績效工資改革行路難

事業(yè)單位分類改革尚未全面推行，人事制度改革、財政投入制度改革、考評制度改革難以同步到位，僅靠績效工資改革“單兵突進(jìn)”很難真正收獲效率和公益性的提升

“10月1日后，醫(yī)院就要實施績效工資!”“國家要把事業(yè)單位推向市場，當(dāng)包袱甩了!”類似說法近階段不脛而走，沸沸揚(yáng)揚(yáng)。

基本情況是存在的，但表述和解讀并不準(zhǔn)確。

完整的事實是:2009年9月2日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了關(guān)于事業(yè)單位分配機(jī)制改革的決議。會議確定，事業(yè)單位績效工資改革分三步走:從2009年1月1日起，已在義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資;10月1日后，績效工資將在公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施;其他事業(yè)單位則從2010年1月1日起實施。

人力資源和社會保障部勞動工資研究所所長蘇海南對《財經(jīng)》記者解釋說，此次實施績效工資，是事業(yè)單位收入分配制度改革的進(jìn)一步深化，意在工作人員的付出和所得之間建立一個正常的激勵機(jī)制;同時也將通過財政的進(jìn)一步投入，結(jié)合清理整頓津補(bǔ)貼，理順分配關(guān)系。在此過程中，事業(yè)單位絕大多數(shù)工作人員的收入會有一定增長。

9月8日，衛(wèi)生部部長陳竺在國務(wù)院新聞辦公室舉辦的發(fā)布會上也表示，績效工資改革意在提升效率，醫(yī)務(wù)人員收入“只會增加，不會減少”。

此外，國務(wù)院常務(wù)會議有關(guān)決定稱，不僅要讓工資與工作成績掛鉤，更要規(guī)范事業(yè)單位財務(wù)管理和收入分配秩序，嚴(yán)肅分配紀(jì)律。

與之相應(yīng)，人保部等有關(guān)部門目前正在制定事業(yè)單位實施績效工資的相關(guān)細(xì)則。其中，將針對不同行業(yè)、不同類別的事業(yè)單位，出臺不同的導(dǎo)向性指標(biāo);每個事業(yè)單位在導(dǎo)向性指標(biāo)之下制定更為細(xì)化的分配和考核方案。該文件有望年內(nèi)出臺。這一切，或可視為人們期盼已久的事業(yè)體制改革正在試探性起步。

“開前門，關(guān)后門”

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，中國的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域有120多萬個事業(yè)單位，集中了3000多萬在職人員和900多萬離退休人員。

中國的事業(yè)單位，分為承擔(dān)行政職能、從事公益服務(wù)和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動三個大類。第一類已實行公務(wù)員的分配方式;第三類基本實行自收自支，工資分配按企業(yè)模式運(yùn)作。目前實行績效工資改革的事業(yè)單位其實主要為第二類，即從事公益服務(wù)的事業(yè)單位。

所謂績效工資，其基本特征是將雇員的薪酬收入與個人業(yè)績掛鉤，以激發(fā)員工的積極性。

實施績效工資，是事業(yè)單位收入分配制度改革中的一項內(nèi)容。不少學(xué)者分析，這次調(diào)整其實是上一輪事業(yè)單位調(diào)薪的延續(xù)。

早在2006年，中國曾對公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員等近1億人進(jìn)行大面積調(diào)薪。主要做法是，崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資、津貼補(bǔ)貼四部分構(gòu)成;不同崗位設(shè)置不同等級，普通工崗位不設(shè)等級;實行一崗一薪，崗變薪變。

根據(jù)當(dāng)時的文件，事業(yè)單位實行績效工資后，取消現(xiàn)行年終一次性獎金，而將一個月基本工資以及地區(qū)附加津貼納入績效工資。

蘇海南告訴《財經(jīng)》記者，當(dāng)前公益性事業(yè)單位僅落實了崗位工資、薪級工資兩項，無論是全額撥款還是差額撥款的事業(yè)單位，其績效工資部分基本都未實施。

針對國務(wù)院常務(wù)會議確立的“三步走”框架，蘇海南分析，主要是因為基礎(chǔ)教育、基層衛(wèi)生是十分重要的民生領(lǐng)域，其事業(yè)單位體制改革工作也走在前頭，而這些機(jī)構(gòu)工作人員的收入普遍偏低，提高工資的需求極其迫切。從這兩個領(lǐng)域先啟動，有利于配合改革，穩(wěn)定隊伍，提高這兩個領(lǐng)域的公益性服務(wù)水平。

為解決崗位工資和薪級工資過低的問題，不少事業(yè)單位工作人員都享有各類名目的津貼、補(bǔ)貼。蘇海南介紹說，差額撥款的事業(yè)單位自身有部分創(chuàng)收收入，員工可以有額外的補(bǔ)貼;全額撥款的事業(yè)單位也有創(chuàng)收，這些公益性事業(yè)單位的津貼、補(bǔ)貼發(fā)放秩序混亂，需要清理整頓。如基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，通過藥品加成等途徑增加收入已是不爭的事實。

蘇海南將此次績效工資改革喻為“開前門，關(guān)后門”——“開前門”，是指國家財政將應(yīng)發(fā)的績效工資發(fā)足，在工作人員的付出和所得之間建立一個正常的激勵機(jī)制;“關(guān)后門”，是要整頓事業(yè)單位的創(chuàng)收項目、規(guī)范津補(bǔ)貼發(fā)放秩序。

配合醫(yī)改的推開，在醫(yī)療領(lǐng)域，“開前門，關(guān)后門”的要求尤為迫切。實施基本藥物制度后，以往基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)賴以生存的“藥品加成”——相當(dāng)于藥品購進(jìn)價格的7%-15%——將被取消。少了這部分收入，對基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)而言，無異于“割肉”。因此，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)亟需新的補(bǔ)償來源，績效工資正是這株“救命草”。

據(jù)蘇海南介紹，實施績效工資后，按照2006年《事業(yè)單位工作人員收入分配改革方案》，在全額撥款單位，固定工資與績效工資的比例一般為7∶3;在差額撥款單位，這一比例一般為6∶4。

待遇不均隱患

事業(yè)單位收入分配制度的改革，是事業(yè)單位改革這一龐大議題的重要組成部分。

由于人浮于事、效率低下，事業(yè)單位改革在上世紀(jì)80年代便提上日程。截至目前，已經(jīng)歷多次起伏，雖確定分類改革的大方向，但改革進(jìn)展仍然緩慢。

一個關(guān)鍵的問題是，現(xiàn)有事業(yè)單位根據(jù)分類改革的原則重新界定職能，撤并、轉(zhuǎn)企、分流后，如何妥善處理改革后的事業(yè)單位人員待遇問題?

由于擔(dān)心改革后待遇下降，與事業(yè)單位改革休戚相關(guān)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革在懷疑聲中遲遲未動，直到今年年初才出臺試點方案。這些試點之所以能夠進(jìn)行，就在于決策者承諾不降低改革后的人員待遇。

一些地區(qū)的先行探索似乎印證著績效工資的正向作用。在北京，德勝社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心正是在這樣的背景下，于2007年3月啟動了“收支兩條線”下績效考核的試點。

德勝社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心下轄六個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，有近200名醫(yī)生，服務(wù)范圍覆蓋12萬居民。該中心職工有年人均4.5萬元財政撥款，實際撥付年人均3.5萬元，剩余1萬元依據(jù)西城衛(wèi)生局對該中心的績效考核結(jié)果發(fā)放。隨后，德勝社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心再根據(jù)內(nèi)部的績效考核，向員工發(fā)放績效工資。

德勝社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心員工的工資，由基礎(chǔ)工資和績效工資組成，基礎(chǔ)工資占38%，績效工資占62%。在制定績效考核標(biāo)準(zhǔn)時，以工作數(shù)量、工作質(zhì)量、滿意度和資源利用率為參數(shù)。其中，工作數(shù)量為主要參考依據(jù)，500多個服務(wù)項目根據(jù)工作強(qiáng)度、工作風(fēng)險、單位耗時、責(zé)任大小制定出不同的分值，用分值乘以工作量，就得出了工作數(shù)量。同樣的工種，經(jīng)過績效考核之后，收入差距最高可達(dá)1500元。

2009年1月，德勝社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心主任韓琤琤等人發(fā)表論文稱，執(zhí)行績效考核后的2007年3月至9月，該中心月累計門急診數(shù)量、平均滿意度等指標(biāo)均大幅提升，而次均診療費用則同比降低42.16%，因此，改革是有效的。

不過，在很多業(yè)內(nèi)人士看來，北京市的這一模式并不具有普遍推廣的意義。政府主導(dǎo)的“收支兩條線”下的層層考核，未必能形成足夠的激勵、提升服務(wù)質(zhì)量，反而容易導(dǎo)致權(quán)力尋租。而當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)服務(wù)基礎(chǔ)薄弱，政府投資增加短期內(nèi)必然會帶來一定的效益，因此，是不是績效工資在起作用，很難評價。

在2009年的全國“兩會”上，亦有不少醫(yī)藥衛(wèi)生界的政協(xié)委員反對“收支兩條線”。此外，這一政策必然需要雄厚的政府財力作為支撐，北京市固然可以滿足這一要求，其他地區(qū)的政府未必能行。

一種頗為常見的質(zhì)疑是，那些財政實力不強(qiáng)的地方，會不會清理了不合理的津貼，再把這一津貼改成“績效工資”的名義下發(fā)?這種“換湯不換藥”的做法，無法從實質(zhì)上提高醫(yī)務(wù)人員的待遇和激勵。

大型公立醫(yī)院的情況則更復(fù)雜。按照“三步走”的計劃，其他事業(yè)單位從2009年1月1日開始實行績效工資。大型公立醫(yī)院從理論上也屬于“其他事業(yè)單位”之列。

不容忽視的問題是，大型公立醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)項目多種多樣，其中不乏“非基本”的高端醫(yī)療服務(wù)。各個科室的醫(yī)生是否應(yīng)該按照政府的要求，統(tǒng)一規(guī)定考核指標(biāo)、統(tǒng)一制定基本工資與績效工資的比例?

目前政府對公立醫(yī)院的撥款，僅占公立醫(yī)院收入的極小一部分——根據(jù)《衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》，2007年，平均每家衛(wèi)生部門綜合醫(yī)院的總收入是7506萬元，其中財政補(bǔ)助僅523萬元。新醫(yī)改方案雖要求“逐步加大政府投入”，但投入主要用于基本建設(shè)和設(shè)備購置、扶持重點學(xué)科發(fā)展、符合國家規(guī)定的離退休人員費用和補(bǔ)貼政策性虧損等，在職員工工資并不在其中。這意味著，績效工資主要由醫(yī)院自籌。

在“逐步改革或取消藥品加成政策”的醫(yī)改方針下，公立醫(yī)院是否能找到新的資金補(bǔ)償方案，仍然充滿不確定性。

經(jīng)費之困

此次實施績效工資的事業(yè)單位，均是需財政支持的公益性事業(yè)單位。而中央財政僅對中西部及東部部分財力薄弱地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助，公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效工資所需經(jīng)費，由縣級財政保障，省級財政統(tǒng)籌。

2009年9月4日，溫家寶到北京市第三十五中學(xué)調(diào)研時再次承諾，教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平。毫無疑問，根據(jù)目前確定的績效工資比例，兌現(xiàn)時將給地方財政帶來相當(dāng)大的壓力。

當(dāng)前，在公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實施績效工資，所需的財政投入數(shù)額還不明朗。不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，在全國2000多個縣中，許多縣財政本身就不寬裕，難以為事業(yè)單位績效工資改革提供有力的保障。

此前，為在義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資分配政策，中央財政投入120億元，并要求地方財政增加投入，“提高1200萬中小學(xué)教師待遇”。

然而，九個月過去，大部分地區(qū)的教師績效工資還未落實。今年全國“兩會”期間，有西部省市的代表提出，落實績效工資難度很大。云南省常務(wù)副省長羅正富算了一筆賬，中央財政投入120億元，平均分給1200萬中小學(xué)教師，每個教師每年得到1000元;但如果教師績效工資比照公務(wù)員的水平，即每人每年1萬元的低標(biāo)準(zhǔn)，則地方財政要給每人補(bǔ)上9000元。云南有55萬名中小學(xué)教師，這意味著地方財政要增加大約50億元的投入。羅正富表示，云南確實拿不出這樣一筆錢。

蘇海南雖然承認(rèn)“可能一些縣財政的確有困難”，但對整體財政能力很有信心。他向《財經(jīng)》記者表示，經(jīng)費來源已經(jīng)確定了三方籌措的機(jī)制，中央、省級、縣級都有責(zé)任，關(guān)鍵是省級統(tǒng)籌要到位，中央給予必要支持。“從我們國家整體的財政情況來看，拿出這筆錢應(yīng)該沒有問題?！?/p>

人保部勞動工資研究所另一位專家呂井海，則對財政保障情況不無悲觀，“很多地方還欠著老師工資呢!”呂井海認(rèn)為，要使績效工資成為有源之水，只能依賴于提高單位的效益、增加自身的盈利。

當(dāng)前，事業(yè)單位的分類尚未完全確定，事業(yè)單位的財政體制改革也未全面推開。公益性的事業(yè)單位能否創(chuàng)收、如何創(chuàng)收，仍是未解之題。

績效考評難題

與財政投入相比，更困難的是績效工資的實施方案與效果。

中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院人力資源教研室主任文躍然認(rèn)為，在事業(yè)單位實行績效工資，“不管是研究工作還是教學(xué)工作，都很難進(jìn)行量化的考核?！?/p>

文躍然表示，事業(yè)單位很多工作依靠的是工作人員的熱情和責(zé)任心，“績效考核的技術(shù)難度很大，容易滋生矛盾，把人們變得斤斤計較，而非產(chǎn)生正向激勵?！蔽能S然表示，教師、醫(yī)生的待遇水平確實需要提高，但這種提高不應(yīng)靠績效工資，而是要提高基本工資，在這個基礎(chǔ)上可以有一些浮動工資。

北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院副院長吳明對《財經(jīng)》記者表示，如果工作績效主要與收入掛鉤，醫(yī)務(wù)人員便會有“誘導(dǎo)患者需求”的動力，從而增加患者經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);而治療效果之類的指標(biāo)，又難以簡單量化。

在基層第一線的教師亦向《財經(jīng)》記者表達(dá)了他們的顧慮。河北省灤平縣第六中學(xué)初中數(shù)學(xué)老師康國明表示，績效考評方式對于“量”比較適合，至于“質(zhì)”則難以評價。但如果以“量”為標(biāo)準(zhǔn)，又將造成年輕教師與年老教師間的不平衡。

他說，“那些老教師，在崗位上工作了大半輩子，年輕的時候一個月也就幾十塊錢，現(xiàn)在人上了歲數(shù)，帶不了那么多課，他們這部分工資就少了或者沒有了，心里肯定不平衡?！?/p>

事業(yè)單位的績效考核如何體現(xiàn)公益性，始終是個難題。蘇海南表示，具體的操作方案由各個單位內(nèi)部制定，但是國家應(yīng)該針對不同行業(yè)、不同類別的事業(yè)單位，出臺不同的導(dǎo)向性指標(biāo)或指導(dǎo)意見。

“如何考核”之外的難題，是“誰來考核”?？祰鲗Υ瞬粺o擔(dān)憂。“執(zhí)行最終只能靠學(xué)校，靠某個領(lǐng)導(dǎo)。中國的人情關(guān)系很復(fù)雜，考評很難抹開人情?！边@也是大多數(shù)人的顧慮之一——執(zhí)行分配的事業(yè)單位管理者會受人情或私欲的干擾，致使分配不公平。

對此，有專家寄希望于政府的監(jiān)管。北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授顧昕認(rèn)為并非如此簡單。

顧昕強(qiáng)調(diào)，事業(yè)單位改革的關(guān)鍵在于“獨立法人化”，實行管辦分開、政事分開，厘清政府與事業(yè)單位的權(quán)責(zé)邊界。對于獨立法人化的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)做的，是向醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)購買一定量的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。如果醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)辦得好，政府購買服務(wù)就多，以此形成競爭，促使醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)改善服務(wù)能力。至于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)自己如何在員工之間分配薪酬，“是機(jī)構(gòu)自己的事情”。事業(yè)單位可以通過組建理事會并納入職工代表、向社會公布財務(wù)狀況等方式避免內(nèi)部分配不公。

顧昕認(rèn)為，醫(yī)生和教師的工作十分復(fù)雜，事業(yè)單位的管理者可能都難以說清誰的工作績效更好，更遑論政府。

蘇海南亦表示，事業(yè)單位的績效考核，需要一個組成多元化的考核組織，如成立考核委員會，事業(yè)單位黨政領(lǐng)導(dǎo)、職代會成員或職工代表參加，“肯定不會讓個別領(lǐng)導(dǎo)說了算”。

事業(yè)單位改革尚未全面推行，事業(yè)單位與政府的權(quán)責(zé)邊界仍不清晰，人事制度改革、財政投入制度改革難以一時到位，僅靠績效工資的實施，能否實現(xiàn)事業(yè)單位的現(xiàn)代化管理，仍有待時間檢驗?！?/p>