策，由選舉出來的權(quán)力機(jī)關(guān)去執(zhí)行。

參與式直接民主。本文所指的選舉民主和協(xié)商民主，在本質(zhì)上都屬于參與式直接民主的范疇。美民主理論家科恩認(rèn)為，民主政治無論采取何種形式，其關(guān)鍵都是民眾參與。^〔26〕但是，中國的國家規(guī)模和現(xiàn)行選舉制度決定了，直接的選舉民主只能停留在基層，直接的官民協(xié)商政治也只能限定于基層，縣級(jí)以上只能實(shí)行間接選舉，實(shí)行“代議制”。網(wǎng)絡(luò)使得大規(guī)模的參與式直接民主成為可能，事實(shí)上公民已經(jīng)通過網(wǎng)絡(luò)參與到各種議題中。未來學(xué)家約翰#8226;奈斯比特認(rèn)為，“在立即可分享信息的時(shí)代，代議民主制已過時(shí)，參與式民主變得重要?！?sup>〔27〕傳播學(xué)者馬歇爾#8226;麥克盧漢(M.Mcluhan)預(yù)言:“隨著信息運(yùn)動(dòng)的增加，政治變化的趨向是逐漸偏離選民代表政治，走向全民立即卷入中央決策行為的政治?！?sup>〔28〕這些預(yù)言在中國正在被驗(yàn)證著。

公民全面的參與是網(wǎng)絡(luò)民主區(qū)別于以往民主形式的最典型的特征。網(wǎng)絡(luò)民主是一種成本低廉、操作簡單并快捷地實(shí)現(xiàn)公民要求的一種民主形式。與流行的代議制民主體制比較，網(wǎng)絡(luò)民主不需要中間環(huán)節(jié)，大大激發(fā)了公民參與的熱情。因而，無論是在中國還是在西方，網(wǎng)絡(luò)民主都是一種最受歡迎的新型民主形式。并不夸張地說，網(wǎng)絡(luò)正在改變著中國執(zhí)政黨和政府的施政方式。原因在于，第一，互聯(lián)網(wǎng)改變了傳統(tǒng)的信息溝通體制和信息傳遞方式，傳統(tǒng)的等級(jí)式的、以行政為主導(dǎo)的單一信息溝通體制不再有效，信息溝通變得平面化、快捷和多元，因而“黑箱信息”越來越困難，信息更加公開化和透明化。信息溝通體制的改變?cè)诤艽蟪潭壬嫌绊懼藗儗?duì)政治對(duì)象的認(rèn)知、情感和評(píng)價(jià)。第二，政府面對(duì)的“群眾”（網(wǎng)民）不再是一個(gè)固定的、具有明確身份的群體，而是一個(gè)流動(dòng)著的、甚至是身份不明的群體。網(wǎng)民的這種新型群眾特征無疑是對(duì)習(xí)慣于傳統(tǒng)“群眾路線”的政府的挑戰(zhàn)，執(zhí)政黨和政府必須走一條“新群眾路線”。

從中央政府到地方政府，都建立起了電子政務(wù)系統(tǒng)，新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)等幾大網(wǎng)站既是網(wǎng)民了解信息的渠道，也是他們表達(dá)利益和傳遞信息的平臺(tái)；從總書記、總理到省委書記、省長，再到市委書記、市長，都直接從互聯(lián)網(wǎng)上了解社情民意。

但是，既然是一種參與式直接民主，今天的網(wǎng)絡(luò)民主就不可避免地存在著奴隸制社會(huì)的直接民主一樣的問題，那就是“暴民專政”和無政府狀態(tài)的可能。 網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶來 “數(shù)碼鴻溝”(digital divided)，將大部分公民“拒之門外”， 使公民參與處于不均衡狀態(tài)，形成了少數(shù)人的 “信息霸權(quán)”和事實(shí)上的“少數(shù)派權(quán)力”格局。在信息化時(shí)代，在網(wǎng)絡(luò)民主中，似乎有無數(shù)個(gè)參與者，由于他們很難達(dá)成共識(shí)，結(jié)果整合嚴(yán)密的少數(shù)派異軍突起?！耙阅切┠茏钣行У貏?dòng)員自己特殊利益的部隊(duì)的人為特征的時(shí)代即將到來。少數(shù)派的否決代替了多數(shù)派的表決。”^〔29〕少數(shù)派通過“信息轟炸”和“信息偽造”，使互聯(lián)網(wǎng)成為全世界都在閱讀的“一面大墻”。例如，在網(wǎng)絡(luò)泄憤事件中，鋪天蓋地的“民意”并不是社會(huì)多數(shù)成員的意志；在網(wǎng)絡(luò)民族主義事件中，以極端言行構(gòu)建“我們”和故意搗亂的意識(shí)也不容忽視。^〔30〕因此，“少數(shù)派權(quán)力”可能導(dǎo)致無政府狀態(tài)或控制的強(qiáng)化，“在直接民主的幌子下，建立以公民投票為基礎(chǔ)的專政”。^〔31〕必須認(rèn)識(shí)到大規(guī)模的參與式直接民主的痼疾。

3． 公民參與與“善治”

民主政治其實(shí)就是一種治理結(jié)構(gòu)。但是，無論是當(dāng)下的選舉民主還是協(xié)商民主，都局限于基層政治層面，中層政治中的治理問題似乎還沒有涉及。何況，以選舉為核心的民主政治并不必然導(dǎo)致“善治”，因?yàn)樗饕鉀Q“誰統(tǒng)治”而不能回答“用什么統(tǒng)治”和“如何統(tǒng)治”這樣的行政問題，不能回答如何實(shí)現(xiàn)“善治”。改革開放以后興起的公民參與在某種程度上自發(fā)地創(chuàng)造出實(shí)現(xiàn)“善治”的治理結(jié)構(gòu)，即官民共治和“民”作為治理主體。

官民共治。如果說統(tǒng)治和管理的主體是國家和政府，治理的主體則是國家、政府和社會(huì)力量。治理是國家、政府與社會(huì)力量之間的合作博弈。官民共治主要體現(xiàn)在兩個(gè)領(lǐng)域，一是公共利益，二是參與者的切身利益。在公共利益如動(dòng)物保護(hù)和環(huán)境保護(hù)上，有時(shí)國家或上級(jí)政府需要民間組織的參與以制約地方政府或特殊部門的利益，如前述的金絲猴保護(hù)和“怒江爭(zhēng)壩”項(xiàng)目中，民間組織通過與政府的合作而達(dá)到初衷。但是，同樣是環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，比如太湖水污染問題上，環(huán)保組織的作用就很有限。因此，民間組織在中國政治過程中的作用，因組織的類型、所處政治時(shí)空等因素而存在很大差異。整體上看，民間組織顯示出一定的自主性和行動(dòng)能力，“仍然受到國家的控制，總體上還是屬于‘國家法團(tuán)主義’（state corporatism），同時(shí)也表現(xiàn)出向‘社會(huì)法團(tuán)主義’（social corporatism）過渡的一些特征”。^〔32〕

同樣，在涉及參與者切身利益的議題上，官民的合作博弈已經(jīng)出現(xiàn)在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的中層政治中。例如，2005年開工的粵港高速公路在深圳遇到20多萬居民的反對(duì)，因?yàn)閾?dān)心每天6萬輛車的流量會(huì)嚴(yán)重污染環(huán)境和影響生活質(zhì)量。居民們組織起來，捐款集資，聘請(qǐng)名律師與政府談判。在這種條件下，政府也沒有強(qiáng)行施工，而是聘請(qǐng)北大和清華的環(huán)境工程專家參與評(píng)估。最后，政府修改了施工方案，從原初的地上公路修改為半地下公路，最后變?yōu)槿忾]地下公路。在該事件中，官民談判持續(xù)兩年，政府增加預(yù)算13億人民幣，但是居民卻很滿意，把公路上面的城市公園命名為“和諧公園”。該案例說明，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，公民的權(quán)利意識(shí)已經(jīng)成為公共政策過程中的不可忽視的因素。

自主性治理。在一些地區(qū)，在政府退出的領(lǐng)域，民間組織已經(jīng)享有完全的自主性治理權(quán)，并且效果比政府的管理更好，有效地促進(jìn)了地方治理的轉(zhuǎn)型。例如，浙江省義烏市是中國小商品交易中心，假冒偽劣商品曾經(jīng)泛濫，政府屢禁不止，不得已，1995年，義烏市政府把治理責(zé)任交給“義烏市個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)”所組織的“義烏市保護(hù)名牌產(chǎn)品聯(lián)合會(huì)”，假冒偽劣產(chǎn)品基本得到抑制。再如，溫州以煙具產(chǎn)品而聞名世界，曾幾何時(shí)，質(zhì)量低劣和價(jià)格惡性競(jìng)爭(zhēng)讓溫州煙具行業(yè)處于蕭條狀態(tài)。^〔33〕

這些案例說明，在地方治理中，一些自治性民間組織具有較強(qiáng)的公共參與意識(shí)，能夠積極匯聚表達(dá)成員共同利益，與政府達(dá)成良性互動(dòng)。這既改善了地方政府的形象，也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)利益最大化，因而國家應(yīng)該大力推動(dòng)這類組織的發(fā)展。倡導(dǎo)發(fā)展這類民間組織還有更重要的政治邏輯，即根據(jù)一般經(jīng)驗(yàn)，基于私有產(chǎn)權(quán)的民間組織最終必然在政治上形成自主性利益訴求并推動(dòng)民主政治建設(shè)。但是也有研究并不完全支持這種政治邏輯，認(rèn)為“紅色資本家”雖然有自己的利益要求，但是他們更愿意在既定的體制內(nèi)進(jìn)行利益表達(dá)。^〔34〕

必須指出的是，看起來這么多的變革和制度創(chuàng)新，其實(shí)只不過是中國政治中的“新生事物”，且具有巨大的地區(qū)不均衡性，遠(yuǎn)非制度安排中的一般性建制。我認(rèn)為，中國的“新生事物”的效應(yīng)被媒體和西方學(xué)者放大了，還應(yīng)該鼓勵(lì)更多的公民參與以推動(dòng)更多、更廣泛的制度創(chuàng)新。也正是在這個(gè)意義上，俞可平教授提出“民主是個(gè)好東西”，意思是需要進(jìn)一步的思想解放。無疑，民主的演進(jìn)是一個(gè)非常漫長的過程，民主實(shí)現(xiàn)的過程也并非沒有痛苦，這恰恰是人們追求美好生活必需的代價(jià)。因此，中國的大多數(shù)學(xué)者對(duì)漸進(jìn)式中國民主持肯定態(tài)度。但是，對(duì)于公民參與、尤其是新生社會(huì)階層參與到什么程度，社會(huì)上和學(xué)術(shù)界有著不同的看法。比如對(duì)官商勾結(jié)而形成的“權(quán)貴資本主義”已經(jīng)成為一種普遍憂慮，有的學(xué)者則明確提出私有企業(yè)主的政治參與應(yīng)該有一個(gè)限度，“私營企業(yè)主中的優(yōu)秀分子可以加入共產(chǎn)黨，被選舉為黨代會(huì)代表、人大代表和政協(xié)委員，但是不宜擔(dān)任國家公務(wù)人員、人大常委等職務(wù)?！蝗菰S、不重視私營企業(yè)主的政治參與是錯(cuò)誤的。但是，不加限制地參與，不講原則的‘突破’，同樣是不妥當(dāng)?shù)?。這兩種傾向在政治上都是有害的。”^〔35〕

四、公民參與中的主要問題

當(dāng)前，公民參與中的最主要問題是非制度性參與。非制度性參與是怎么形成的？籠統(tǒng)地說，非制度性參與盛行是因?yàn)橹贫刃詤⑴c不足的結(jié)果。那么，制度性參與不足的制度障礙又在哪里呢？首先，非制度性參與與政府法治化程度成反比。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府職能更多地體現(xiàn)為統(tǒng)治和管理，政府行為具有更多的人治特征，因?yàn)樵诮y(tǒng)治高于一切的政治中，法律必然居次要地位，甚至沒有地位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的過程也是政府本身法治化過程。這些年來，政府行為的法治化表現(xiàn)在公開性立法、行政決策程序化、改革行政審批制度和實(shí)施《行政許可法》。法治化政府既是政府的自覺訴求，也是在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)壓力和各種突發(fā)性事件中學(xué)習(xí)、建構(gòu)的產(chǎn)物。無論如何，法治化政府的形成反過來又推動(dòng)著公民參與，為公民參與提供了更多的制度化渠道。比如，在公開性立法方面，每件法律法規(guī)草案公布后，收到各方面提出的意見少則幾千條、多則上萬條。當(dāng)程序化決策包含民主化和科學(xué)化因素時(shí)，比如專家咨詢論證和聽證制度，專家就會(huì)在體制內(nèi)而非在體制外在貢獻(xiàn)自己的專長的同時(shí)而表達(dá)自己的利益偏好，民眾也會(huì)踴躍地參加火車票漲價(jià)、地鐵票降價(jià)、電信資費(fèi)等關(guān)乎到自己切身利益的各種聽證會(huì)，并在這種制度性參與中培養(yǎng)公民人格，提升公民權(quán)利意識(shí)。因此，法治化政府本身就有利于公民參與，政府法治化程度越高，制度性參與就越多，非制度性參與就可能隨之降低。

不僅如此，由法治化政府的內(nèi)涵可知，由于法治化政府本身包含著公民參與因素，公民參與的規(guī)模、形式與法治化政府程度成正比：政府法治化程度越高，制度性公民參與的規(guī)模越大；相反，政府法治化程度越低，民眾就越可能在體制外以非制度性方式表達(dá)自己的利益訴求。因此，從公民參與的角度看，政府法治化建設(shè)不僅推動(dòng)著公民參與，還規(guī)范著公民參與行為，引導(dǎo)公民朝有序的制度性參與方向發(fā)展，形成穩(wěn)定的政治發(fā)展。這樣，法治化政府所帶來的鏈條性政治關(guān)系就是：法治化政府——有序的公民參與——穩(wěn)定的政治發(fā)展。

其次，僅有法治化或制度化是不夠的，制度本身的合理性對(duì)政治參與的形式和性質(zhì)有著直接影響。信訪制度的利益表達(dá)功能的缺失必然釀成眾多的非制度性的“群體性事件”。再如，在中央-地方關(guān)系中，政治單一制（即自上而下的干部任命和下級(jí)主要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)）和經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義（地方政府分享治權(quán)和財(cái)政權(quán)）的二元化結(jié)構(gòu)，勢(shì)必導(dǎo)致地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)并必然與社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)即企業(yè)家階層的結(jié)盟，侵害著社會(huì)弱勢(shì)群體的利益，他們表達(dá)無門而訴諸于社會(huì)抗?fàn)帯?sup>〔36〕因此，非制度性參與不但與政府的法治化程度有著直接的關(guān)聯(lián)，也與制度本身的合理化程度有著直接關(guān)系。在某種意義上，法治化以及與之密切相關(guān)的制度化只是一種程序上的規(guī)定，而當(dāng)制度安排本身有問題時(shí)，法治化和制度化就不能得到有效保障，最終還是以程序外的渠道解決問題。

再次，非制度性參與與政府類型有著密切關(guān)系。在現(xiàn)代民族國家成長過程中，任何國家都會(huì)面臨沖擊政府甚至是政治體制的政治參與行為，甚至是革命性政治行為。比較而言，歐洲歷史上的工人運(yùn)動(dòng)主要是因?yàn)閲易饔貌坏轿弧谫Y沖突引起的。而在中國，大大小小的群體性事件則是因?yàn)榘l(fā)展型政府的過度干預(yù)造成的。

在現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，企業(yè)影響地方政府的行為和傾向與其他轉(zhuǎn)軌國家頗為相似。一方面，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府壟斷一切資源的制度安排，又由于官本位的政治文化傳統(tǒng)，企業(yè)沒有政府資源的支持就難以為繼。另一方面，很多地方政府在稅收上形成了對(duì)某個(gè)行業(yè)或企業(yè)的依賴；不僅如此，很多地方政府官員也不滿足制定規(guī)則和政策，對(duì)豐裕的物質(zhì)世界情有獨(dú)鐘?；ダ孕枨鬀Q定了企業(yè)與政府的相互依賴性關(guān)系。只要到各地去看看，政府官員與企業(yè)家之間交杯換盞、鶯歌燕舞的圖景也絕非個(gè)案，于是出現(xiàn)地方政府被俘獲的現(xiàn)象。對(duì)于俘獲型地方政府而言，企業(yè)利益滲透到政府決策過程，從而形成有利于企業(yè)的規(guī)則或政策，結(jié)果就會(huì)帶來社會(huì)公正問題。最明顯的行業(yè)就是城市發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)過程中的非法拆遷問題，很多城市中由于不公正的房屋拆遷而導(dǎo)致了群體性事件。

如果說俘獲型地方政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段因?yàn)殡y于抵御的物質(zhì)誘惑而自然性形成的權(quán)力與金錢的聯(lián)姻，那么侵害型政府形成的直接原因則是國家權(quán)力太強(qiáng)大而不受約束；如果說俘獲型政府是權(quán)力與金錢的聯(lián)姻而造成對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的侵害，那么侵害型政府不但侵害社會(huì)弱勢(shì)群體的利益，還可能侵害其他階層的利益。在地方政治中，尤其是在轉(zhuǎn)軌政治過程中，原有的約束干部行為的理想和道德如為人民服務(wù)受到挑戰(zhàn)，而新型的約束干部行為的法律法規(guī)又不完善，權(quán)力制約機(jī)制有待建設(shè)，使一些地方政府和干部處于事實(shí)上的放任狀態(tài)，從而招致一個(gè)又一個(gè)的群體性事件。在現(xiàn)實(shí)政治中，侵害型地方政府主要侵害的是公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和公民權(quán)，從而引發(fā)眾多的“群體性事件”。

如果說法治化程度不高、制度安排不合理以及政府價(jià)值取向本身是導(dǎo)致非制度性參與的制度誘因，那么相應(yīng)的對(duì)策就是建立法治化政府，改革不合理的制度安排，將發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展與服務(wù)并重的政府。此外，在體制之外的公民社會(huì)意義上，如何讓弱勢(shì)群體合法、有序、暢通地進(jìn)行利益表達(dá)，形成社會(huì)各階層利益表達(dá)的平衡機(jī)制，是建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵。

五、公民參與的理論思考

改革開放以后的公民參與不但改變著政策，還直接推動(dòng)著民主政治建設(shè)和治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。公民參與的意義不僅體現(xiàn)在政治層面，還有很多值得深思的理論問題，其中既有一般性的理論問題也有政策性理論問題。最密切關(guān)系的問題是，中國的公民參與與政治發(fā)展理論是什么關(guān)系？技術(shù)對(duì)民主與政治形態(tài)有著怎樣的影響？怎么看待公民參與所形成的自發(fā)秩序？

1．公民參與與政治發(fā)展理論的一般假設(shè)

中國利益政治的出現(xiàn)驗(yàn)證了政治發(fā)展關(guān)于公民參與的一些假設(shè)，同時(shí)也在驗(yàn)證著發(fā)展帶來民主的假設(shè)。^〔37〕第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致各種組織和協(xié)會(huì)成倍地增加，大量的人參加這些團(tuán)體中。在中國，目前僅全國性社團(tuán)組織就多達(dá)1524個(gè)，^〔38〕根本性地改變了過去由工、青、婦等八大人民群眾團(tuán)體一統(tǒng)天下的格局。第二，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在社會(huì)群體之間造成了某種緊張關(guān)系。市場(chǎng)化塑造的是一種新型的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，遵循“贏者通吃”的規(guī)則，必然在強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)和弱勢(shì)群體之間制造緊張關(guān)系，很多的非制度化公民參與就是在這種背景下出現(xiàn)的。第三，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促使政府職能轉(zhuǎn)變并擴(kuò)大其職能。政府轉(zhuǎn)變職能就意味著要從某些領(lǐng)域中退出，取而代之的必然是一些新興組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府轉(zhuǎn)變職能并不意味著政府行動(dòng)范圍的縮小，政府職能由過去簡單的統(tǒng)治和控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)制企業(yè)和服務(wù)社會(huì)，政府職能更加復(fù)雜和多元化，因而受影響的個(gè)人和團(tuán)體就越多，使他們感到政府行為與自己的利益密切相關(guān)，促使他們更積極地去影響政府的人事安排和政策過程。不僅如此，政府職能的轉(zhuǎn)變帶來了公民參與類型的變化，從過去更多的支持性公民參與轉(zhuǎn)變?yōu)橐笮怨駞⑴c。

2．技術(shù)、民主與政治形態(tài)

技術(shù)推動(dòng)著民主。技術(shù)推動(dòng)著公共領(lǐng)域的形成，而公共領(lǐng)域正是民主政治不可或缺的基礎(chǔ)和平臺(tái)。^〔39〕如前所述，作為一個(gè)后發(fā)國家，中國在面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主政治的挑戰(zhàn)同時(shí)，還面臨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與民主政治的挑戰(zhàn)，這是很多發(fā)展中國家所不曾遭遇的。首先，前述的互聯(lián)網(wǎng)的一系列特性決定了公民參與的自由性、便捷性，隨之而來的是公民政治效能感的空前提高以及參與規(guī)模的急劇增加。其次，互聯(lián)網(wǎng)參與的特征使得直接式政治參與得以回歸。直接民主轉(zhuǎn)向間接民主是因?yàn)閲乙?guī)模的擴(kuò)大，而互聯(lián)網(wǎng)空間的無限性和自由性使得國家規(guī)模不再是直接民主不可逾越的障礙。當(dāng)然，即使在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，直接式政治參與的利益訴求還得通過間接民主即代議政治而實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榧夹g(shù)不可能改變權(quán)力的“寡頭統(tǒng)治的鐵律”。

技術(shù)改變著政治形態(tài)?；ヂ?lián)網(wǎng)在改變公民參與方式的同時(shí)，也在改變著一個(gè)國家的政治形態(tài)。人們耳熟能詳?shù)膭澐终涡螒B(tài)的標(biāo)準(zhǔn)無外乎政黨制度、選舉制度、政府體制等“硬制度”。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，我們必須重新思考“硬制度”的合理性和實(shí)用性，必須思考網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)政治過程的影響：為什么兩個(gè)完全不同的“硬制度”國家，其政治過程具有很大的相似性？以傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)所定性的“威權(quán)”政府為什么有可能比一個(gè)“民主”政府更在乎媒體所傳遞的社情民意？在以互聯(lián)網(wǎng)為主要平臺(tái)的媒體的壓力下，“孫志剛事件”和“肝膽相照網(wǎng)”都改變了中國既有的相關(guān)法律，進(jìn)而促進(jìn)著治理結(jié)構(gòu)的完善。這些都是互聯(lián)網(wǎng)的“議程設(shè)置”功能的典型事件。人們應(yīng)該知道，“議程設(shè)置”概念本身就是民主政治下的話語，被“硬制度”定性為專制和威權(quán)下的國家基本不存在所謂的“議程設(shè)置”。因此，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)改變了我國的政治形態(tài)，不能再簡單地用西方政治學(xué)中的傳統(tǒng)概念和標(biāo)準(zhǔn)亂貼標(biāo)簽。

3．公民權(quán)利形成中的“自發(fā)”與“人為”

無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主政治的關(guān)系，還是技術(shù)與民主形式和政治形態(tài)的關(guān)系，其中的一條主線是公民權(quán)利問題。那么公民權(quán)利是怎么形成的？可以把公民的權(quán)利分為三類：經(jīng)濟(jì)權(quán)利（民生）、政治權(quán)利（民主）和社會(huì)權(quán)利（福利）。除了社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是更多的國家（人為）設(shè)計(jì)外，經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)似乎都具有自發(fā)性。

但是，國家對(duì)于不同的自發(fā)性權(quán)利具有不同的態(tài)度。就民眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)利而言，當(dāng)國家無能為力時(shí)，國家也樂于讓民眾自食其力，不管以什么樣的經(jīng)濟(jì)形式來實(shí)現(xiàn)他們的利益。這是因?yàn)?，民眾?jīng)濟(jì)權(quán)利的滿足一方面有可能觸動(dòng)作為國家代表的有關(guān)階層的利益，但是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域說到底不觸及國家的根本即統(tǒng)治權(quán)，何況經(jīng)濟(jì)權(quán)利的滿足還往往能夠鞏固統(tǒng)治權(quán)。因此，對(duì)于自發(fā)性的經(jīng)濟(jì)權(quán)利秩序，明智的統(tǒng)治者（國家）往往采取寬容、甚至鼓勵(lì)的態(tài)度。這就是為什么“自發(fā)的”經(jīng)濟(jì)權(quán)利能夠容易實(shí)現(xiàn)。但是，與自發(fā)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利載體的所謂的“自發(fā)的經(jīng)濟(jì)秩序”，也只不過是哈耶克式的極端經(jīng)濟(jì)自由主義的神話，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)從來不能脫離政治而單獨(dú)存在，而脫離政治規(guī)制的經(jīng)濟(jì)秩序最后必然走向破產(chǎn)并帶來大災(zāi)難。^〔40〕即使英國和美國在經(jīng)濟(jì)大蕭條之前的“自由放任”稱得上“自發(fā)秩序”，英美之后的后發(fā)國家則均是國家主導(dǎo)下的發(fā)展，德國和日本是這樣，二戰(zhàn)以后的新興國家更是如此。[注：A. Gerschenkron， Economic Backwradness in Historical Perpective， Cambridge: Harvard univ. Press，1962; ［美］科利，《國家引導(dǎo)的發(fā)展：全球邊緣地區(qū)的政治權(quán)力與工業(yè)化》，朱天飆等譯，吉林出版集團(tuán)公司，2008年；楊光斌，“制度變遷的路徑及其理論意義：從社會(huì)中心主義到國家中心主義”，《中國社會(huì)科學(xué)內(nèi)刊》2007（5），第82~107頁。]

和經(jīng)濟(jì)權(quán)利一樣，政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要民眾去爭(zhēng)取，盡管國家也和努力保護(hù)民眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)利一樣保護(hù)并增加民眾的政治權(quán)利。我們已經(jīng)看到，無論是政策的轉(zhuǎn)變，還是新型民主形式的出現(xiàn)，或者是治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，都是公民自發(fā)參與的結(jié)果，具有自發(fā)秩序的特征。但是，與自發(fā)的經(jīng)濟(jì)秩序相比，自發(fā)的政治秩序具有更多的“人為設(shè)計(jì)”和國家權(quán)力特征，要來得更加艱難、更加漫長。

因此，在政治權(quán)利和政治秩序問題上，中國表現(xiàn)出應(yīng)有的審慎和漸進(jìn)，一方面對(duì)基層民主進(jìn)行鼓勵(lì)和規(guī)范，比如出臺(tái)村民自治組織法，官方媒體宣傳和推廣基層政治中的制度創(chuàng)新，另一方面則努力設(shè)計(jì)“以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”這樣的中國式民主政治發(fā)展道路，保證中國發(fā)展的有序性。比較現(xiàn)代化的基本結(jié)論是，和沒有民主與自由的結(jié)果一樣，太多的民主和自由同樣不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。^〔41〕然而，每個(gè)國家到底應(yīng)該有多少自由民主，走向自由民主的道路是什么樣的，自由民主的進(jìn)度如何，歷史文化很重要。對(duì)于中國這樣的后發(fā)展中國家而言，國家在自由民主的演進(jìn)中的作用更不能忽視，因而自發(fā)秩序中必然具有更多的“人為”特征。

六、結(jié)語

一個(gè)國家的民主政治程度取決于民眾的參與程度以及通過公共參與而監(jiān)督和控制政治的程度，因此，公民參與是衡量一個(gè)國家民主政治的主要指標(biāo)，盡管大規(guī)模的政治參與并不必然導(dǎo)致理想的政治狀態(tài)。[注：關(guān)于公民參與價(jià)值的爭(zhēng)論參見［美］J. 沃科爾，“精英民主主義理論批判”，《美國政治科學(xué)評(píng)論》，1966年第60期；［美］R.達(dá)爾，“對(duì)‘精英民主主義理論’的回應(yīng)”， 《美國政治科學(xué)評(píng)論》，1966年第60期。]在當(dāng)代中國的歷史語境中，“文革”式政治參與[注：西方學(xué)術(shù)界一般把公民個(gè)體的主動(dòng)性參與叫做公民參與，而對(duì)于動(dòng)員式參與則有詬病。在我看來，劃分主動(dòng)性參與和動(dòng)員性參與是一種西方中心論的體現(xiàn)。即使在西方國家的公民參與中，大選時(shí)期的政治行為難道不具有更多的動(dòng)員性？]曾帶來政治動(dòng)蕩，因此人們對(duì)無序的公民參與依然心有余悸。在當(dāng)代中國的現(xiàn)實(shí)語境中，制度化參與的不足以及非制度化參與的盛行，使得人們對(duì)公民參與既有更多的期待也有不少的疑慮。

無論如何，民主自由已經(jīng)成為中國所接受的一種價(jià)值觀。中國改革開放所形成的自由環(huán)境使公民得以參與政治生活，創(chuàng)造著活生生的民主形式，改善著地方的治理結(jié)構(gòu)。因此，我們應(yīng)該有信心。但是，政治權(quán)利和政治秩序的性質(zhì)決定了，進(jìn)步只能是漸進(jìn)的。因此，我們又必須有耐心。

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