公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的影響因素分析

[摘要] 公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用目前在中國(guó)內(nèi)地還處于起步階段。本文以中國(guó)香港市民參與保留皇后碼頭事件為例，分析公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的影響因素。研究結(jié)果袁明，公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)受政府對(duì)公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的宣傳、公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)申訴的權(quán)利保障、政府對(duì)公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的公眾咨詢、政府與公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的溝通對(duì)話、政府采納公眾合理建議和意見(jiàn)、司法部門對(duì)公眾訴訟的司法復(fù)核的公正性、政府對(duì)公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的政策等因素影響。據(jù)此，文章就中國(guó)內(nèi)地公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)提出了相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞] 公眾參與；公共性遺產(chǎn)資源；影響因素；中國(guó)香港皇后碼頭

[中圖分類號(hào)]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002—5006(2009)04一0046—05

1 引言

政府作為公共資源的管理者，理應(yīng)在公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)中發(fā)揮重要的作用。然而，在中國(guó)內(nèi)地普遍存在的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的政策導(dǎo)向下，當(dāng)公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生沖突時(shí)，政府往往會(huì)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)，導(dǎo)致公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)中的“政府失靈”。理論上，公眾參與決策被認(rèn)為是避免公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)中“政府失靈”的有效途徑之一。但在實(shí)踐中，由于中國(guó)內(nèi)地長(zhǎng)期缺乏有效的公眾參與機(jī)制，無(wú)論是政府和社區(qū)，公眾參與的意識(shí)都比較淡薄，公眾參與的成功案例更為少見(jiàn)。那么，究竟什么因素會(huì)影響到公眾參與，又如何提高公眾參與的效果?針對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究還不多。因此，本文擬以近來(lái)在中國(guó)香港發(fā)生的公眾參與保留皇后碼頭事件為案例，從參與主體——公眾的視角對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探討。

2 文獻(xiàn)回顧

一般認(rèn)為，現(xiàn)代公眾參與制度源于20世紀(jì)70年代左右的西方新社會(huì)運(yùn)動(dòng)(New Social Movement)或多元化運(yùn)動(dòng)(Pluralist Movement)，至今西方有關(guān)公眾參與的研究成果積累頗多，但直接研究公眾參與遺產(chǎn)保護(hù)的文獻(xiàn)則相對(duì)較少。英國(guó)學(xué)者本竇伯瑞(Pendlebury)和湯恩森德(Townshend)較早地關(guān)注了遺產(chǎn)地保護(hù)中的公眾參與，強(qiáng)調(diào)公眾參與遺產(chǎn)地保護(hù)的必要性，并通過(guò)調(diào)查分析了公眾參與遺產(chǎn)地保護(hù)的相關(guān)問(wèn)題，其中涉及了公眾參與遺產(chǎn)保護(hù)的影響因素，但并不深入。美國(guó)學(xué)者克勞福德(crawford)對(duì)美國(guó)州立公園設(shè)立過(guò)程中公眾參與有效性評(píng)價(jià)的研究，明確指出了公眾參與的效率受到參與目標(biāo)、意見(jiàn)輸入和決策過(guò)程、信息通道、團(tuán)體參與、參與者特點(diǎn)、管理機(jī)構(gòu)態(tài)度、資源與資金支持等因素的影響。除此之外，涉及公眾參與影響因素的研究更多見(jiàn)于不同領(lǐng)域的公眾參與研究文獻(xiàn)中。歸納起來(lái)，這些因素包括認(rèn)識(shí)論、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、參與的層級(jí)和地區(qū)因素、教育的改革、技術(shù)等。需要指出的是，以上研究成果都是基于西方式民主的前提，雖具有借鑒意義但是否符合中國(guó)國(guó)情則有待實(shí)證研究。

國(guó)內(nèi)關(guān)于公眾參與的研究近些年才興起，大多是對(duì)西方理論的整理與經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，且集中于城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。就公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)中的公眾參與領(lǐng)域，汪明林和劉旺、葉正洪、馬洪雨等的工作具有較好的參考價(jià)值。總的來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)界已基本達(dá)成共識(shí)，即在公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)領(lǐng)域，中國(guó)公眾參與的意識(shí)薄弱，參與程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需加強(qiáng)理論研究和實(shí)踐應(yīng)用。但已有成果囿于西方理論的借鑒，尚缺乏本土案例研究的佐證。因此，筆者擬以中國(guó)香港市民參與保留皇后碼頭事件為例，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，分析影響公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的主要因素，以為中國(guó)公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)領(lǐng)域提供理論依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)支持。

3 研究案例與方法

3.1 中國(guó)香港公眾參與保留皇后碼頭事件

香港皇后碼頭(Queen's Pier)位于香港島中環(huán)愛(ài)丁堡廣場(chǎng)，毗鄰香港大會(huì)堂，面對(duì)維多利亞港，因處于皇后像廣場(chǎng)之前而得名?，F(xiàn)存碼頭建于1953年，是香港唯一一座既向市民開(kāi)放，又舉行重大官方儀式的公眾碼頭?；屎蟠a頭因見(jiàn)證了香港近代發(fā)展史的變遷，而被香港古物咨詢委員會(huì)列為一級(jí)文物建筑。2007年初，中國(guó)香港政府為了城市建設(shè)開(kāi)始進(jìn)行中區(qū)填海第三期工程項(xiàng)目，皇后碼頭因此將被拆卸，由此引發(fā)了持續(xù)數(shù)月的中國(guó)香港公眾參與保留皇后碼頭的事件。

其間，包括學(xué)術(shù)界、文藝界、傳媒界、民間團(tuán)體、青年學(xué)生等香港各階層市民采取了各種方式參與保留皇后碼頭的活動(dòng)。主張文物保護(hù)的專家教授以發(fā)表論文一提交建議的方式，文藝界人士通過(guò)刊登廣告的方式，傳媒界人士以新聞報(bào)道的方式，民間團(tuán)體以組成“公民社會(huì)”發(fā)表宣言的方式，青年學(xué)生更策劃了一連串的網(wǎng)絡(luò)論壇、請(qǐng)?jiān)浮㈧o坐甚至絕食的方式，向政府表達(dá)原址保留皇后碼頭的訴求。在民間和傳媒輿論壓力下，中國(guó)香港政府先后采取了公眾咨詢、論壇對(duì)話、政策檢討等方式與市民和社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行互動(dòng)，表示將把市民建議的“集體回憶”和“社會(huì)價(jià)值”增補(bǔ)為文物評(píng)級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，并提出對(duì)皇后碼頭整體搬遷的方案。

至2007年7月30日，香港“本土行動(dòng)”成員就“原址保留皇后碼頭”向中國(guó)香港高等法院提出司法復(fù)核申請(qǐng)，并獲得法院接納。2007年8月10日，中國(guó)香港高等法院駁回就“原址保留皇后碼頭”的司法復(fù)核。法官判詞指政府已考慮到皇后碼頭的歷史價(jià)值，且現(xiàn)行法例并沒(méi)規(guī)定只有某一類保留(皇后碼頭)方法才是合法的，因此政府有權(quán)決定哪種保存皇后碼頭的方法最合適。此后，“本土行動(dòng)”決定不就皇后碼頭的司法復(fù)核上訴。中國(guó)香港政府亦強(qiáng)調(diào)拆遷和保存皇后碼頭的工程會(huì)如期進(jìn)行，并展開(kāi)就皇后碼頭的重組選址及設(shè)計(jì)概念進(jìn)行公眾咨詢。至此，中國(guó)香港公眾參與保留皇后碼頭事件暫時(shí)落幕。

綜上所述，在這次事件中，市民清晰地表達(dá)了保護(hù)公共性遺產(chǎn)資源的訴求，政府亦吸納民意，最大限度地保護(hù)了公共性遺產(chǎn)資源?？梢哉f(shuō)這是一次有效的公眾參與保護(hù)公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的案例。因此，以其為例剖析公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的影響因素具有較好的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

3.2 研究方法

為探究公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的影響因素，本文擬采用實(shí)證研究的方法，通過(guò)對(duì)中國(guó)香港市民就公眾參與過(guò)程中相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行滿意度的問(wèn)卷調(diào)查采集數(shù)據(jù)，并運(yùn)用SPSS11.0統(tǒng)計(jì)分析軟件，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行多元線性回歸模型分析。

本次問(wèn)卷調(diào)查內(nèi)容主要是中國(guó)香港市民對(duì)公眾參與保留皇后碼頭事件的認(rèn)知和評(píng)價(jià)，采用5級(jí)李克特量表法進(jìn)行數(shù)據(jù)收集。根據(jù)文獻(xiàn)研究和案例分析，確定了8個(gè)測(cè)量變量并設(shè)計(jì)了相關(guān)問(wèn)題，分別是：“政府對(duì)公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的政策；政府對(duì)公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的宣傳；政府對(duì)公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的公眾咨詢；政府與公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的溝通對(duì)話；政府采納公眾的合理建議和意見(jiàn)；公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)申訴的權(quán)利保障；司法部門對(duì)公眾訴訟的司法復(fù)核的公正性；公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的總體效果”。每一變量設(shè)定“非常滿意、滿意、一般、不滿意、非常不滿意”5種維度，分別記為1、2、3、4、5，通過(guò)直接詢問(wèn)受訪者對(duì)每個(gè)問(wèn)題滿意或不滿意的程度，獲取原始數(shù)據(jù)。

問(wèn)卷調(diào)查于2008年2月在香港愛(ài)丁堡廣場(chǎng)、時(shí)代廣場(chǎng)和香港主要大學(xué)校園進(jìn)行，調(diào)查對(duì)象為香港市民，采用簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣調(diào)查方法，由調(diào)查員直接詢問(wèn)受訪者并收回問(wèn)卷，共發(fā)放并收回調(diào)查問(wèn)卷250份，經(jīng)審核共獲得有效問(wèn)卷240份，有效率為96％。

3.3 數(shù)據(jù)檢驗(yàn)

本文擬以香港公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)總體效果為因變量，對(duì)各自變量進(jìn)行多元線性回歸模型分析，根據(jù)模型要求，需要先對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)。

3.3.1 線性趨勢(shì)檢驗(yàn)

根據(jù)線性回歸模型的適用條件，要求自變量與因變量的關(guān)系是線性的，如果不是，則不能采用線性回歸分析。因本次研究有多個(gè)變量，采取作重疊散點(diǎn)圖對(duì)因變量與各自變量的關(guān)系進(jìn)行判斷。如圖1所示，因變量與各自變量間都呈現(xiàn)較好的線性關(guān)系，因此適用線性回歸模型分析。

3.3.2 正態(tài)分布檢驗(yàn)

線性回歸模型假定變量是正態(tài)分布的，否則將不能直接進(jìn)行線性回歸分析。本文采用偏度系數(shù)(Skewness)和峰度系數(shù)(Kurtosis)對(duì)各變量進(jìn)行正態(tài)檢驗(yàn)。從表1可以看出，本模型中所有變量的偏度系數(shù)值和峰度系數(shù)值基本接近0，說(shuō)明都符合正態(tài)分布的假定。

4 研究結(jié)果分析

4.1 模型結(jié)果

本研究采用強(qiáng)行進(jìn)入法(Enter)將所有自變量全部納入線性回歸模型?；貧w分析結(jié)果如下：

表2是模型的標(biāo)準(zhǔn)方差分析表，可見(jiàn)回歸模型的F值為51.544，p值為0.000，表明回歸模型具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。

表3是模型的回歸系數(shù)分析表，可見(jiàn)常數(shù)項(xiàng)和各變量回歸系數(shù)的顯著水平值都在0.01以下，表明回歸系數(shù)具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。比較各自變量的標(biāo)準(zhǔn)回歸系數(shù)發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的宣傳、公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)申訴的權(quán)利保障、政府對(duì)公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的公眾咨詢、政府與公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的溝通對(duì)話、政府采納公眾合理建議和意見(jiàn)、司法部門對(duì)公眾訴訟的司法復(fù)核的公正性、政府對(duì)公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的政策等依次對(duì)公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的總體效果具有較強(qiáng)的影響關(guān)系。從共線性統(tǒng)計(jì)(CollinearityStatistics)結(jié)果來(lái)看，各自變量的容忍度(Tolerance)均接近1，且數(shù)值較大；而方差膨脹因子(VIF)亦接近1，且數(shù)值較小，從而可以拒絕各自變量之間的共線性假設(shè)。

圖2和圖3分別為殘差直方圖和正態(tài)P－P圖，可見(jiàn)殘差分布比較均勻，散點(diǎn)分布呈直線趨勢(shì)，表明模型的殘差分布為正態(tài)，可以診斷因變量與自變量間為直線關(guān)系。

4.2 主要結(jié)論與討論

通過(guò)以上模型結(jié)果分析，可以得出以下主要結(jié)論：

(1)政府對(duì)公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的宣傳是影響公眾參與遺產(chǎn)保護(hù)總體效果的首位因素。政府對(duì)公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的宣傳，主要目的是公開(kāi)信息，確保公眾的知情權(quán)，這是公眾參與的重要前提。香港市民積極主動(dòng)地參與保留皇后碼頭事件，反映了市民對(duì)遺產(chǎn)資源保護(hù)強(qiáng)烈的關(guān)注和參與意識(shí)，而這與中國(guó)香港政府就遺產(chǎn)資源保護(hù)的信息公開(kāi)化所作的努力息息相關(guān)。多年來(lái)中國(guó)香港政府開(kāi)展了形式多樣的有關(guān)遺產(chǎn)資源保護(hù)的教育和宣傳工作，包括定期舉辦展覽、講座、專題活動(dòng)，設(shè)立導(dǎo)賞團(tuán)、考古工作坊、文物游覽路線，免費(fèi)提供導(dǎo)游服務(wù)以及設(shè)立專門網(wǎng)站、印制宣傳冊(cè)和出版相關(guān)書(shū)刊等。

(2)保障公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的公益訴訟權(quán)也是影響公眾參與總體效果的重要因素。公益訴訟是公眾參與的一部分，亦是公眾行使監(jiān)督權(quán)最為關(guān)鍵、影響最深遠(yuǎn)的方式。當(dāng)公眾需要表達(dá)不同意見(jiàn)和建議而又得不到行政機(jī)關(guān)滿意的答復(fù)時(shí)，是否有提起訴訟的權(quán)利、通暢的上訴渠道和公正的司法復(fù)核，將直接影響到公眾參與的積極性和有效性。在香港市民參與保留皇后碼頭事件中，從市民提請(qǐng)司法復(fù)核，到法院受理、聆訊直至判決，始終遵循著既定的、通暢的法律軌道運(yùn)行，顯示了香港公眾參與良好的法律保障。

(3)政府對(duì)公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的公眾咨詢、政府與公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的溝通對(duì)話、政府采納公眾合理建議和意見(jiàn)等直接體現(xiàn)了公眾的參與決策權(quán)，因此也是影響公眾參與總體效果的重要因素。這與美國(guó)學(xué)者安斯汀(Amstein)和克勞福德(crawford)的研究結(jié)果保持一致。在這方面，中國(guó)香港政府提供了很好的范例，就皇后碼頭的拆遷問(wèn)題，中國(guó)香港政府在7年間前后共進(jìn)行了數(shù)次的公眾咨詢，開(kāi)展了多次政府與公眾的直接溝通對(duì)話，并吸收采納了公眾的一些合理建議和意見(jiàn)，如將“集體回憶”和“社會(huì)價(jià)值”增補(bǔ)為文物評(píng)級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)等。

(4)政府對(duì)公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的政策是影響公眾參與總體效果的基本因素之一。是否在政策法規(guī)層面明確規(guī)定公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的權(quán)利和義務(wù)，將直接影響公眾參與的主動(dòng)性和有效性。香港市民踴躍參與保留皇后碼頭的行動(dòng)，雖然受西方式民主參與政治理念和社會(huì)開(kāi)放性的影響，但更多的與香港文物保育政策對(duì)公共利益和公眾參與的充分顧及息息相關(guān)。因而明確公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的法律保障，是確保積極而有效的公眾參與的基本前提條件之一。

5 結(jié)語(yǔ)

透視香港市民參與保留皇后碼頭事件，當(dāng)城市發(fā)展與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，市民在法律保障下自發(fā)主動(dòng)地參與到保護(hù)公共性遺產(chǎn)資源的活動(dòng)，政府亦開(kāi)展了多次公眾咨詢活動(dòng)，盡可能的吸納民意，在雙方的良性互動(dòng)中最大限度地保護(hù)了公共性遺產(chǎn)資源。據(jù)此而論，只有在既定的法治環(huán)境下政府和公眾達(dá)到一個(gè)良性的互動(dòng)關(guān)系，亦即只有在公眾參與監(jiān)督下，公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)才能更為有效率，而公眾只有在知情權(quán)、參與權(quán)、訴訟權(quán)等權(quán)利保障下，以理智和合理的方式參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)才能更貼近其基本目標(biāo)。

在中國(guó)內(nèi)地，隨著國(guó)民素質(zhì)的提高以及網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展，公眾參與的意識(shí)日趨增強(qiáng)；而政府施政理念亦愈加“透明公開(kāi)、傾聽(tīng)民意、以人為本”，這為公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)自下而上和自上而下地推進(jìn)創(chuàng)造了良好的契機(jī)。然而，中國(guó)內(nèi)地公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的實(shí)踐畢竟才剛剛起步，仍有一些地方需要改進(jìn)，其中關(guān)鍵所在是為公眾參與增權(quán)：

首先是知情權(quán)。通過(guò)立法的形式確保，政府有義務(wù)主動(dòng)向公眾公開(kāi)并宣傳公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的信息，公眾有權(quán)利接受并尋求獲取相關(guān)信息。

其次是參與權(quán)。通過(guò)制度保障公眾具有參與公共性遺產(chǎn)資源相關(guān)管理的權(quán)利，政府在就公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)做出具體行政行為時(shí)，必須為公眾提供表達(dá)不同意見(jiàn)的渠道和機(jī)會(huì)。

其三是訴訟權(quán)。對(duì)現(xiàn)行法律訴訟體系中公眾對(duì)于非自身利益的公眾利益或社會(huì)利益沒(méi)有訴訟權(quán)利的條款進(jìn)行調(diào)整，賦予公眾對(duì)于公共性遺產(chǎn)資源保護(hù)的公益訴訟權(quán)利。

致謝：感謝暨南大學(xué)中國(guó)香港學(xué)生周秋萍、麥靜雯等在問(wèn)卷調(diào)查中的大力幫助。