基于旅游發(fā)展價(jià)值取向轉(zhuǎn)移的旅游規(guī)制創(chuàng)新芻議

[摘要] 從國家的視角探究旅游發(fā)展價(jià)值轉(zhuǎn)移的歷程與趨勢(shì)發(fā)現(xiàn)，全球基本形成了雙軌化的旅游價(jià)值取向：對(duì)于遺產(chǎn)類資源的旅游開發(fā)實(shí)行嚴(yán)格的政府管制，以資源保護(hù)和旅游可持續(xù)發(fā)展為根本目標(biāo)；對(duì)于普通、非壟斷性的旅游資源推行充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)收益為根本取向。而且旅游業(yè)中政府作為的聚焦點(diǎn)逐漸從大眾旅游目的地和一般景區(qū)的營利目標(biāo)向遺產(chǎn)類景區(qū)的公益性服務(wù)轉(zhuǎn)移。受國情影響。我國較長(zhǎng)時(shí)間更多地關(guān)注旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)問題，選擇性地忽視了西方國家更加關(guān)注的社會(huì)與生態(tài)問題，市場(chǎng)化的經(jīng)營方式延伸到遺產(chǎn)類景區(qū)。黑龍江湯旺河國家公園試點(diǎn)計(jì)劃的推出，標(biāo)志著我國旅游業(yè)發(fā)展價(jià)值取向轉(zhuǎn)移的開始和對(duì)世界國家公園運(yùn)動(dòng)的響應(yīng)。值此之際，需要通過嚴(yán)格的政府規(guī)制來保證旅游開發(fā)與資源保護(hù)間的共促協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)國家公園及相關(guān)保護(hù)區(qū)對(duì)全民共享國家遺產(chǎn)、維持遺產(chǎn)資源的永續(xù)性和培育國家精神的深遠(yuǎn)價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]旅游發(fā)展價(jià)值取向；國家公園及相關(guān)保護(hù)區(qū)：規(guī)制

[中圖分類號(hào)]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002－5006(2009)04－0012－07

旅游業(yè)運(yùn)行中，一方面，市場(chǎng)化推動(dòng)了旅游資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)效益的最大化，另一方面，旅游資源的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)引發(fā)的自然壟斷、信息不對(duì)稱、外部性等“市場(chǎng)失靈”問題需要政府代表公眾利益采取措施提高資源配置效率和增進(jìn)社會(huì)福利。面對(duì)市場(chǎng)化和公益服務(wù)化的矛盾，各國政府因國情的差異而選擇不同的旅游發(fā)展價(jià)值取向，且價(jià)值取向本身也會(huì)因時(shí)轉(zhuǎn)移。本文力求從國家的視角尋找全球旅游發(fā)展價(jià)值取向轉(zhuǎn)移的基本路徑，分析我國的價(jià)值選擇和對(duì)全球價(jià)值取向轉(zhuǎn)移的響應(yīng)，從而基于價(jià)值取向轉(zhuǎn)移的大趨勢(shì)提出我國旅游業(yè)發(fā)展的因應(yīng)對(duì)策。

1 旅游發(fā)展價(jià)值取向轉(zhuǎn)移：國家的視角

1.1 雙軌化旅游發(fā)展價(jià)值取向的提出

本文探討的“旅游發(fā)展價(jià)值取向”系指國家政府從自身的政治倫理出發(fā)，面向旅游發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行價(jià)值選擇的一種行為動(dòng)向，集中體現(xiàn)在政府對(duì)旅游業(yè)的作為空間、干預(yù)程度和方式等方面的價(jià)值選擇?，F(xiàn)代旅游業(yè)出現(xiàn)伊始，各國政府鮮少干預(yù)旅游事務(wù)，但戰(zhàn)后許多國家力圖通過激活旅游業(yè)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和賺取外匯，為培育旅游業(yè)和發(fā)展大眾旅游目的地出臺(tái)激勵(lì)性的市場(chǎng)化政策，大力推進(jìn)旅游標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程以滿足大眾旅游需求，并表現(xiàn)出明顯的營利性取向。隨著世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，旅游市場(chǎng)化縱深發(fā)展，受新自由主義經(jīng)濟(jì)哲學(xué)和社會(huì)轉(zhuǎn)化引起的公共行政從集權(quán)走向放權(quán)的全球背景影響，1980年代出現(xiàn)了各國政府淡出旅游業(yè)的趨勢(shì)。政府的作為空間開始出現(xiàn)分化：一方面，為保障旅游市場(chǎng)化的有序進(jìn)行，保持對(duì)旅游全行業(yè)的推動(dòng)和監(jiān)督作用(主要面向普通景區(qū))，而此時(shí)的政府對(duì)普通景區(qū)的有限支持明顯地向一些重要的少數(shù)地區(qū)(如貧困地區(qū))傾斜；另一方面，各國政府逐漸意識(shí)到自身的社會(huì)和環(huán)境責(zé)任，關(guān)注焦點(diǎn)向遺產(chǎn)類景區(qū)(包括國家公園及相關(guān)保護(hù)區(qū)、文化遺產(chǎn)地等)轉(zhuǎn)移，角色定位亦向保護(hù)者和規(guī)制者轉(zhuǎn)變，公益化價(jià)值取向日益彰顯。世界經(jīng)合組織旅游委員曾提出，政府在旅游發(fā)展中的角色會(huì)從開拓者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范者、協(xié)調(diào)者。自1980年代的新旅游思潮開始，大多數(shù)國家政府逐漸走出了開拓者的角色，在市場(chǎng)失靈引發(fā)的新需求和環(huán)境關(guān)注等沖動(dòng)下進(jìn)入了規(guī)制者的角色。伴隨著政府角色的轉(zhuǎn)換，旅游發(fā)展價(jià)值取向也發(fā)生轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了主要面向普通景區(qū)和整個(gè)行業(yè)的營利性和面向遺產(chǎn)類景區(qū)的公益服務(wù)性的雙軌并行的價(jià)值取向，而這種雙軌化的旅游價(jià)值取向正是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)失靈、環(huán)境關(guān)注和自由化等沖動(dòng)下政府選擇的結(jié)果(圖1)。

事實(shí)上，這一現(xiàn)象正是20世紀(jì)七八十年代在歐洲國家和其他英語國家出現(xiàn)的以調(diào)整政府職能、改變公共產(chǎn)品供給方式、提高公共服務(wù)水平為核心目標(biāo)的行政改革浪潮在旅游業(yè)中的集中體現(xiàn)。從規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，公共性的自然資源如若簡(jiǎn)單采用市場(chǎng)體系下的私人生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)模式會(huì)造成公共資源的流失，使資源使用者遭受共同損失的局面，因而公共性的遺產(chǎn)類景區(qū)應(yīng)首先被納入公共經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的范疇，實(shí)施嚴(yán)格的政府規(guī)制；另一方面，為擺脫“政府失靈”和公共財(cái)政支出超負(fù)的窘境，應(yīng)在普通景區(qū)實(shí)行“放松規(guī)制”。從國家管理哲學(xué)視角看，將部分旅游資源納入公共服務(wù)范疇是基于一定理性判斷做出的選擇：其一，符合公共服務(wù)的價(jià)值基礎(chǔ)——實(shí)現(xiàn)普遍人權(quán)，高度市場(chǎng)化的旅游經(jīng)濟(jì)中越來越多的高品級(jí)旅游資源異化為“有閑階級(jí)”的特權(quán)資源，政府至少應(yīng)保障人人有權(quán)享有，并提供一定規(guī)模的公益性旅游資源與服務(wù)，這與國家政府的政治倫理落腳點(diǎn)相符，當(dāng)然，旅游資源的基本人權(quán)范疇仍是旅游學(xué)界尚待深入的基本哲學(xué)命題；其二，政府與公民間的委托一代理關(guān)系是旅游資源需要納入公共服務(wù)價(jià)值選擇的依據(jù)，確切地說，公民讓渡部分或全部旅游資源的所有權(quán)給國家政府，而政府應(yīng)為公民真正享有旅游資源提供條件和擔(dān)負(fù)責(zé)任，基于此種關(guān)系結(jié)構(gòu)，政府應(yīng)當(dāng)在旅游業(yè)中履行一定的公共服務(wù)職能；其三，公共服務(wù)的范圍取決于社會(huì)成員的公共需求，隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人類生活質(zhì)量的整體提升，旅游與休閑上升為許多國家公民的基本需求，因此面向此需求提供“底線公平”是維護(hù)現(xiàn)有政權(quán)的功利出發(fā)點(diǎn)，而且依據(jù)凱恩斯提出的通過“需求創(chuàng)造供給”來消除市場(chǎng)失靈的構(gòu)想，將部分旅游資源納入公共服務(wù)范疇也是擴(kuò)大政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理能力的有效手段。換言之，雙軌化旅游發(fā)展價(jià)值取向本質(zhì)上是國家政府基于人民主權(quán)論和社會(huì)契約論的國家倫理價(jià)值觀，在市場(chǎng)失靈、政府失靈同時(shí)并存的現(xiàn)代旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中確定的行政價(jià)值坐標(biāo)系。

1.2 雙軌化旅游發(fā)展價(jià)值取向的國家響應(yīng)

1.2.1 大眾旅游階段——開拓者

二戰(zhàn)后，大眾旅游的迅速發(fā)展推動(dòng)了圍繞核心旅游資源、旅游產(chǎn)品由旅游企業(yè)、政府、當(dāng)?shù)鼐用?、非政府組織等行為主體相互作用構(gòu)成的價(jià)值鏈和遍及全球的旅游網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的形成。但由于旅游資源本身的特性，市場(chǎng)化的旅游業(yè)無法控制旅游目的地的全要素，政府需要對(duì)旅游發(fā)展的模式進(jìn)行選擇，并制定合理的公共政策框架。戰(zhàn)后的許多國家政府通過激勵(lì)、投資和宣傳的介入，扮演著大眾旅游業(yè)的“開拓者”的角色。通過世界旅游組織(uNWTO)的網(wǎng)絡(luò)鏈接查閱發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)國家的旅游行政管理機(jī)構(gòu)(NTAs)始終都發(fā)揮著提高國家形象、旅游目的地的國際營銷、旅游行業(yè)監(jiān)管3項(xiàng)基本職能。僅以國際旅游營銷為例，聯(lián)合國承認(rèn)的192個(gè)國家和地區(qū)中80.21％加入了UNWTO，這些國家的NTAs憑借UNWTO平臺(tái)融入世界旅游產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)和提升國家旅游形象；而現(xiàn)有成員國中52.6％于1975－1980年加入U(xiǎn)NWTO，其后除1993年外再未出現(xiàn)同年超過10個(gè)國家的高峰(1993年高峰期歸因于原蘇聯(lián)解體，烏茲別克斯坦等國轉(zhuǎn)變身份再次申入)，這從另一側(cè)面反映出旅游業(yè)在1980年代以前已受到各國政府的普遍關(guān)注。

1.2.2 新旅游階段——規(guī)制者

由于旅游發(fā)展帶來的環(huán)境破壞、文化侵犯等問題，1960年代相繼出現(xiàn)了負(fù)責(zé)任的旅游、生態(tài)旅游、第三代旅游思維、替代旅游和可持續(xù)旅游等綠色旅游概念，而普恩博士提出的“新旅游”概念被認(rèn)為是這些概念的集大成者。盡管大眾旅游至今未被新旅游取代，而且將來是否被取代的問題學(xué)界也尚有爭(zhēng)論，因?yàn)橛袑W(xué)者提出新旅游階段的大眾旅游增長(zhǎng)速度雖開始減緩，卻與大眾旅游萎縮甚至銷聲匿跡還相去甚遠(yuǎn)。但不可置疑的是，新旅游的出現(xiàn)確實(shí)得到了世界大多數(shù)國家的認(rèn)同，因?yàn)樗『庙憫?yīng)了各國的環(huán)保關(guān)注和政治生態(tài)沖動(dòng)。大多數(shù)國家面臨著大眾旅游服務(wù)和新旅游服務(wù)雙重任務(wù)，為此出現(xiàn)了范圍較廣的NTAs職能調(diào)整：

一方面，NTAs從最初以激勵(lì)和推廣為主要手段的旅游業(yè)開拓職能向規(guī)范、管制為主要手段的規(guī)制職能轉(zhuǎn)變。大多數(shù)國家的NTAs除發(fā)揮國家旅游形象建設(shè)和主要旅游目的地聯(lián)合營銷推廣的作用外(盡管國家形象推廣的有效性至今仍有爭(zhēng)議)，紛紛啟動(dòng)了面向旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制(如市場(chǎng)進(jìn)入和經(jīng)營規(guī)制等)、社會(huì)規(guī)制(如質(zhì)量評(píng)定和監(jiān)督規(guī)制等)和資助性規(guī)制(如落后地區(qū)的旅游財(cái)政補(bǔ)貼等)，NTAs在出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。由于大部分國家還未從這一角色中淡出，規(guī)制及服務(wù)于規(guī)制的法律和財(cái)政制度改革成了NTAs的必然選擇，我國亦屬于這一群體。

另一方面，NTAs開始重視以環(huán)境關(guān)注為特色的新旅游，并輔以公共服務(wù)支持。這歸因于在旅游業(yè)發(fā)展速度減緩的背景下新興旅游目的地的層見迭出使政府面臨著巨大的壓力，而對(duì)環(huán)境的日益關(guān)注也正在改變消費(fèi)者行為，加之自由主義和信息技術(shù)的迅速發(fā)展引起了旅游環(huán)境的迅速變化，都迫使國家政府不得不改變既有政策，其中，最大的政策取向就是國家公園及相關(guān)保護(hù)區(qū)的建設(shè)。許多國家努力在公園的運(yùn)行和管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并給予其強(qiáng)大的國家財(cái)政和法律支撐，以期發(fā)揮國家公園提供保護(hù)良好的遺產(chǎn)資源、舒適生態(tài)的游憩環(huán)境、合宜的國民精神教育和實(shí)在的公益性服務(wù)的功能。據(jù)國際自然與保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)主辦的世界國家公園大會(huì)公布的數(shù)據(jù)，1962－2003年符合IUCN標(biāo)準(zhǔn)的國家公園及相關(guān)保護(hù)區(qū)的數(shù)量增加到10.21萬個(gè)，其中，大多成長(zhǎng)為著名的旅游目的地，從時(shí)間分布上看，僅有27.22％成立于1982年前，說明1980年代后才迎來國家公園及相關(guān)保護(hù)區(qū)的高速增長(zhǎng)期，這與圖1的基本結(jié)論一致。

上述分析可知，目前許多國家在旅游業(yè)管理和資源保護(hù)的雙重任務(wù)中選擇了雙軌化旅游發(fā)展價(jià)值取向。當(dāng)然，由于旅游業(yè)在世界各國的發(fā)展具有不平衡性，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)文化背景、原有制度安排及政府作為能力的差異，NTAs的職能和角色轉(zhuǎn)變并不同步，但這種不同步性并不能否定政府旅游職能轉(zhuǎn)變的必然性和規(guī)律性。

2 我國的雙軌化旅游發(fā)展進(jìn)程與困境

2.1 旅游市場(chǎng)化與政府作為

由于思想政治觀念的限制，加之內(nèi)需疲軟、外需受限，直到改革開放前，我國沒有出現(xiàn)真正意義上的現(xiàn)代旅游業(yè)，只有一定規(guī)模的政治性接待業(yè)。1980年代后，我國先后經(jīng)歷了入境旅游一枝獨(dú)秀(“六五”計(jì)劃時(shí)期)、入境與國內(nèi)旅游共同發(fā)展(“七五”、“八五”計(jì)劃時(shí)期)、三大市場(chǎng)全面共進(jìn)(“九五”計(jì)劃時(shí)期以來)3個(gè)階段。據(jù)《中國旅游業(yè)50年》和《2007年中國旅游業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)，我國旅游接待總規(guī)模從1980年代的年均2億人次增加到2007年的17.42億人次，翻了8倍多。旅游需求持續(xù)增長(zhǎng)引起了旅游供給規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化：①旅游供給規(guī)?；?987—2007年納入旅游統(tǒng)計(jì)的旅游涉外飯店接待能力提高6.74倍，旅行社接待游客數(shù)增加了36.63倍。②供給主體日趨多元化。從最初國營和集體制企業(yè)占主體的格局轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢鵂I、集體、股份合作、聯(lián)營、私營、外資等主體構(gòu)成的多元格局，以旅游飯店業(yè)為例，1990年國營企業(yè)占71.46％，集體制企業(yè)占9.01％，到2007年國有企業(yè)的比例下降為42.74％，集體制企業(yè)下降到6.73％。③景區(qū)經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化。1990年代末風(fēng)景區(qū)領(lǐng)域出現(xiàn)了經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化的資本運(yùn)營方式，截至2004年，共有20多個(gè)省區(qū)出讓或鼓勵(lì)出讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)。

在旅游市場(chǎng)化進(jìn)程中，我國政府的作為空間發(fā)生了轉(zhuǎn)變：①缺位期(1949—1963年)。無專門職能部門進(jìn)行旅游行政管理。②職能調(diào)整期(1964—1985年)。1964年成立中國旅行游覽事業(yè)管理局，隨后8年管理局的職能經(jīng)過多次調(diào)整，1982年由外交部代管轉(zhuǎn)為國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，正式開始獨(dú)立的旅游行政管理。1985年確定旅游業(yè)的級(jí)次行政管理體制和中央、地方兩級(jí)的政府職能機(jī)構(gòu)，并將旅游業(yè)首次納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。旅游業(yè)經(jīng)營管理由中央大一統(tǒng)局面被打破，為自上而下旅游市場(chǎng)化提供了制度保障。③宏觀調(diào)控介入期(1986—1994年)。1988年、1994年兩次進(jìn)行“三定方案”調(diào)整，擴(kuò)大地方旅游局權(quán)限，引導(dǎo)國有資本和境外資本注資，出臺(tái)《中國國際旅游價(jià)格的暫行規(guī)定》、《中國評(píng)定旅游(涉外)飯店星級(jí)的規(guī)定》等相關(guān)行業(yè)規(guī)范。④宏觀調(diào)控深入期(1995年至今)。開始推行旅游法制化和標(biāo)準(zhǔn)化，《旅行社管理?xiàng)l例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《中國公民出國管理辦法》等行政法規(guī)的出臺(tái)改變了由規(guī)范性文件指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的境況，2000年后出臺(tái)的《旅游資源分類、調(diào)查與評(píng)價(jià)》、《導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量》、《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》等一系列國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步推動(dòng)了行業(yè)的規(guī)范管理。此外，政府部門在旅游市場(chǎng)化中的作為還體現(xiàn)在資金投入上，1990年代中期以前，國有資本是我國旅游基礎(chǔ)設(shè)施投資的主源，政府通過旅游投資刺激地方旅游業(yè)的起步與發(fā)展，但1990年代中期后，各類服務(wù)設(shè)施和新業(yè)態(tài)吸收的投資增加，投資主體呈多元化發(fā)展趨勢(shì)，我國政府逐漸從旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的開拓者和參與者角色淡出，進(jìn)入規(guī)制者的角色。

2.2 國家公園運(yùn)動(dòng)的中國響應(yīng)

根據(jù)IUCN定義，國家公園是指為人類福祉與享受而劃定的，由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)，阻止或取締一切可能的破壞行為，到此觀光需以游憩、教育和文化陶冶為目的并得到批準(zhǔn)的具有國家意義的各類公眾遺產(chǎn)公園。在歐美國家，國家公園被納入公共服務(wù)的范疇，其建設(shè)、經(jīng)營、管理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)是國家公共行政的重要組成部分。李經(jīng)龍?jiān)岢?，我國的國家公園體系在部門管理體制下逐漸演變?yōu)閲壹?jí)自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、國家礦山公園、國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)和國家水利風(fēng)景區(qū)7種類型。筆者認(rèn)為，如從景觀在資源保護(hù)、觀光游憩和國民教育等方面的國家意義上看，除上述7類外，國家城市濕地公園和4A級(jí)旅游景區(qū)(此處含5A級(jí)景區(qū))均具有“準(zhǔn)國家公園”的特征。出于自然、文化及生物多樣性保護(hù)的初衷，水利部、環(huán)境保護(hù)部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部4個(gè)國務(wù)院組成部門和旅游局、林業(yè)局兩大國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)設(shè)置了9類國家級(jí)標(biāo)簽(圖2)，大量高品級(jí)景觀資源被納入其中，形成了多部門參與的遺產(chǎn)類景區(qū)管理架構(gòu)。據(jù)上述部門官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)，截至2008年8月，除港澳臺(tái)地區(qū)外，批準(zhǔn)成立的國家級(jí)風(fēng)景區(qū)和自然遺產(chǎn)地總數(shù)達(dá)2532處，如此龐大的由多部門參與管理的遺產(chǎn)類國家級(jí)標(biāo)簽體系反映出世界國家公園運(yùn)動(dòng)對(duì)自然遺產(chǎn)資源保護(hù)的深刻影響。

這些標(biāo)簽的設(shè)置初衷與國家公園的價(jià)值訴求相吻合，但在面積要求、國家意義和代表性等方面還與IUCN和其他國家存在較大區(qū)別；而且，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為我國行政改革的邏輯起點(diǎn)的大背景下，它們大多選擇了市場(chǎng)化的運(yùn)行模式，從而與國家公園的根本目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。簡(jiǎn)言之，我國的旅游發(fā)展價(jià)值取向總體表現(xiàn)出“重營利，輕公益”的特征。2008年10月，國家環(huán)境保護(hù)部和旅游局聯(lián)合公布國家公園試點(diǎn)計(jì)劃(黑龍江湯旺河國家公園試點(diǎn))，我國出現(xiàn)以實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境保護(hù)和公共游憩服務(wù)雙重價(jià)值為根本目標(biāo)的真正意義上的國家公園，標(biāo)志著我國對(duì)世界國家公園運(yùn)動(dòng)的響應(yīng)和旅游業(yè)發(fā)展價(jià)值取向轉(zhuǎn)移的開端，也表明“政府服務(wù)于民”的價(jià)值定位和日益增長(zhǎng)的國民旅游需求成功地將公共服務(wù)的價(jià)值理念延伸至旅游業(yè)。

2.3 政府旅游規(guī)制的現(xiàn)狀質(zhì)詢

2.3.1 存在結(jié)構(gòu)性障礙的旅游行政管理架構(gòu)

多部門分割管理遺產(chǎn)類景區(qū)的行政框架不但會(huì)削弱整體管理效力，亦會(huì)增加管理成本。以擁有世界地質(zhì)公園、國家森林公園、國家地質(zhì)公園、國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、國家5A級(jí)景區(qū)5大標(biāo)簽的雁蕩山為例，國家層面上，國家林業(yè)局、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、旅游局對(duì)其有管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)；地方層面上，樂清市的市委市政府、風(fēng)景旅游管理局、市規(guī)劃建設(shè)局、環(huán)境保護(hù)局、雁蕩鎮(zhèn)政府、雁蕩山風(fēng)景旅游管理局也是管轄主體，加上溫州市、浙江省各相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，共19處行政單位直接參與雁蕩山的管理?！熬琵堉嗡降男姓蚣堋痹斐傻臈l塊分割、相互掣肘現(xiàn)象非常嚴(yán)重，資源保護(hù)環(huán)節(jié)相互卸責(zé)，旅游開發(fā)時(shí)卻競(jìng)相分羹獲益，最終導(dǎo)致“旅游規(guī)制俘獲”，民眾福利無法保障。事實(shí)上，多主體參與旅游行政管理導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性障礙積弊已久，幾乎讓我國的旅游行政管理步入了無解的困境。

2.3.2 亟待完善的法律保障體系

依據(jù)現(xiàn)行法律，我國出臺(tái)了一定數(shù)量與各類國家標(biāo)簽地相關(guān)的法律、法規(guī)規(guī)章(表1)，但存在如下問題：①法律保障層次低。尚未出臺(tái)各類國家標(biāo)簽地的專門法，而是依據(jù)部門規(guī)章進(jìn)行管理、開發(fā)和維護(hù)。②法規(guī)條例有明顯部門傾向。針對(duì)性法律缺位的情況下，只能遵循行政法規(guī)、國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件、部門規(guī)章和部門發(fā)布的規(guī)范性文件進(jìn)行各類標(biāo)簽地的管理。但若出現(xiàn)同時(shí)擁有多個(gè)國家級(jí)標(biāo)簽的情況，各法規(guī)條例間的沖突則頻頻出現(xiàn)。盡管目前國家環(huán)境保護(hù)部和國家旅游局提出了出臺(tái)國家公園管理?xiàng)l例的構(gòu)想，但如何處理其與現(xiàn)行法律、部門法規(guī)規(guī)章的關(guān)系以維系新立法的有效性和執(zhí)行力是仍需深入探究的課題。

2.3.3單薄的經(jīng)費(fèi)保障

中央對(duì)各類國家級(jí)標(biāo)簽地的財(cái)政撥款有限，管理經(jīng)費(fèi)和職工工資部分依靠財(cái)政撥款，部分自籌自支，有些地方甚至完全自籌自支，以致經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差地區(qū)的國家級(jí)標(biāo)簽地建設(shè)難以落實(shí)。而管理權(quán)的部門分割、權(quán)責(zé)不明也造成保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)難以到位，為此大部分國家級(jí)風(fēng)景區(qū)和自然遺產(chǎn)地向參觀者出售門票，門票并非完全參照保護(hù)和運(yùn)營成本、參觀者購買力定價(jià)，而是以營利為目的，甚至被當(dāng)?shù)卣鳛樯侠U稅收的財(cái)源。

2.3.4 公民的話語權(quán)表達(dá)微弱

為確保公眾有權(quán)對(duì)旅游業(yè)提出政策意見，我國在行政體系與社會(huì)相連接的環(huán)節(jié)上建立了聽證制度，但政府部門的有限信息公開導(dǎo)致信息不對(duì)稱，普通公民的知情權(quán)無法保障，更遑論話語權(quán)的表達(dá)，多數(shù)聽證會(huì)被異化為“證明會(huì)”。主要西方國家經(jīng)歷了市場(chǎng)失靈和政府失靈的挫折后，關(guān)注“第三部門”的政府規(guī)制被提上日程。相較而言，我國政府同時(shí)充當(dāng)遺產(chǎn)類景區(qū)的產(chǎn)權(quán)所有者和管理者的角色，兩角色的沖突使政府趨于利用管理者的壟斷性權(quán)利謀取它作為所有者的權(quán)利，缺乏第三部門健康成長(zhǎng)的土壤，甚至旅游協(xié)會(huì)這一新型話語權(quán)代言者也表現(xiàn)出“第二政府”的特征，公民的話語權(quán)表達(dá)十分微弱，這勢(shì)必導(dǎo)致規(guī)制俘獲。

2.3.5 公益服務(wù)相對(duì)缺位

我國各國家級(jí)標(biāo)簽地旅游發(fā)展的公益性明顯不足。主要表現(xiàn)在：①所有權(quán)歸國有，但卻名不副實(shí)。現(xiàn)行法律雖明文規(guī)定各類自然文化遺產(chǎn)資源歸國家所有，但缺乏唯一的權(quán)威部門代表國家行使所有權(quán)，國家產(chǎn)權(quán)的主體地位非常薄弱，遺產(chǎn)資源的所有權(quán)被部門人為分割。②門票價(jià)格升漲不停。我國景區(qū)門票價(jià)格位居世界第一，而擁有多個(gè)國家級(jí)標(biāo)簽的景區(qū)門票價(jià)格更是持續(xù)高漲，盡管某些遺產(chǎn)地通過有限范圍的聽證來確定門票漲價(jià)，但往往是逢聽證必漲，甚至個(gè)別遺產(chǎn)地不出售學(xué)生票，與照顧弱勢(shì)群體、提高國民凝聚力和推進(jìn)國民教育的原則完全相悖。③原住民文化保護(hù)與旅游發(fā)展關(guān)系緊張。由于人口眾多，加之城市化水平與質(zhì)量和發(fā)達(dá)國家仍有較大差距，我國大部分國家級(jí)保護(hù)地內(nèi)都有人口分布。雖然我國選擇了在保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)展旅游業(yè)帶動(dòng)原住民就業(yè)，傳播當(dāng)?shù)匚幕陌l(fā)展模式，但因社區(qū)參與和社區(qū)保障能力有限，旅游發(fā)展帶動(dòng)原住民就業(yè)、保障原住民權(quán)益的功能非常有限，甚至引起了文化侵犯、偽文化等現(xiàn)象。

3 結(jié)論：我國政府旅游規(guī)制創(chuàng)新的思考

通過全球旅游發(fā)展價(jià)值取向的分析發(fā)現(xiàn)，目前各國旅游發(fā)展價(jià)值取向發(fā)生了轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了主要面向普通景區(qū)和整個(gè)行業(yè)的營利性和面向遺產(chǎn)類景區(qū)的公益性的雙軌并行的價(jià)值取向，且政府關(guān)注點(diǎn)有轉(zhuǎn)向公益性服務(wù)的趨勢(shì)，而國家的政治倫理出發(fā)點(diǎn)和現(xiàn)代規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)原理為旅游發(fā)展的公益性取向提供了理論依據(jù)。西方發(fā)達(dá)國家積極推廣的全民共享具有國家意義旅游資源的發(fā)展理念對(duì)保護(hù)公共遺產(chǎn)、提高公民游憩質(zhì)量、提高國民凝聚力發(fā)揮了積極作用；相較而言，我國旅游市場(chǎng)化的持續(xù)推進(jìn)發(fā)揮了盤活旅游資源、刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，但政府對(duì)國家公園及相關(guān)保護(hù)區(qū)的旅游發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的貢獻(xiàn)仍相對(duì)微薄，仿效西方發(fā)達(dá)國家，啟動(dòng)國家公園計(jì)劃，在制度設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上采用“飛地戰(zhàn)略”打破錯(cuò)綜復(fù)雜的遺產(chǎn)類景區(qū)多部門管理格局和制度困境，可突破路徑依賴，形成破冰之勢(shì)。同時(shí)也應(yīng)規(guī)避西方發(fā)達(dá)國家的國家公園運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的問題，諸如國家公共投入連年攀升引起的支付危機(jī)(西方公共赤字產(chǎn)生的本源在于投票制度，但并不意味著我國就不會(huì)出現(xiàn)支付危機(jī))。

為此應(yīng)構(gòu)建一套管理科學(xué)、運(yùn)作高效的國家公園和保護(hù)區(qū)體系，將之與一般景點(diǎn)區(qū)分開來，充分發(fā)揮其保護(hù)公共遺產(chǎn)、提高公民游憩質(zhì)量、激發(fā)國家意識(shí)的積極作用，并爭(zhēng)取在旅游規(guī)制的以下方面有所突破：①嚴(yán)格規(guī)范國家公園及相關(guān)保護(hù)區(qū)的準(zhǔn)入機(jī)制，啟動(dòng)“從零開始、逐一納入”的漸進(jìn)式國家公園計(jì)劃，形成國家公園和一般遺產(chǎn)公園區(qū)分開來的公私分營的動(dòng)態(tài)的自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)體系。②發(fā)揮中央集權(quán)的制度優(yōu)勢(shì)，逐步推進(jìn)國家公園的統(tǒng)一化管理，收回行業(yè)部門和地方政府對(duì)國家公園計(jì)劃圈定的自然遺產(chǎn)地的管理權(quán)，組建具有統(tǒng)一制轄權(quán)和獨(dú)立財(cái)政劃撥權(quán)的中央機(jī)構(gòu)(可視情況設(shè)置大區(qū)分局)，打破多部門分割管理的局面。③根據(jù)國家公園計(jì)劃的優(yōu)先級(jí)進(jìn)行項(xiàng)目投入，將中央財(cái)政集中到確需保護(hù)的保護(hù)區(qū)，啟動(dòng)淘汰機(jī)制，并限制數(shù)量擴(kuò)張；園區(qū)內(nèi)資源保護(hù)性項(xiàng)目由中央財(cái)政承擔(dān)，經(jīng)營性項(xiàng)目進(jìn)行特許經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化，并啟動(dòng)經(jīng)常性社會(huì)捐助制度。④出臺(tái)針對(duì)國家公園及相關(guān)保護(hù)區(qū)的專項(xiàng)法律法規(guī)，保障其國家所有、全民共享的權(quán)威性。⑤國家公園及相關(guān)保護(hù)區(qū)內(nèi)限制采用門票提價(jià)的方式限流，盡量采用低門票與預(yù)約、限時(shí)參觀相結(jié)合的方式，以彰顯社會(huì)公益性的本位價(jià)值觀。⑥推出原住民資助計(jì)劃，鼓勵(lì)原住民發(fā)展旅游事業(yè)，限制外來人口在保護(hù)區(qū)內(nèi)的謀利行為，保護(hù)原住民文化，推進(jìn)社會(huì)公平。⑦推行公務(wù)員制度，仿歐美國家維持科學(xué)合理的人力資源結(jié)構(gòu)，與高校和科研院所合作形成穩(wěn)態(tài)的志愿者儲(chǔ)備，通過科學(xué)程序設(shè)置兼具科學(xué)性和教育性的解說系統(tǒng)。⑧實(shí)施公開咨詢，在專項(xiàng)法規(guī)中明確聽證制度、專家咨詢制度、決策責(zé)任制度，由中央統(tǒng)一的治轄機(jī)構(gòu)公開所有信息，為公眾話語的充分表達(dá)提供廣闊的平臺(tái)。以上環(huán)節(jié)對(duì)我國旅游發(fā)展價(jià)值取向的順利轉(zhuǎn)移至關(guān)重要，亦可發(fā)揮我國的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，避免出現(xiàn)國家公園的支付危機(jī)。因?yàn)槲覈裰骷兄频目蚣芟虏粫?huì)出現(xiàn)為贏取公眾投票而盲目攀比國家公園的投入的情況，而且由中央機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的行政架構(gòu)也可解決部門交叉和層級(jí)制導(dǎo)致的經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)的困境。當(dāng)然，本文的探討也引出了“如何確定旅游公益化過程中的非市場(chǎng)范圍”和“如何規(guī)避旅游規(guī)制失靈”這兩個(gè)亟須旅游學(xué)界攻克的命題。